輿論監督與公安內部執法監督機制關系辨別

張博等

摘 要： 輿論監督與公安內部執法監督在當前執法規范化背景下顯得尤為重要。但由于各自出發點、立足點、立場、權利保障公開性、執法互動性和權力行使方面存在著一定的分離，出現了此消彼長的不平衡現象。正確分析和辨別二者之間在立意價值、執法效能、執法目的、權力配置方面的關系，對于增強公安執法監督的效能和推進公安內部執法監督機制變革具有一定的現實意義。

關鍵詞： 輿論監督； 公安執法； 內部監督； 關系

中圖分類號： D90-025 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）01-0110-04

在我國執法主體體系中，公安機關作為一支獨特的執法主體呈現在公眾面前，因其法律主體地位前置、功能突顯、程序先行等原因而在執法工作中尤為明顯，為執法工作做出了巨大貢獻，但長期以來，公安機關在執法主體、執法方式、執法公正等方面的確存在主體不合法、不作為亂作為、方式粗暴、人情利益執法、事實和程序不公正等問題，嚴重削弱了人們對公安機關的工作成效的認可度和信任度，公安工作飽受社會質疑、非議、責難和批評，甚至引發一些本不應該發生的群體事件或負面媒體效應。近年來，為整頓公安執法的內部環境，糾正公安執法的不當與誤區，懲治公安執法不公現象，破解公安執法規范化運行機制，公安機關及其內部執法監督部門先后開展了“三基工程”、“三項建設”等重大戰略性工作，并為之付出了艱苦的努力，也取得很大的成效，但由于執法功利性和傳統守舊執法理念的擾亂，執法不公開不透明以及執法過程中的人為因素的影響，使得執法規范化建設成效顯得非常脆弱，加之公安內部執法監督多重程序審查而輕實體審查，很多執法不公正不公平的問題難以得到及時發現和有效糾正，公安執法內部監督也就被公眾質疑為公安機關內部的“保護傘”或“QQ群”，成為不為人知、不為人理解的所謂的“迪士尼”性質的內部擺設。輿論監督往往因作用明顯、效果突出、效率快速而削弱或打消了人們對公安機關內部執法監督的期待，也因之成為當前信息化環境下人們維權的一個利器。

其實，從嚴格意義上來看，輿論監督與公安內部執法監督在理論上同源、在目的上同向、在本質上同根，均是基于對執法運行、執法結果和執法效力的監督和約束，以最大限度彰顯法律的公平與正義，追求科學理性執法和為民執法的法律價值，體現依法治國的根本要求。在當前執法規范化建設的背景和執法公開化語境下，正確審視輿論監督與公安內部執法監督機制的沖突，正面回應輿論監督對公安內部執法監督機制的影響與推動作用，對于重構公安執法監督機制不僅是理論上的必要，而且也成為現實意義上的選擇。

一、輿論監督與公安執法內部監督的立足點和出發點的價值統一

當前，隨著信息網絡的迅速發展，輿論監督的觸角已經深入到社會的方方面面，當然也深入到公安執法的深層領域，輿論監督從一個狹窄的角落突圍而出，結束了公安執法和執法內部監督“一言堂”的時代，給予大眾一個公共領域的監督和評價的平臺。輿論監督如同一把“雙刃劍”，在推動執法公正的同時，也表達著對公安執法和內部監督的不滿情緒和非議責難。每當輿論監督出現之時，被權威部門謂之為輿論炒作，但往往輿論監督變成事實之時，公安內部監督便成為尷尬對象。有人認為，輿論監督會干擾執法和執法監督，甚或侵犯、危害司法權。[1] 誠然，任何事物都有其對立性的辯證關系，但表達自由在價值上并不具有壓倒公平審判的重要性，[2]司法獨立與輿論自由之間的價值平衡與利益考量都要在司法公正下接受遴選，并以之為最終選擇依據。[3]184，149 因此，對同一個執法以及執法監督的“理解”，在輿論和執法監督主體兩者中會必然產生兩條不同方向上的競爭性陳述（competing versions）。這種陳述都是基于對原發事實的選擇、建構，一方面表明了所謂的“客觀性”、“中立性”僅為相對標準，另一方面展示了輿論與內部執法監督主體對案件事實不同的敘事方式、角度和原則以及隱藏在不同詮釋者之后的“主體偏見”，這種差異并不是所詮釋和理解的對象之間的差異，[3]184，149 而是基于不同的認知基礎和判斷原則的“輿論事件”和“法律事實” [4]的對質。這種對質主要表現為執法者與執法監督者對法律知識與執法規則體系的運用是否規范公正，以及應用結果是否會在法理與倫理道德上得到群體的認同與評價。

沈家本曾經說過：“一代之法，不徒在立法善，而在用法之得其平”。[5] 公安內部執法監督的立足點和出發點是追求執法規范化和執法公正化，消除執法錯位、執法侵權行為和執法功利性，最終實現公平執法、維護正義的良性法治環境。輿論監督本質上也是圍繞這一目標并最大可能借助社會情理、道德的標準和公眾的力量來喚起執法的公開公正性。在執法規范化和執法公開化的語境下，輿論監督與公安機關內部執法監督的價值是相同的，均是按照法治本身的精神在于強調社會公正價值的真實體現，只是二者在法治公開的環境下所采取的方式、所追求執法效果的社會認可面和表達強度上有所偏差。公安機關內部執法監督表象追求是執法規范和公正辦案，是從內部監督的角度進行公正辦理的查處和落實，其價值取向在于追求的是法律上的公正，即依照公眾認同的法律規范，通過強制性的法律力量來解決執法中存在的問題，保障當事人的合法權利，依法求得公正。而輿論監督則是從社會認可度和公開性上反映執法公正度，其實質是通過激發公眾內心的價值標準對公安執法的一種道德性的情感與評價，借以批評執法侵權行為，以追求道德情理觀念上的公正。[6] 正是由于公安執法與輿論統一于公正這一價值目標，因而公安機關內部執法監督與輿論監督二者的出發點和立足點的價值觀是相通的，只不過在實踐、效率和結果處理上二者處于各自的立足點和評價標準上有所分離。

在公安機關內部執法監督中，公眾由于對公安執法監督的作用和具體做法的不了解或者不知情，加之公安機關內部執法監督本身的特點和的確存在的體制機制與職能分工的多頭性影響監督效力和實效等問題，也的確在一些公眾比較關切或者由于執法監督效差等現象，出現社會的偏見或引發公眾不滿在所難免。而輿論監督正是由于其本身傳播快捷、效率高效、影響面廣而引發群體感受或者蝴蝶效應被廣泛應用，最終形成所謂的事實倒逼效果，使得公安機關執法的缺陷、執法不公現象被大量揭露和曝光，從而引發公眾對執法合理與否的質疑和執法信任危機，而波及到執法內部監督則直接導致監督的社會誠信審查降低或削弱。這一現象不能不引起執法監督的反思和重視。

二、輿論監督與公安執法內部監督在權利保障與執法互動關系效能上的有限統一

客觀的法律事實必須在法治的域境下得以公正的還原和體現。在現行的公安執法環境下，無論是內部執法監督抑或是輿論監督，都是在追求執法事實的合法合理解決上的公正最大化。但坦率地說，內部執法監督由于“閉我西閣窗、對鏡貼花黃”的工作方式而呈現出柔性監督多、剛性監督少；事后懲戒監督多、事前事中控防少；抽象行政行為監督多、具體行政行為監督少；形式監督多、事實監督少；被動監督多、主動監督少等“十三多十三少”[7] 的弊端。在執法互動上僅是通過內部職責依職權進行監督，執法的互動層面、互動范圍和互動主體的參與度不廣，使執法監督的真實性和效率大打折扣，難以消除公正與否的嫌疑。

在執法規范化工作的推動下，公安機關也加強了對內部執法監督機制，實行了法制、督察、信訪、政工、紀檢監察等多頭監督機制，但由于內部各監督主體職責分工不明、軸心不清、執法權力的關注、運作視角不同，以及缺乏相互間的協調配合等因素，使內部執法監督網絡未能協調一致、密切配合，形成強大的監督合力，甚至造成執法監督的交叉地帶和“真空地帶”，出現對監督事項相互推諉、漏監、虛監、難監等現象，耗費了執法監督資源，妨礙了執法監督效能的有效發揮。[8] 同時內部執法監督往往陷于局部利益、職業權威等保護需要，在執法互動和監督互動關系上呈現“一邊倒”現象，往往對于公眾質疑和個人、群體訴求呈現出的程式化回應與自我性判斷，也不時發生越權行事、濫用權力、互相推諉、甚至通過非正常方式或途徑追求監督效果的情況，導致一些群眾多部門投訴、多渠道上訪、常年投訴上訪，大大影響了公安執法監督的實效性。[9] 據有關部門統計，在每年進京上訪的案件中，其中80%的案件是由于公安機關的執法問題，可見內部執法監督的缺失和存在的問題有多么嚴重。

在此情況下，輿論監督恰恰立足于執法及執法監督互動關系的基礎上，依靠新聞、網絡、數字傳媒等平臺傳播的群體聚合效應，從法理、倫理和事實理性推理等多視角、多關聯的角度，相對比較性地回應公眾的關切和執法事實的看法、判斷，使得一些案件和群眾關切的問題得到有力解決或者處理，如“孫志剛事件“、“張金柱事件”、“劉涌案”、“躲貓貓”、“喝開水死亡”、“做夢死”等一系列事件最終得到公開性的處理。因此，在執法互動關系上，公安內部執法監督也應該秉持此種互動關系價值，并在此基礎上尋求執法監督的利益最大化和權利保障的有效性，這也是執法為民，構建和諧警民關系的一大重要任務所在。

三、輿論監督與公安內部執法監督在公正執法目的上同一選擇

美國法學家伯爾曼有言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”如何被信仰，怎樣才能被信仰，列寧說過：“我們應該有一個好的制度。讓政府來時時受到本國輿論的監督。”因而要實現法律的公民化和執法為民的真實性，必須發揮公眾執法監督的功能，依靠執法監督公開化來解決這一現實命題。

在法治語境下的執法監督公開化的體系中，公安機關內部執法監督是為創造公正、公開、公平的法制環境而對執法權力運行進行法律效果和公正性評斷的深層次的執法活動，其實質是維護和支持被監督者的正確執法活動。[10] 但內部監督并非一家之言和自說自話，必須在公平開放的法律域境下，同時滿足當事人和社會公眾的知情需求，接受有關方面、有關人員在執法理念、執法法理、執法事實、執法監督真實性等層面的理性的、坦率的評論，提高公安行政執法監督的“法、情、理合一”的社會效應，并因之成為公安執法及監督工作取信于民、消除不公、增強法律使用效能和公眾法治信仰的一把利器。然而在司法實踐中，“執法不公正、不文明、不嚴格、不規范的背后總是可以從執法理念上尋求到深層次原因”，[11] 由于種種因素的影響和牽絆，公安機關內部執法監督的效能未能得到充分發揮，往往無法深入公開，僅限于內部的查錯糾偏與內部反察式修正，公安行政執法監督中的“暗箱操作、形式主義、庸俗行政”等監督不公現象層出不窮，公眾對執法監督以及執法過程的知情權受到很大的限制，[12] 公安行政執法監督變成公眾輿論下的“警中警”標簽，難以根除長久以來公眾對執法慣性、監督不公、權利屢遭侵害的現實的極度焦慮，因難以起到平息公眾評論，難以正確反映公眾訴求的功效而失信于民。相比之下，輿論監督是基于公平正義的要求將有關事實付諸于公開，并由不同群體共同建立的評判平臺，從各個角度追尋事實真相、進行法理評判、揭露執法不公、監督權利保障的一項公民監督活動。因而它有著公安內部執法監督無可比擬的優點，即監督主體多廣（各個階層），群體認知齊全（各個表達角度），監督范圍廣泛（執法主體各個評價角度），方式靈活多樣（各種方式平臺），監督成本低，監督權行使自下而上等，[13] 能夠真正體現“法不說不明，理不辯不通”的特質，并在一定程度上以其公開性的立場規避了公安內部執法監督的若干弊病，形成與立法、行政、司法相抗衡的“第四種權力”，并杜絕了監督的“一言堂”、“單權性”等現象，使得監督成為開放性、平等性的監督。在當前執法現實情勢下，公安執法監督尚未形成執法過程公開與輿論法治進程的良性互動，一定程度上存在著輿論對司法機關抱以本質上的懷疑而司法機關對輿論抱以消極應付的態度，實踐中一味地認定輿論監督為輿論炒作的說法是對執法不公開的再償性保護和消極辯白，因為只有在執法公開的環境下，內部監督才會取得輿論的理解和認同，即公眾情感認同和道德法理回應，并能夠消解以“執法保護”和“執法權威”為借口而人為隔離出神秘主義，從而使執法監督取得法治意義上的勝利。

四、輿論監督在重組公安內部執法監督權力上的價值統一

公安內部執法監督是公安機關依法對本機關各項執法行為自我進行規范制約、檢查糾正、復審處理的一種對內約束管理機制，[14] 實質是一種“以權力制約權力”的控權方式。既然是權力行使，“在法律運行的地方，權力自由行使必然會受到了規則的阻礙，這些規則使掌權者必須受到一定行為方式的約束”，[15] 因此監督權的行使必須在有約束的機制下和有責任的主體間才以保證其正確性，“無責任的行政權力勢必會出現權力主體濫用職權的情況”。[16] 由于公安機關內部執法監督權是公安行政管理權的一個分置權力，不可能完全獨立于公安系統之外，且目前大部分與公安行政管理權相混雜，因此在權力的抗衡中，監督權往往屈從或者受控于行政管理權而無法實現真正意義上的獨立，導致出現“軟監督”或“彈性監督”的現象，從而削弱了內部監督應有的現實的威懾力。而輿論監督作為“第四種權力”，以其自主性、廣源性、獨立性的特點，可規避行政管理權的干擾和限制，借助平等對話機制來理性地監督執法過程，形成與執法監督不同的價值評判或者完全對立的監督事實，并在某種程度上推動內部監督的重新審視，并達成社會信賴，從而體現“司法因民眾的信賴而生存”[17]的法治本意。因此，對于內部執法監督而言，并不是一個自成封閉的系統，內部執法監督在法的空間里可獨立進行，并不排斥輿論監督的介入，吸納輿論監督的介入，不僅使監督的實體內容得以法律的公正闡釋，而且在外觀上也是為人所接受。因此，筆者認為，在公安內部執法監督體系中，完全可以設立輿論反償機制，借助輿論監督的獨立性和公開性，消除內部監督的弱勢地位和尷尬局面，重建內部監督的價值信仰和法律權威，這不失為當前扭轉執法監督困惑的一劑良方。

參考文獻：

[1]戴榆.淺析媒體輿論監督與司法獨立的

價值沖突[J].青年科學，2009，（9）：35.

[2]張志銘.傳媒與司法的關系[J].中外法

學，2000，（1）.

[3]許浩.論輿論監督對司法獨立的沖突[J].

湖南科技學院學報，2008，（10）：148-149.

[4]謝暉，陳金釗.法律：詮釋與應用[M].上

海：上海譯文出版社，2002：62.

[5]沈家本.法學思想研究[M].北京：法律出

版社，1990：321.

[6]繆文升.正當程序：實現公安執法與媒

體監督互動的機制[J].福建公安高等專

科學校學報，2007，（6）：4.

[7]孫聚高.行政法制監督存在的問題及對

策[J].行政與法，2000，（6）：47.

[8]曾維濤.完善我國行政監督體制的幾點

思考[J].江西財經大學學報，2006，（5）：76.

[9]殷炳華.對公安執法監督的價值分析和

現狀考察[J].森林公安，2010，（1）：43.

[10]林水湖，陳建煌.論公安機關內部執法

監督制度的完善[J].福建公安高等專

科學校學報，2003，（5）：36-37.

[11]鞠旭遠，劉雪屏.論公安工作中公平正

義理念的樹認[J].山東警察學院學報，

2006，（6）.

[12]孫運利.公安行政執法監督制度研究

[J].山東警察學院學報，2008，（3）：96.

[13]寧立成.論公民監督權的社會價值[J].

理論月刊，2007，（3）：73.

[14]章昌志.公安內部法律監督論[J].行政

與法，2004，（11）：26.

[15]〔美〕博登海默.法理學——法哲學及其

方法[M].北京：華夏出版社，1987：342-343.

[16]鄭傳坤，青維富.行政執法責任制理論

與實踐及其對策[M].北京：中國法制出

版社，2003：34.

[17]盧鵬.論網絡輿論監督與司法獨立沖突

的平衡[J].經濟與法，2010，（1）：39-40.

[責任編輯、校對：楊栓保]