基層政協協商民主的法制保障二題

曾剛

內容摘要：當前，基層政協在實施協商民主時已經開始有意識地向依法治國靠攏，制定了更為明確、穩定和發揮人民政協效能的規則，開始嘗試社區聯絡組、議事團等旨在提升人民政協協商民主功用的新方式，并在程序上采取了回復期限等法治方法。但仍存在政協委員的產生制度不健全、履職手段和條件相對滯后、制度和調查研究制度不夠細致以及民主宗旨有待明確等問題。為解決這些問題，建議完善基層政協委員產生的程序、加強政協在基層政協委員產生中的作用，增加履職承諾制度、政協委員退出制度等保證政協委員盡職履行義務的制度，新設并完善基層政協社區聯絡制度，細化和民主化基層政協監督和調查研究制度，完善基層政協協商民主反饋制度。

關鍵詞：基層政協 協商民主 組織法 程序法

人民政協的協商民主是我國社會主義民主的重要形式。近年來，人民政協的協商民主越來越受到理論界的關注，成為理論研究的熱點問題。〔1 〕但是，從“依法治國”的角度研究人民政協實施協商民主的具體制度是否完備以及如何從理論上完善該制度等問題，卻較少有全面、詳細的分析。有鑒于此，為切實貫徹黨的十八大報告關于健全社會主義協商民主制度、充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用的精神，本文擬從組織法和程序法兩個方面，以上海市靜安區政協的實踐探索為例，討論基層政協協商民主的法制保障問題。

一、基層政協協商民主的組織法保障

組織法是規定特定法律上組織的組成和內部活動的法律。從組織法的角度討論特定組織在法治建設中具有重要的意義，即對公民基本權利進行有效的保護。現代法治對公民權利，尤其是基本權利的保護包括三個方面：國家不得隨意干預公民特定的自由與自由空間、國家采取積極措施保護公民權利的實現以及保證國民可以積極參與國家政治生活與在國家機關擔任職務。其中，第二個方面包括制度保障和機構等內容，要求國家按照保護公民基本權利的需求設定特定的組織。〔2 〕人民政協依照《憲法》的規定：“是有廣泛代表性的統一戰線組織，……今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”這樣的重要組織應當擁有良好的組織法基礎。同時，由于憲法的規定往往非常原則，因而需要對人民政協的組成和內部活動設定合乎法治精神并能充分發揮其效能的具體的組織法規則。

（一）基層政協實施協商民主所遵循的組織規則的現狀

1.基層政協實施協商民主所遵循的組織規則的發展

確定人民政協在實施協商民主時所應當遵循的組織規則的規范首先是全國政協制定的規則和中央發布的若干文件，如《中國人民政協政治協商章程》（以下簡稱為《政協章程》）、《中共中央加強人民政協的工作》等。除此之外，全國政協和各地方政協還可以各自制定相對具體的規則。由于全國政協和地方政協之間是工作指導關系，因而，各地方政協在制定規則時一般以全國政協的組織規則為藍本。

筆者在靜安區政協實施協商民主的實踐中發現，基層政協在制定自己的組織規則時，除依照全國政協的相關規則外，還開始作出新的或更為具體的嘗試。例如，與《中國政治協商會議全國委員會提案工作條例》相比，靜安區制定的《政協上海市靜安區委員會優秀提案評選辦法》增加了優秀提案的評選程序，包括征集推薦、初步評選、主任會議討論、提案委員會討論以及主席會議審定等程序。這種變化符合組織法應當“公開、明確、穩定”的要求。再如，與《中國政治協商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》相比，《政協上海市靜安區委員會反映社情民意信息工作條例》增加了“社情民意信息聯絡員”的內容。與《中國政治協商會議全國委員會視察工作條例》相比，《政協上海市靜安區委員會關于加強和改進委員視察工作的意見》規定更為細致的組織規則，如“認真選好視察題目”等。這些變化能表現出政協組織規則在提高組織效能方面的努力。

在已有的規則發展之外，基層政協還在努力探索新的、但尚未被制度化的組織模式。比如，靜安區政協設立了社區聯絡組。靜安區政協社區聯絡組是在區政協常務委員會和主席會議領導下的一個工作機構，列入區政協專門委員會序列。政協社區聯絡組按照政協委員志愿和工作需要的原則，由居住、工作在各社區的政協委員組成，并以各社區為小組開展形式多樣的履職活動。社區聯絡組由區政協秘書長和靜安區當前的5位街道辦主任領導，在5個街道成立政協社區聯絡小組，由各街道的主任和分管副書記（均為政協委員）領導。其他政協委員可以選擇參加社區聯絡組。靜安區江寧街道還成立了社區議事團。江寧街道組織了僑、臺、少數民族、民主黨派、無黨派人士身份的20多名代表性人士組成社區議事團，該議事團作為轄區內統戰資源的一個智囊組織，并制定了《議事團工作規則》。這些嘗試的出發點是政協走進社區，而走進社區的目的則是保證政協能夠更加準確和全面地反映民意，更有效地履行參政議政、民主監督和政治協商的職能。這些努力同樣是推進基層政協組織規則更有效率，更加符合組織法要求的嘗試。

2.基層政協實施協商民主遵循的組織規則中的問題

在取得一定的成果的同時，基層政協實施協商民主遵循的組織規則也存在一些問題。

首先，當前基層政協委員的產生制度有待進一步完善。《政協章程》第21條規定：“凡贊成本章程的黨派和團體，經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商同意，得參加中國人民政治協商會議全國委員會。個人經中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會協商邀請，亦得參加中國人民政治協商會議全國委員會。參加地方委員會者，由各級地方委員會按照本條上述規定辦理。”根據該規定，基層政協委員的產生應當經過初期醞釀、協商推薦和討論表決這三個階段。即，各黨派、無黨派人士、各人民團體、各個界別等協商提出推薦名單，由相應的中國共產黨組織部和統戰部對名單進行匯總、綜合平衡以及同各推薦方面充分協商后形成建議名單，最后提交政協主席會議審議同意后，由政協常務委員會協商決定，經政協全體常務委員會組成人員過半數同意予以通過。從政協委員的產生程序來看，政協本身在該過程中難以發揮決定性的作用。endprint