社會組織參與鐵路春運的角色定位和路徑選擇

摘要：鐵路春運多年來一直是困擾著整個社會和考驗著我國運輸系統的一個全國性的、周期性的大問題。利用社會組織非政府、非營利、高度自治、志愿性的先天優勢來緩解春運難題是一個新的突破口和有效路徑。通過明確社會組織在鐵路春運中的角色定位，客觀分析其有效發揮自身優勢和作用所面臨的重重困境，并在此基礎上探討這些難題的破解之道，為社會組織塑造強大的內部實力并提供有力的外部保障，使社會組織在鐵路春運的作用得到最大限度發揮。

關鍵詞：社會組織；鐵路春運；角色定位；路徑選擇

中圖分類號：U293；C23文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.019

“春運”一詞早在1954年就見諸于中國報端，但其真正成為一種大規模的高交通運輸壓力的現象是在改革開放以后。隨著我國沿海地區經濟的迅速崛起以及勞動密集型產業的蓬勃發展，“民工潮”興起，并帶來了春運的第一波高潮。隨后，我國的高考制度改革以及高校擴招又帶來了大量的學生異地流動人口，進一步加劇了我國春運難題。近年來，各地興起的探親和春節期間旅游活動，更是將我國的春運推向了一個最高潮。春運現象年復一年、愈演愈烈，見證了我國改革開放以來經濟、社會、文化的發展[1]。作為世界上人口基數最大的國家，同時擁有著廣闊的地域和較大的地區差異，因生產生活需要，人口的流動性強，流動規模大。此外又處在年關歲末這種有著濃厚中國色彩的團圓節日期間，受傳統文化影響，回家團聚吸引著無數游子從南至北、由東往西開始大遷徙，這些中國“特色”使得春運問題一直困擾并考驗著我國的運輸系統。其中，鐵路依靠其本身所具有的大運量、長距離、安全正點、經濟實惠等優點，成為中國老百姓春運出行的重要的交通工具[2]。但也因為其所存在的諸多問題而備受詬病。鐵路春運問題所涉及到的群體之大，影響范圍之廣，問題結構之復雜都是世所罕見的。它具有政治性、經濟性、社會性等多重屬性。它既是在考驗我國政府處理公共問題的水平和能力，也在挑戰著整個鐵路市場的效率與公平，同時也在考量著整個社會的治安和秩序，還在直面著整個社會的倫理與道德。對于這樣一個“照顧”到社會方方面面、各個階層的系統性難題，顯然僅僅依靠某一方面的力量就想妥善解決好是不可能的。社會組織作為一種非政府、非營利性、高度自治性、志愿性的一種組織，近年來在我國取得了重大的突破性發展，已成為和政府、企業鼎足而立的重要的第三方組織。社會組織的建立和發展，承接了過去由政府對整個社會所包攬的、應由社會承擔的職責和功能，并提供多種社會服務。這些社會組織，既可以溝通政府與分散的個人、分散的企業的關系，延伸政府服務，同時又可以降低政府自身的運營成本，提高政府工作效率[3]。它作為社會發展和進步的一支重要力量，可以在政府部門的引導和鐵路部門支持下，通過與廣大鐵路春運旅客的互動有效緩解鐵路春運中所存在的各類問題，服務廣大旅客。對社會組織在鐵路春運中的角色定位和作用途徑展開研究，可以進一步保障我國鐵路春運的高效有序，從而更好維護社會穩定，圓人們的“團圓夢”。

一、社會組織參與鐵路春運的角色定位

社會組織作為一股日益強大的社會力量，近年來在公共服務、社會矛盾化解等方面的突出表現引起了社會的廣泛關注[4]，通過其在鐵路春運的合理定位，以第三方角色進入鐵路春運系統之中，通過與其他部門合作，加快推動鐵路春運問題的解決。

（一）鐵路春運信息的發布者

有效把握鐵路春運的各種信息是旅客順利出行的前提，社會組織在信息的發布上有著其獨有的優勢。春運期間，我國的鐵路客運信息和平常相比存在著一定的出入，主要表現在提前購票日期的變更、部分列車線路的更改以及加開臨時旅客列車等諸多信息。鐵路春運所面臨的一個相當大的群體就是學生群體和外來務工人員。對于這些務工人員來說，信息的獲取手段比較單一，而且存在著信息滯后的情況。同時，歲末是其各項本職工作的收尾階段，無暇理會和關注鐵路春運信息也為其日后的購票以及出行帶來了阻礙。社會組織通過與鐵路信息發布系統的合作，先一步獲得相關的鐵路春運信息，并重點在勞動力密集、集散人群多和流動性大的區域進行發布和宣傳，引導旅客早日進行規劃，有序安排，提前為春運作好準備，錯開客流量高峰，從而在一定程度上防止春運旅客因措手不及而錯過返鄉過年的機會。

（二）鐵路售票工作的監督者

鐵路票務市場如何走向公正透明，如何才能更好滿足廣大旅客需求，需要一個強有力的監督者，而社會組織就是其最好的選擇。社會組織是基層民眾的代表，能夠廣泛地吸納更多民眾參與公共政策表達，為公眾參與國家事務管理搭建平臺。同時，社會組織作為一種獨立于政府之外的力量，可以形成社會對政府權力與行為的外部制約和監督[5]。“購票難”的問題一直以來都是我國鐵路春運所面臨的最突出、影響力最廣泛、最容易誘發和激起廣大春運旅客和購票群眾不滿情緒從而危害社會治安和秩序的一項重大問題，這一問題的存在是由多種因素共同導致的。首先是由供需矛盾引起的。一方面，我國的鐵路建設進程在不斷加快，另一方面，流動人口也在不斷地大規模增長。火車由于其在價格、安全性、長途性等比較優勢下，成為了廣大外出人員的偏好選擇。這就導致了鐵路建設的速度遠遠跟不上流動人口規模的增長速度，運力不足導致了火車票的供求失衡。其次，由于鐵路售票機制的不透明。我國鐵路公司作為一個帶有壟斷性質的企業，完全壟斷了鐵路票務市場。公眾對于其車票的數額以及具體的售票操作都毫不知情。制備市場競爭為其獲得了很大的尋租空間，也為其帶來了特權，一些人情、關系便充斥其中，影響了整個市場的公開、公正、透明，也導致了購票難。最后，在市場的盲目性的驅使下和物質利益的誘導下，一些不法分子通過特殊渠道獲得大量車票并高價進行兜售，擾亂了正常的市場經濟秩序，使得本就緊張的車票變得更加奇貨可居，一些可以通過正常手段和途徑購票的人反而難以購票。社會組織作為獨立于政府和企業以外的第三方，其行為不會受到既得利益者的拘束和限制，其對外的表達和反應也更能說明問題的真實情況。通過社會組織在鐵路售票的各個環節進行監督，可以有效防止鐵路售票中違規、違紀行為的出現。同時，社會組織可以憑借其群眾基礎的廣泛性和自身的一些隱蔽性特征，積極配合公安機關打擊不法“黃牛黨”。這種自上而下，自內而外的監管體系一旦建立，必將進一步維護票務市場的穩定有序。

（三）公共服務的提供者

春運被稱為世界上規模最大的周期性人口大遷徙，關系萬千民眾和千家萬戶，所需要的社會公共服務種類繁多、數量龐雜，這些服務僅僅依靠政府的力量還遠遠不足。社會組織在提供公共服務方面具有專業性強、內容多樣、公正高效、便捷靈活等比較優勢，能有效地彌補政府公共服務的不足。政府可以通過公共服務的外包來引導社會組織介入，為解決鐵路春運問題注入新的力量。社會組織在以下幾個方面可以充分發揮其作用。首先，社會組織可以對春運旅客進行有效引導。春運期間，車站旅客眾多，近年來各地新車站的建設施工也為旅客帶來了很多不必要的麻煩。社會組織通過對旅客進出站線路、售票候車地點等進行指引，方便旅客快速找到自己的位置，既能節省旅客時間，又能保證各條通道暢通。其次，社會組織可以更廣泛地提供便民生活服務。春運期間，各旅客車站人數暴增，這么多人的衣食住行用都是急待解決的大問題，稍有不慎可能會引發騷亂和無序。通過社會組織及時地為一些有需要的旅客提供“便民快餐”、“貼心棉衣”等生活服務，對于老人、兒童以及一些行動不便的旅客提供重點照顧，這些能更多地給予春運旅客人性化的關懷和幫助，安撫旅客情緒，防止突發性事件的產生。最后，社會組織還可以在心理咨詢、醫療救助和社會救助等方面發揮重要作用。隨著電話訂票、網絡訂票等新的購票方式的興起，社會組織還能為旅客提供購票咨詢和電子購票指導。社會組織的參與將使得整個鐵路春運更加平穩有序。

（四）多重關系緩和者

鐵路春運各主體間關系的有效配合與協調需要一支潤滑劑，社會組織由于其地位的特殊性，且本身不帶有任何色彩，能更好充當這一角色。鐵路春運主要是涉及到三個主體，四種關系。三個主體分別是政府、鐵路公司和廣大民眾。四種關系是政府與民眾、鐵路公司與民眾、政府與鐵路公司、民眾與民眾的關系。這四種關系處理的好壞直接決定著鐵路春運的質量。政府作為管理者，對鐵路公司監管的缺失必然會導致鐵路公司行為的失范，同時，自身服務供給的不足也會引起民眾的不滿和怨憤情緒。這種情緒在民眾之間的傳播會加劇民眾與政府和鐵路公司之間的沖突。民眾相互之間不滿情緒的擴大和釋放也會誘發影響社會治安的不穩定因素。社會組織作為獨立的第三方，沒有既得利益的牽扯，能更好地協調各方關系，使鐵路春運的各項操作公正化、透明化，化解關系危機。社會組織通過輿論的正確引導，如實表達政府的觀點和意愿，同時積極向上地反映廣大公眾的利益訴求，為政府決策和鐵路公司的行為提供有力可靠的現實依據，促進相互之間的了解，加深各主體之間的相互理解，否定和揭穿那些借機陰謀煽動公眾，破壞社會和諧的言論和行為，保證鐵路春運過程中各方行為的規范，為鐵路春運的和諧、有序、公正、規范提供強大的助力。

二、社會組織參與鐵路春運的困境分析

近幾年社會組織憑借其在救災搶險、社會管理創新以及社會救助等方面的突出表現而備受關注，社會組織的規模和數量達到了有史以來的最高峰，進入了蓬勃發展的快車道。但在這種快速發展的同時，也暴露了它們組織能力不足、公信力低等諸多問題。我國的鐵路公司在2013年改組以前屬于鐵道部，因此從根源來講，鐵路春運問題其實完全是由政府主導的，使得社會組織更是鮮有機會參與，這些都導致社會組織參與鐵路春運困難重重。

（一）缺少制度保障

社會組織作為推動社會進步的一大力量和越來越多的公共服務和社會責任的承擔者，其發展離不開法律規章以及制度的保障，目前我國在這種制度保障上仍不完善。我國目前對于社會組織的立法主要是社會團體、民辦非企業單位、基金會三個登記管理條例，存在立法層次低、指導思想不明朗、法律規范不明確等問題[6]。登記部門和業務機關的雙重管理模式也使得我國社會組織在注冊和具體作用的發揮上困難重重。據2013年不完全統計，我國有各類登記和未登記的社會組織250～270萬家，其內部成分、功能、大小、資金來源等非常復雜[7]。由于缺少對這些組織的合法性的判定，自然也就大大限制了其功能和優勢的有效發揮，也難以保證其行為的規范性，同時加大了監管難度。鐵路春運作為一個系統工程且涉及到社會和諧和治安穩定，所需要的社會組織類型多樣、功能各異，如何協同好不同組織，并對其進行有效監管，規范社會組織行為，在法律和制度上還缺乏一個明確的界定，這也增加了社會組織參與解決鐵路春運問題的難度。

（二）社會組織自身建設不足

我國的社會組織仍處于發展的初級階段，數量少、規模小，專業化程度低、服務功能不強，在相當一段時間內還很難適應我國經濟社會發展的需要。就其參與鐵路春運而言，需要具備一定的實力。這種實力主要體現在四個方面，即一定的組織規模、充足的活動資金、熟練的專業技能和良好的組織文化。我國政府公共服務的購買仍然處在試點階段，沒有納入地方政府的財政預算體系，社會組織的資金更多來源于社會資助，鐵路的春運服務對象數量龐大，需要大量資金支持，資金的短缺使得很多社會組織入不敷出，難以為繼，更遑論如何發揮應有作用。社會組織的成立更多的是源于自發性，因此組織成員良莠不齊，缺乏專業性人才，隊伍建設嚴重不足。作為一個公益性的以服務為根本宗旨的組織，其成員間必須有高度的文化認同感，形成一種精神力量，引領組織的和諧健康發展。我國社會組織的文化建設明顯滯后，沒有統一的思想指導和精神指引，難以保證其執行力和發展的可持續性。

（三）協同機制不完善

鐵路春運系統的有序、高效運轉需要來自各方不同力量的共同努力。目前，我國社會組織相互之間以及同政府、社會公眾間缺乏一個統一的協調機制和相互表達的公共平臺。以近年來逐漸出現的春運志愿者隊伍為例，這些志愿活動多來自于高校，而且多為孤軍作戰。缺乏和政府的溝通，使得他們很難具體明確鐵路春運中各項服務的需求量，抓不住主要矛盾，導致服務的稀缺和過剩并存。缺乏和公眾的溝通，難以了解公眾的社會訴求和急需解決的問題，導致信息的失實和滯后。缺乏和其他社會組織的溝通，導致公共服務分工不明，難以明確自身責任，不能有效整合資源，相互間配合不足。這種綜合協調機制的不足和公共平臺建設的滯后，使社會組織在參與鐵路春運的過程中無所適從，甚至陷入盲目，不利于社會組織資源的高效配置和功能的最大發揮。因此，建立一個統一的協同合作機制勢在必行。社會組織作為這個系統中的潤滑劑和傳達者，必須注重同各方的緊密聯系，及時傳達各種信息，保證相互間合作的通暢和解決問題的高效性、快捷性。

（四）社會認同度不高

社會組織在我國才剛剛進入發展的快車道，從政府到公民各個階層對社會組織的認識還沒有跟上其發展的步伐，導致了對社會組織的認同度不高。任何一個組織都具有“社會性”，都是整個社會中的一員，不可能脫離社會而單獨存在，也必不可少地會與其他社會成員發生各種關系。因此，社會組織的作用發揮，不僅需要靠自身努力，還必須取得其他社會成員的認可和理解。就鐵路春運而言，這種認可主要來自于政府和社會公眾。近年來，由于政府對社會組織監管乏力以及社會組織自身建設出現問題，使得社會組織公信力缺失事件頻發，出現了嚴重的信任危機。這種危機一方面使得政府公共服務購買更加謹慎，對于社會組織參與鐵路春運態度冷淡，社會組織活動缺少主導和政策資金支持。另一方面，春運處在濃厚的節日氣氛當中，春運旅客基于傳統節日觀念返鄉情切，為保證能順利回家，他們寧愿更相信官方信息，而對于社會組織提供的某些服務持有懷疑甚至是抵制心理。這樣的結果是社會組織一邊在竭心盡力地想服務群眾，一邊卻又在服務過程中頻頻遭受冷遇，兩者相沖之下，服務功能大減，甚至會引起公眾的不滿，給其帶來困擾，浪費了社會資源，更惡化了社會組織形象，打壓了社會組織的參與熱情。

三、社會組織參與鐵路春運的路徑選擇

鐵路春運難題的破解離不開社會組織的有效參與，這種參與的前提是，通過合理的制度安排和正確的路徑選擇破除一切內外部障礙，使社會組織在鐵路春運中的作用得到最大發揮。

（一）完善法律政策保障

法律的支持是社會組織有效開展活動的重要前提[8]。我國目前雖有 《社會團體登記管理條例》、 《基金會管理條例》 等法律規范，但對于社會組織特定的社會服務行為缺少相關的政策法律依據。這使得政府在對社會組織的具體社會行為的監管上出現了很大空白，導致社會組織很難有所作為。鐵路春運作為一個在相當時期內無法徹底解決且每年都必然會出現的周期性問題，各地方政府應該在中央制定的法律精神的指引下，根據自身的不同實際情況，修訂相關的條例法規。社會組織發展的地區差異性大，而各地方鐵路客運的承載能力也各不相同，不可能按統一標準劃分，必須切合本地實際。通過類似于《社會組織參與鐵路春運管理條例》這種形式的地方性法規，對其職責和權限進行明確界定，既方便了管理，又便于規范社會組織的行為。此外，政府要加快公共服務購買的步伐，并為社會組織提供一定的技術支持，進一步降低社會組織準入門檻，為社會組織提供強有力的資金和政策保障，保證其健康和可持續性發展，使其自身作用得到有效發揮。在政府支持下發展壯大的社會組織，有更強的能力和實力幫助政府解決改革和社會發展過程中出現的各種問題，促進政府變得強大，政府的強大反過來又能進一步推動社會組織發展[9]。

（二）加強自身能力建設

我國社會組織的發展起步晚，與西方發達國家相比差距明顯這是不爭的事實，我們要加快其發展，但也不能操之過急，不能因為想要迎頭趕上而降低了對社會組織的標準和要求，仍需注重其自身能力的建設和提高。在社會組織成員的吸納上，要設立適當標準，優先吸納社會服務意識強、具備一定專業技能的復合型人才。鐵路春運服務工作任務繁重，工作瑣碎，其中售票監督、關系勸解、醫療救助等項目還需要具有一定經驗和技能的成員。這就需要社會組織在人員的選擇上具有一定偏向性，同時要將那些想利用社會組織謀取自身購票私利的人員堅決排除在外。在資金尋求上，社會組織不能過分依賴社會“輸血”，要不斷增強自身“造血”功能。通過優質服務和良好信譽贏得政府信任，獲取政府職能轉移下的服務購買，為組織發展贏得資金。例如，在鐵路春運中有很多政府和鐵路公司鞭長莫及之處，通過提供資金，將這部分職能轉移給社會組織，一舉多得。在專業性上，社會組織要根據其成員特點和工作性質，偏向一點，并通過成員的相互交流和以老帶新方式，不斷強化成員專業技能，讓其能有別于其他組織并使自身優勢得到凸顯。例如，鐵路春運中的醫療救助、網絡購票指導等專業性較強的服務工作，可以由具備專業技能的團體來擔當，保證服務更加科學、周到。在組織文化建設上，要通過主要成員的引導，其他成員的積極配合和交流，形成一種共同的、向上的組織意識。這種意識能凝聚人心，為成員提供精神支撐，保證其在工作中能緊守大局，盡心盡力。

（三）建立協調機制

鐵路春運單憑一方力量難以保證其工作的順利進行，需要通過多方攜手，共同完成。政府、鐵路公司、社會組織、廣大民眾之間要建立起一個完整的協調機制，各主體間通過先進的通訊設備和互聯網等手段形成一個橫向和縱向的溝通網絡，搭建起一個共同平臺，在春運前，進行合理的布置和規劃；在春運過程中，各方及時接受和反饋各項信息，共同討論，制定決策處理和應對各種突發事件；在春運完成后，綜合來自各方的匯總信息，討論總結工作成敗，為下一次鐵路春運工作的開展提供決策依據和經驗借鑒。政府在這個協作統中起主導作用。首先，通過以往信息和對新形勢的預測評估，決定引進社會組織的類型和數量，并根據鐵路公司的工作需要對不同社會組織的任務和職責進行合理分配與界定。然后，鐵路公司將自己所需要發布的信息傳遞給社會組織，由其進行更廣范圍的發布與宣傳。最后，公眾代表通過協調機制，及時反映廣大旅客所關心的問題和當前所面臨的困境，引起相關部門注意。社會組織在此過程中，一方面，基于其強大的社會基礎和同政府及鐵路公司的緊密聯系，上傳下達；另一方面，參與具體問題的解決和處理。整個協調機制一旦有效運轉起來，各種問題就更加清晰，各項決策也更能公正、透明、高效。

（四）設立評估獎勵制度

合理的評估獎勵制度是社會組織參與鐵路春運的一個必不可少的環節，這種評估和獎勵對于不同的主體來講都具有十分重要的意義。首先，對于政府而言，通過對社會組織在鐵路春運中績效的評估，可以充分認識到社會組織在公共服務的提供上所發揮的重要作用，為政府加快職能轉移和增強對社會組織的信任提供有力依據，同時，政府部門還可以通過自身與社會組織的行為比較，發現自身不足，并在日后改進完善。其次，對于社會組織而言，評價結果的好壞都能幫助其迅速成長。獲得好評的方面要繼續加強，不斷完善；獲得差評的方面要積極反思，努力改進。評估必然會要求社會組織各項操作都透明化、規范化，不斷加強自律性，這種自律和他律的結合能幫助社會組織良性發展。通過評估和參與鐵路春運的實際操作，社會組織才能更加滿足社會實際需求，適應社會發展的潮流。對于社會組織而言，認同度和公信力是社會組織生存和發展的社會基礎，是社會組織獲得長足、健康發展的首要問題[10]。社會公眾作為社會組織服務的直接對象和重要的評估主體，通過評估能加深他們對社會組織的理解和認識，提高認同度并增強社會組織公信力。對于參與鐵路春運的社會組織予以適當物質或精神獎勵，例如組織星級評定或者為其成員享受其他公共服務提供便利，既可以增強社會組織的社會影響力，又能起到一種鼓舞激勵作用，為更多社會組織參與鐵路春運創造良好的條件。

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（責任編輯王婷婷）

Abstract：Railway transport during the Spring Festival has been a big nationwide and periodic problem plagued the whole society and tested the transportation system in China.It's an effective path and a new breakthrough to ease transport problem during the Spring Festival with the congenital advantage of autonomous，voluntary，non governmental and non profit work of social organizations.By clearly defining the roles of social organization in railway transport during the Spring Festival，objective analysis of the plight of the effective play to their own advantages，we find ways to solve those problems by building a strong internal power and providing external support to make the social organizations maximize their work during the Spring Festival .

Key words：social organization；transport during the Spring Festival；defined the roles；the way selection