生態(tài)文明制度建設(shè)研究

江興等

摘 要： 地方生態(tài)文明建設(shè)實踐創(chuàng)新能力和效果，對生態(tài)文明建設(shè)成敗具有決定性作用。陜西省安康市生態(tài)戰(zhàn)略地位特殊，在我國生態(tài)文明建設(shè)中既是普通參與者，也肩負(fù)著一些特殊的使命和責(zé)任，安康的生態(tài)文明建設(shè)實踐更值得我們關(guān)注和研究。其生態(tài)文明制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于建設(shè)實踐，制度建設(shè)的滯后已經(jīng)嚴(yán)重制約了安康生態(tài)文明建設(shè)進程。安康要更好地履行對國家發(fā)展和全省發(fā)展所承擔(dān)的生態(tài)戰(zhàn)略責(zé)任和水質(zhì)資源戰(zhàn)略支撐責(zé)任，走好民生為本循環(huán)發(fā)展之路，鞏固已經(jīng)取得的生態(tài)建設(shè)成果，使安康的生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列，就必須不失時機地推進生態(tài)文明制度建設(shè)，為安康生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的制度保障。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)文明； 安康； 制度建設(shè)

中圖分類號： F205 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）01-0021-05

一、我國生態(tài)文明建設(shè)理論與實踐發(fā)展

面對傳統(tǒng)工業(yè)社會所引發(fā)的全球性危機，思想革命和理論創(chuàng)新的浪潮席卷全球，傳統(tǒng)工業(yè)文明模式的不道德、不可持續(xù)不僅被當(dāng)代思想大師發(fā)現(xiàn)并指出，也被21世紀(jì)初陷入全面危機（經(jīng)濟危機、能源資源危機、生態(tài)危機）的地球現(xiàn)狀所證實。

在反思和批判傳統(tǒng)工業(yè)文明模式的同時，盡快探索出一種新的文明模式是全人類的共同責(zé)任和緊迫任務(wù)，在這一探索和創(chuàng)新過程中，中國共產(chǎn)黨人走在了世界前列。黨在總結(jié)人類社會發(fā)展成敗得失、對人類社會已有文明成果進行揚棄的基礎(chǔ)上，面對中國和全球發(fā)展面臨的新問題，以積極的態(tài)度進行理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，并且中國共產(chǎn)黨人的探索和創(chuàng)新不僅僅停留在思想和理論層面，而是利用執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢把這些創(chuàng)新理論轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展戰(zhàn)略，具有很強的實踐性，其理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新的足跡清晰可見、成果豐碩。十年前黨的十六大報告把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”確定為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，隨即在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的生態(tài)省、生態(tài)市、生態(tài)縣建設(shè)實踐。在2005年召開的人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤同志提出“生態(tài)文明”理念，并強調(diào)生態(tài)法規(guī)體系建設(shè)、生態(tài)規(guī)劃的制定和生態(tài)文明教育是我國當(dāng)前環(huán)境工作的重點。黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明確立為全面建設(shè)小康社會新要求，提出了“循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

黨的十八大進一步提升了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，把中國特色社會主義建設(shè)總體布局由“四位一體”拓展到“五位一體”，并強調(diào)指出：“要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”。[1] 十八大還把領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明作為黨的行動綱領(lǐng)寫入黨章。

中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)著十三億人口大國的執(zhí)政黨，提出建設(shè)社會主義生態(tài)文明體現(xiàn)了我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的升華，體現(xiàn)了我們黨發(fā)展理念的升華和對發(fā)展與環(huán)境關(guān)系認(rèn)識的飛躍，開辟了黨治國理政的新境界。更重要的是把生態(tài)文明建設(shè)提升為我們黨的執(zhí)政綱領(lǐng)，體現(xiàn)了黨對人類文明演進規(guī)律的歷史性把握。同時，向世界展示了中國共產(chǎn)黨以天下為己任的博大胸懷和中國負(fù)責(zé)任的大國形象。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明的理論創(chuàng)新和偉大實踐不僅豐富了中國特色社會主義的理論和實踐內(nèi)涵，為中國未來的發(fā)展展示了更加美好的前景，也為整個人類的可持續(xù)發(fā)展做出了新的巨大貢獻。

二、安康生態(tài)戰(zhàn)略地位分析及生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十六大以來，在席卷中華大地的生態(tài)文明建設(shè)理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新浪潮中，中央和地方黨委政府分別扮演著不同的重要的角色，中央引領(lǐng)全國的思想解放和理論創(chuàng)新，是生態(tài)文明建設(shè)理論的提出者，是理論創(chuàng)新的主體。而地方黨委政府則承擔(dān)著具體實施生態(tài)文明建設(shè)的重任，是生態(tài)文明建設(shè)理論付諸中國發(fā)展實踐的實踐主體。馬克思、恩格斯曾經(jīng)說過：“思想本身根本不能實現(xiàn)什么東西。思想要得到實現(xiàn)，就要有使用實踐力量的人”。[2] 從這個意義上講，地方黨委政府生態(tài)文明建設(shè)實踐創(chuàng)新能力和效果，對生態(tài)文明建設(shè)具有決定性作用。因此，研究地方生態(tài)文明建設(shè)的實踐創(chuàng)新活動，總結(jié)成功經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)存在問題、完善體制機制、提高創(chuàng)新能力、提升實踐效果是我國生態(tài)文明建設(shè)研究的重要內(nèi)容和緊迫任務(wù)。

陜西省安康市是我國眾多地方政府中的一員，由于其生態(tài)戰(zhàn)略地位特殊，在我國生態(tài)文明建設(shè)實踐大潮中它既是一個普通參與者，也肩負(fù)著一些特殊的使命和責(zé)任，安康的生態(tài)文明建設(shè)實踐更值得我們關(guān)注和研究。

（一）安康市情獨特，生態(tài)戰(zhàn)略地位重要

陜西安康市位于漢江中上游、秦巴山腹地，是川、陜、鄂、渝四省市的交通要沖，處于西安、武漢、重慶三大經(jīng)濟區(qū)的幾何中心，故有地方志稱安康為“東接襄沔、西達(dá)梁洋、南通巴蜀、北控商虢”之地。安康既屬于秦巴連片特困區(qū)，也是南水北調(diào)中線工程的核心水源區(qū)，秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，在國土主體功能區(qū)劃中屬限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)。

1. 安康是國家級貧困區(qū)。地處秦巴集中連片特困區(qū)中心地帶的安康，所轄十個縣區(qū)均為貧困縣。全市303萬人口中有貧困人口101.6萬，殘疾人24萬，城鄉(xiāng)低保對象34萬，農(nóng)村五保戶4萬。2012年城鎮(zhèn)居民可支配收入20300元，農(nóng)民人均純收入5815元，分別為全國平均水平的82%和73%。地方財政一般預(yù)算收入21.66億元，一般預(yù)算支出162.45億元，財政自給率不足14%，安康發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、任務(wù)艱巨。

2. 安康是國家限制開發(fā)區(qū)。安康所處的秦巴山區(qū)屬于我國的中央山系，是南北地理、氣候、動植物、自然和人文景觀的過渡帶和分水嶺。全市森林覆蓋率達(dá)60%，有動植物種類3000余種，許多瀕危珍稀物種如大熊貓、羚牛、朱鹮、林麝、金錢豹、紅豆杉、珙桐等在這里繁衍生息，被譽為“天然基因庫”、“秦巴萬寶山”，是國家重點生態(tài)功能區(qū)中所列的“秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)”，限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。安康生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、典型性是全國乃至全人類的寶貴遺產(chǎn)。安康人民在保護瀕危珍稀物種，維持全球生物多樣性上承擔(dān)著對民族和人類的責(zé)任；安康在國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略、生態(tài)保護戰(zhàn)略和陜西“三強一富一美”全面建設(shè)西部強省戰(zhàn)略中均具有十分重要的戰(zhàn)略地位。安康發(fā)展必將受到更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域限制和更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)約束。

3. 安康是南水北調(diào)核心水源區(qū)。如果說青藏高原是矗立在祖國西部邊陲的“中國水塔”，那么秦巴山地就是安放在祖國腹地的“生態(tài)水庫”。這里是我國長江、黃河兩大水系重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，漢江在安康流長340公里、流域面積2.2萬平方公里、年自產(chǎn)徑流量106.6億立方米，占“南水北調(diào)”中線工程年調(diào)水總量130億立方米的82%。作為“南水北調(diào)”中線工程和“引漢濟渭”工程的水源區(qū)，作為華北地區(qū)、京津冀城市群和關(guān)中、陜北應(yīng)對水危機實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的水資源戰(zhàn)略支撐地，安康承擔(dān)著“一江清水送北京”的高度政治使命，安康的發(fā)展?fàn)肯抵珖腿〉陌l(fā)展。在經(jīng)過半個世紀(jì)反復(fù)論證決策、歷經(jīng)8年艱苦建設(shè)、花費數(shù)千億元公共投資的南水北調(diào)中線工程輸水在即的時刻，安康在發(fā)展的過程中走不得一點彎路、出不得半點閃失，否則就是國家和民族的罪人。

4. 安康是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。在安康2.353萬平方公里的國土面積中，25度以上的土石山區(qū)占92.5%，水土流失面積1.3萬平方公里，地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)易發(fā)區(qū)面積6173平方公里，防災(zāi)、避災(zāi)、減災(zāi)任務(wù)艱巨責(zé)任重大。1983年7月31日安康發(fā)生特大暴雨洪災(zāi)，漢江洪峰流量高達(dá)31800立方米/秒，安康城區(qū)遭受滅頂之災(zāi)、死亡870人，時任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的李鵬，萬里等專程來安康指導(dǎo)抗洪救災(zāi)工作。2000年以來先后發(fā)生七次重大山洪、滑坡、泥石流災(zāi)害。中心城市是全國333個地級市中唯一一個幾乎年年進水、年年遭災(zāi)的城市，每年因災(zāi)返貧率高達(dá)15%。目前，還有88萬人居住在自然條件惡劣和洪水地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域。

（二）安康生態(tài)文明建設(shè)成效顯著

安康市委市政府面對獨特市情和安康承擔(dān)的重大生態(tài)戰(zhàn)略責(zé)任，從安康人民遠(yuǎn)離災(zāi)害安居樂業(yè)的基本民生要求出發(fā)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，進行了內(nèi)容豐富的生態(tài)文明建設(shè)實踐創(chuàng)新，把加快發(fā)展、保護生態(tài)、富民強市三大目標(biāo)有機統(tǒng)一起來，確立了生態(tài)立市、環(huán)保優(yōu)先、民生為本、循環(huán)發(fā)展的發(fā)展思路。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。

新世紀(jì)以來安康市委市政府出臺了一系列加快安康生態(tài)建設(shè)的政策措施。2003年1月14日，為了深入貫徹落實黨的十六大精神，安康市委一屆四次全委會就制定出臺了《中共安康市委關(guān)于加快建設(shè)綠色安康的意見》，把經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共進作為安康全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，提出了發(fā)展綠色經(jīng)濟、弘揚綠色文化、建設(shè)綠色環(huán)境的綠色安康建設(shè)目標(biāo)，[3] 并出臺了一系列支持綠色安康建設(shè)的政策措施。

2012年8月25日，為了深入貫徹黨的十七大精神和胡錦濤總書記7.23重要講話精神，迎接黨的十八大召開，加快安康生態(tài)建設(shè)步伐，中共安康市委、市政府制定了《關(guān)于加快生態(tài)安康建設(shè)的實施意見》，對建設(shè)生態(tài)安康的重大意義進行了全面闡述，確定了建設(shè)生態(tài)安康的目標(biāo)要求、主要任務(wù)，出臺了建設(shè)生態(tài)安康的一系列保障措施。[4]

2013年7月26日，根據(jù)我國生態(tài)文明建設(shè)理論和實踐的新發(fā)展，對安康市情的新認(rèn)識，安康地位的新變化和安康發(fā)展的新要求，中共安康市委三屆四次全會一致通過了《中共安康市委關(guān)于堅持走民生為本的循環(huán)發(fā)展之路，建設(shè)美麗富裕新安康的意見》，站在時代發(fā)展的前沿和全國全省發(fā)展大局的高度，進一步明確了安康的發(fā)展道路選擇、發(fā)展目標(biāo)定位和發(fā)展政策措施，為安康生態(tài)文明建設(shè)注入了新的活力。[5]

在安康市委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全市人民的共同努力，安康市的生態(tài)建設(shè)成效顯著，生態(tài)文明建設(shè)取得了豐碩的成果。

1. 以植樹造林、退耕還林和移民搬遷為重點的生態(tài)修復(fù)全面展開。安康全市2002年以來累積完成工程造林育林306.4萬畝，其中林業(yè)重點工程退耕還林80.9萬畝，生態(tài)公益林建設(shè)156.5萬畝（人工造林25.8萬畝、封山育林56.2萬畝，飛播造林74.5萬畝）；長防工程造林7.38萬畝（人工造林3.69萬畝、封山育林3.69萬畝）；社會力量造林60.8萬畝。全市林地面積達(dá)到2114.06萬畝，森林蓄積達(dá)到6026.72萬立方米，森林覆蓋率由“十五”末的55.4%提高到59.9%，每年凈增0.9個百分點。

安康在“十一五”期間就開始了生態(tài)移民扶貧搬遷工作，2011年后開始實施包括生態(tài)移民在內(nèi)的為期十年的陜南避災(zāi)扶貧搬遷工程。3年來已有7.5萬戶20余萬人搬離了地質(zhì)洪澇災(zāi)害威脅區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，陜南避災(zāi)扶貧搬遷工程全部完成后 ，安康將把居住在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、水源涵養(yǎng)區(qū)、水源地和生態(tài)敏感地區(qū)范圍內(nèi)，對生態(tài)環(huán)境存在潛在威脅和負(fù)面影響的82973戶312090人全部實施生態(tài)移民搬遷。

2. 以漢江水源保護為重點的生態(tài)環(huán)境保護成效顯著。新世紀(jì)以來為了保證漢江水源，安康下大力氣開展?jié)h江水污染綜合防治工程。近年來安康市已關(guān)閉污染和有污染風(fēng)險的企業(yè)1000多家，年減少工業(yè)產(chǎn)值上百億，減少就業(yè)崗位10萬多個。[6] “十一五”期間安康治理水土流失面積4000平方公里，同時落實了環(huán)境保護綜合決策機制和轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量行政首長負(fù)責(zé)制，將環(huán)境和水質(zhì)安全保護納入各縣區(qū)政府及部門的考核內(nèi)容。對新上項目和技改項目嚴(yán)格實行環(huán)保“三同時”制度，有效防止了新污染源的產(chǎn)生，使?jié)h江水質(zhì)常年保持在國家地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

3. 以“雙創(chuàng)”為主要抓手的城鄉(xiāng)環(huán)境治理成效明顯，城鄉(xiāng)面貌大為改觀。2008年5月安康市啟動了以創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市、省級衛(wèi)生城市為目標(biāo)的“雙創(chuàng)”工作，2011年順利實現(xiàn)省級衛(wèi)生城市的創(chuàng)建目標(biāo)（由于中國優(yōu)秀旅游城市評選活動終止，安康中國優(yōu)秀旅游城市創(chuàng)建目標(biāo)自然終止）。2011年6月10日，市委、市政府隆重召開了“安康市省級衛(wèi)生城市授牌暨創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、園林城市動員大會”，在全市啟動了新一輪雙創(chuàng)工作。市委市政府提出，到2014年把安康中心城市創(chuàng)建成為國家衛(wèi)生城市和國家園林城市。同時，深入推進國家衛(wèi)生縣城、園林縣城創(chuàng)建，繼續(xù)開展鎮(zhèn)村、社區(qū)、單位及居住區(qū)衛(wèi)生和園林創(chuàng)建活動。實現(xiàn)城市整潔優(yōu)美、社會文明進步、人民健康幸福，廣大人民群眾真正在創(chuàng)建中得到實惠，幸福指數(shù)得到提升，山水園林、生態(tài)宜居、文明和諧的現(xiàn)代化城市格局基本形成。持續(xù)六年的“雙創(chuàng)”活動使安康公民的生態(tài)文明素養(yǎng)大幅提升，城市人均綠地面積明顯增加，生活垃圾污染劇增的趨勢得到有效控制，人居環(huán)境大為改善，城市居民對城市管理的參與率和滿意度不斷提高，安康城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作得到廣大群眾的充分肯定和贊譽，安康山更青、水更綠、天更藍(lán)、城更靚，城市空氣質(zhì)量良好天數(shù)達(dá)360天以上。

4. 以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、山林經(jīng)濟、新型工業(yè)為代表的生態(tài)經(jīng)濟初具規(guī)模。安康市委市政府根據(jù)安康的資源稟賦條件和生態(tài)建設(shè)要求，按照低碳、綠色、循環(huán)發(fā)展的要求，在生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟生態(tài)化上大做文章，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)適應(yīng)安康資源環(huán)境承載力的、人與自然和諧共進的、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，節(jié)能減排降耗指標(biāo)完成省上下達(dá)的任務(wù)。

安康在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)（設(shè)施蔬菜、規(guī)模畜牧養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖），穩(wěn)步提高基本農(nóng)副產(chǎn)品自給率的前提下，把發(fā)展山林經(jīng)濟和水產(chǎn)養(yǎng)殖作為安康農(nóng)業(yè)跨越發(fā)展的突破口，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展態(tài)勢喜人，近年來安康已流轉(zhuǎn)土地32.86萬畝，規(guī)劃建設(shè)各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)247個，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型成效顯著，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源污染得到有效控制。隨著安康森林面積的擴大，以油桶、油茶、魔芋、茶葉、藥材、木瓜、蠶桑、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊為代表的山林經(jīng)濟異軍突起，林業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)突破25億元大關(guān)。

安康走“以項目建設(shè)為支撐，以招商引資為抓手，大企業(yè)引領(lǐng)、大項目支撐、集群化發(fā)展、園區(qū)化承載” 的符合安康主體功能定位和循環(huán)經(jīng)濟特點的工業(yè)化道路，以特色資源、精深加工、新型材料、清潔能源、富硒食品為代表的低消耗、低污染、高效益新型工業(yè)成為安康工業(yè)的新支柱。

安康把發(fā)展生態(tài)旅游、涉水產(chǎn)業(yè)和新型材料工業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)先方向，讓安康的廣袤山地變成金山銀山，讓豐富的生物資源變成優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，讓安康的青山綠水給人民帶來收入。近年來安康生態(tài)旅游業(yè)超常增長，已經(jīng)成為安康經(jīng)濟的重要支撐，全市已建成南宮山、千家坪、上壩河、鬼谷嶺四個國家級森林公園和神河源、擂鼓臺、靈巖寺、鳳凰山、大木壩、三道門、女媧山等七個省級森林公園，生態(tài)旅游年綜合收入76.22億元。

（三）制度缺失嚴(yán)重阻礙安康生態(tài)文明建設(shè)

雖然近年來安康生態(tài)建設(shè)取得了突出的成績，但是，安康的生態(tài)文明制度建設(shè)卻嚴(yán)重滯后于安康生態(tài)文明建設(shè)實踐，法律政策體系建設(shè)和制度建設(shè)的滯后已經(jīng)嚴(yán)重制約了安康的科學(xué)發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了安康生態(tài)文明建設(shè)。比如雖然我國已經(jīng)出臺了一系列環(huán)境保護和污染防治的法律法規(guī)，但是由于相關(guān)生態(tài)法律法規(guī)在安康宣傳普及的力度較弱，缺乏細(xì)化可行的實施細(xì)則，生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督檢查跟不上，安康的生態(tài)執(zhí)法效果還不理想；又如我國法律法規(guī)體系中還缺乏針對安康這樣既是生物多樣性生態(tài)保護區(qū)也是主體功能區(qū)劃中的限制開發(fā)區(qū)，既是南水北調(diào)中線工程的重要水源涵養(yǎng)地也是關(guān)中陜北可持續(xù)發(fā)展的水資源戰(zhàn)略支撐地，既是秦巴連片特困區(qū)也是陜西省委省政府定位的循環(huán)經(jīng)濟聚集區(qū)的國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)文明法律政策體系和制度體系，但是安康地方生態(tài)文明立法還不夠超前主動，缺少目的性和針對性的立法調(diào)研和立法建議。

生態(tài)文明建設(shè)的制度不完善、機制不健全、政策不配套和激勵不到位的問題在安康還很突出；還存在認(rèn)識模糊、責(zé)任感不強、行動不積極的問題；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式還有諸多障礙；在現(xiàn)實生活中違背生態(tài)文明建設(shè)要求的逆向激勵機制還存在；違背科學(xué)發(fā)展觀的逆向選擇行為還屢見不鮮。唯GDP獨尊的政績考核體系導(dǎo)致不計環(huán)境成本、不管生態(tài)后果、追求短期政績的行為還有一定的市場，職務(wù)晉升中“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象還時有發(fā)生。由于生態(tài)文明教育普及制度建設(shè)的滯后，公民的生態(tài)文明意識尚未牢固樹立，低碳、節(jié)約、環(huán)境友好的生活方式尚未成為人們的自覺行動，還有相當(dāng)多的人把高碳、奢侈、損害環(huán)境的生活方式作為時尚追求，并且這種不良的消費行為正在向子代轉(zhuǎn)移和擴散；由于生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)激勵制度建設(shè)滯后，作為重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)公共產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的安康為全省全國持續(xù)發(fā)展做出的重要生態(tài)貢獻沒有得到應(yīng)有的社會褒揚和經(jīng)濟激勵；由于準(zhǔn)生態(tài)公共產(chǎn)品（如水資源）在實行跨地區(qū)轉(zhuǎn)移配置的過程中沒有采取反映其稀缺程度和生產(chǎn)成本的影子價格以市場交易的方式進行，生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)出效益無法內(nèi)化為其經(jīng)濟收入，生態(tài)效益與經(jīng)濟收入的嚴(yán)重失衡挫傷了人們從事生態(tài)產(chǎn)品（包括公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品）生產(chǎn)的積極性，也使當(dāng)?shù)攸h委政府陷入履行對國家和民族生態(tài)責(zé)任與當(dāng)?shù)厝嗣衩撠氈赂槐夹】档膬呻y選擇；由于對出于生態(tài)要求所進行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺少制度化的鼓勵和扶持措施，像安康這樣的國家重要生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進緩慢的現(xiàn)狀長期得不到改善。因此，加快生態(tài)文明制度建設(shè)對于鞏固安康已經(jīng)取得的生態(tài)建設(shè)成就，加快安康生態(tài)建設(shè)步伐，推進生態(tài)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和受益區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，履行好安康“一江清水送北京”和為陜北關(guān)中提供水資源戰(zhàn)略支撐的高度使命，把加快發(fā)展、保護生態(tài)，富民強市有機結(jié)合起來，走出一條經(jīng)濟強、生態(tài)美、人民富的貧困落后生態(tài)區(qū)的發(fā)展新路，實現(xiàn)建設(shè)美好安康的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大的現(xiàn)實意義。

三、加強生態(tài)文明制度建設(shè)，加快生態(tài)安康建設(shè)步伐

生態(tài)文明制度是指人們?yōu)楸Ｗo生態(tài)環(huán)境制定并保證實施的制度體系，包括與生態(tài)文明建設(shè)要求配套的政治制度、法律法規(guī)、經(jīng)濟社會政策和相關(guān)的技術(shù)規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

安康要更好地履行對國家發(fā)展和全省發(fā)展所承擔(dān)的生態(tài)戰(zhàn)略責(zé)任和水質(zhì)資源戰(zhàn)略支撐責(zé)任，走好民生為本的循環(huán)發(fā)展之路，鞏固已經(jīng)取得的生態(tài)建設(shè)成果，使安康的生態(tài)文明建設(shè)走在全省全國前列，就必須不失時機地推進生態(tài)文明制度建設(shè)，為安康的生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的制度保障。

（一）以干部考核制度改革為突破口，推進生態(tài)文明政治制度建設(shè)

當(dāng)前，不科學(xué)的干部政績考核指標(biāo)，扭曲的政績觀、升遷觀仍然是阻礙安康市生態(tài)文明建設(shè)的主要原因。由于傳統(tǒng)的干部政績考核以GDP為核心指標(biāo)，GDP的規(guī)模及其增長速度在很大程度上決定著官員的升降去留，官員為謀求升遷而對GDP瘋狂追求的沖動，是助長不計環(huán)境代價不顧生態(tài)后果追求短期政績行為的內(nèi)在動因。因此，我們必須改革傳統(tǒng)的干部績效考核指標(biāo)體系，建立起反映生態(tài)文明建設(shè)要求的、科學(xué)的政績考核制度，并以此為突破口推進生態(tài)文明政治制度建設(shè)，為安康的生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的政治保障。要把生態(tài)文明建設(shè)列入各級黨委和政府及主政官員任職期間績效考核指標(biāo)體系，把生產(chǎn)消耗排放考核、生態(tài)產(chǎn)出績效考核、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核、生態(tài)建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)考核作為干部任職績效考核的重要內(nèi)容，通過考核這個指揮棒，把各級黨委政府和官員的政績追求引導(dǎo)到生態(tài)文明的軌道上來。

（二）以生態(tài)文明教育制度為重點，加快完善生態(tài)文明社會政策體系

公民的生態(tài)文明意識和生態(tài)文明素養(yǎng)，是推進安康生態(tài)文明建設(shè)的精神支撐和道德基礎(chǔ)。安康要像抓“雙創(chuàng)”教育一樣在全社會大力開展生態(tài)文明教育，建立“縱向到底，橫向到邊，不留死角”的生態(tài)文明教育制度體系。一是要利用現(xiàn)代傳媒，進行內(nèi)容豐富、形式多樣、寓教于樂、通俗易懂、持之以恒的生態(tài)文明建設(shè)公益性宣傳教育。通過持續(xù)廣泛的公益宣傳教育，提高公眾保護生態(tài)環(huán)境的自覺意識。二是要把生態(tài)文明教育內(nèi)容列入國民教育體系。通過生態(tài)文明教育進學(xué)校、進機關(guān)、進農(nóng)村、進企業(yè)、進社區(qū)普及生態(tài)常識、提高公民生態(tài)素養(yǎng)、養(yǎng)成生態(tài)文明習(xí)慣，強化個人生態(tài)文明責(zé)任。三是加強公民生態(tài)道德教育。教育引導(dǎo)民眾用人類特有的道德自覺精神協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系、善待自然、尊重生命、愛護動植物、保護自然環(huán)境、合理利用自然資源、自覺維護地球生態(tài)系統(tǒng)的平衡。四是強化社區(qū)的生態(tài)教育功能和組織協(xié)調(diào)功能。開展以社區(qū)為單位的生態(tài)文明創(chuàng)建活動，搭建公民參與生態(tài)文明建設(shè)的貼身平臺，提高公眾生態(tài)文明行動能力，為生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

（三）以執(zhí)法監(jiān)督檢查、立法調(diào)研和立法建議為重點，加快生態(tài)文明法律制度建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)需要完善的生態(tài)文明法律制度為其保駕護航。為了推進我國的生態(tài)文明建設(shè)，近年來我國的環(huán)境保護和自然資源保護立法步伐明顯加快，現(xiàn)在我國已經(jīng)形成了包括環(huán)境保護法、自然資源保護法、污染防治法、清潔生產(chǎn)法、行政法規(guī)、規(guī)范性文件、地方法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)的，數(shù)以千計的生態(tài)文明法律法規(guī)體系。但是，許多法律法規(guī)規(guī)定過于強調(diào)原則，缺乏可操作的實施細(xì)則；環(huán)境執(zhí)法部門缺乏必要的執(zhí)法手段和相對的獨立性；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查力度較弱；這些法律法規(guī)的執(zhí)行效果大不盡如人意。要加快安康的生態(tài)文明建設(shè)必須加快生態(tài)文明法律制度建設(shè)。

1. 要根據(jù)安康實際，加緊制定與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的各項法律法規(guī)的實施細(xì)則，保證國家已有的生態(tài)文明法律法規(guī)體系在安康的有效實施。同時，地方人大政協(xié)要強化執(zhí)法監(jiān)督檢查和對重大環(huán)境違法案件的督辦。

2. 要根據(jù)安康所處生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、南水北調(diào)水源區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略地位，加緊制定更為嚴(yán)格的安康地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排污標(biāo)準(zhǔn)，實行嚴(yán)格的排污總量控制。堅決杜絕在以COD為核心的水質(zhì)環(huán)保指標(biāo)體系下，在其他地方出現(xiàn)的水體環(huán)保指標(biāo)達(dá)標(biāo)水質(zhì)卻變壞的怪現(xiàn)象在安康這樣的水敏感區(qū)重演。

3. 地方人大政協(xié)應(yīng)針對安康生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的重大問題開展立法調(diào)研、提出立法建議。如針對我國目前生態(tài)補償?shù)姆侵贫然浅B(tài)化問題，針對公共產(chǎn)品生產(chǎn)分配中缺乏效率機制和激勵機制等現(xiàn)實而緊迫的問題，開展立法調(diào)研，提出立法建議。推進我國生態(tài)補償機制和生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)分配機制改革和完善，建立起科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、法制化、市場化、有效率的生態(tài)補償機制和生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)分配機制。在體制和機制上強化對安康生態(tài)保護和生態(tài)生產(chǎn)的正向激勵。

4. 安康市委市政府應(yīng)組織相關(guān)部門和專家對安康生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的績效進行定量評估。在科學(xué)評估安康生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)績效的基礎(chǔ)上，要對其外溢效益提出建立政府購買制度的政策建議，使安康的生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與安康人民的收入增長和脫貧致富相掛鉤，建立起生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的長效激勵機制，弱化地方政府和公民在生態(tài)公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的逆向選擇傾向。

（四）以約束和激勵政策為重點，加快生態(tài)文明經(jīng)濟制度建設(shè)

生態(tài)文明經(jīng)濟制度是調(diào)動企業(yè)和社會公眾生態(tài)文明建設(shè)積極性，提升其生態(tài)文明建設(shè)參與度的有效手段。安康市要注重運用經(jīng)濟手段促進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，推進污染治理和生態(tài)建設(shè)的市場化，建立起政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織推動、全體公民參與的生態(tài)文明發(fā)展體制。

1. 盡快建立和完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)政府支持制度。制定頒布安康政府支持發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)目錄和清潔生產(chǎn)工藝目錄，明確政府支持其發(fā)展的稅收、價格、信貸、貿(mào)易、土地、投資等經(jīng)濟政策，形成完善的生態(tài)產(chǎn)業(yè)支持政策體系。

2.盡快建立和完善安康生態(tài)生產(chǎn)約束激勵制度。對于節(jié)能減排技改投入較大、節(jié)能減排效果明顯的企業(yè)，政府應(yīng)給予真金白銀的政策支持。如對節(jié)能減排技改投資銀行貸款給予財政貼息或投資補貼，對企業(yè)“三廢”再利用生產(chǎn)給予生產(chǎn)補貼。對嚴(yán)格遵守有關(guān)生態(tài)文明政策法律的企業(yè)單位給予表彰獎勵，對違反生態(tài)文明政策法律的單位個人給予經(jīng)濟上的處罰。對月河川道工業(yè)集聚區(qū)的用水大戶進行污水回流處理廠的監(jiān)測計量，如果其用水量在扣除合理消耗量、蒸發(fā)量、滲漏量以后全部回流污水處理廠，政府可以對其進行水價優(yōu)惠獎勵，對用水大戶用水量扣除合理消耗量、蒸發(fā)量、滲漏量后實際回流污水處理廠的數(shù)量與應(yīng)回流數(shù)量差額較大，則把差額確認(rèn)為偷排污水量，給予加收排污費的處罰。

3. 盡快建立和完善生態(tài)消費約束激勵制度。消費行為是行為主體最廣、持續(xù)時間最長、對環(huán)境影響最大、累計效果最為顯著的人類行為。建立和完善生態(tài)消費約束激勵制度，使安康人民養(yǎng)成生態(tài)消費習(xí)慣，既是安康民眾參與生態(tài)文明建設(shè)的具體方式，也是推進安康生態(tài)文明建設(shè)最有效的措施。安康要盡快建立起涵蓋衣食住行全過程的生態(tài)消費約束激勵機制。首先，提倡和鼓勵綠色出行，優(yōu)先發(fā)展公共交通，增開公交線路，改善公交條件，通行公交優(yōu)先，加大政府對市民乘坐公交補貼力度。其次，通過安康餐飲協(xié)會出臺“光盤打折”的綠色餐飲激勵措施。再次，通過安康裝飾裝潢協(xié)會，出臺綠色裝修行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和價格優(yōu)惠措施，鼓勵和引導(dǎo)居民綠色居住。最后，創(chuàng)造條件加快安康生活垃圾分類無害化處理和回收再利用進程，對全年垃圾分類無差錯的居民授予“生態(tài)安康先行者”榮譽稱號，并給予現(xiàn)金獎勵。通過建立和完善生態(tài)消費約束激勵制度，促進公民日常生活的“生態(tài)化”，夯實安康生態(tài)文明建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]本書編寫組.十八大報告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2012：11.

[2]中共中央文獻研究室.論群眾路線——重要論述摘編[M].北

京：中央文獻出版社，黨建讀物出版社，2012.

[3]中共安康市委關(guān)于加快建設(shè)綠色安康的意見[Z].2003-01-14.

[4]中共安康市委市政府關(guān)于加快生態(tài)安康建設(shè)的實施意見[Z].

2012-08-25.

[5]中共安康市委關(guān)于堅持走民生為本的循環(huán)發(fā)展之路 建設(shè)美

麗富裕新安康的意見[Z].2013-07-26.

[6]郭青.堅持走民生為本的循環(huán)發(fā)展之路——學(xué)習(xí)黨的十八大

報告體會[N].安康日報，2013-02-19.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]