中國區域戰略步入深化期
——專訪北京大學秘書長、中國區域科學協會會長楊開忠

《支點》記者 何 輝 袁陽平

中國區域戰略步入深化期
——專訪北京大學秘書長、中國區域科學協會會長楊開忠

《支點》記者 何 輝 袁陽平

黨的十八大后，中國區域戰略正步入深化期，且呈現出看似相反的兩個傾向，一是微觀化，二是宏觀化。

對任何一個幅員遼闊的大國來說，區域戰略從來都至關重要。

近一年多來，全新的中國區域總體戰略藍圖正徐徐展開：在優化提升沿海三大增長極的同時，著力打造東北老工業基地、中西部沿長江區域、西南中南腹地及西北地區三大新的經濟支撐帶。

為什么中國區域戰略會出現新的變化？為什么新一屆政府特別強調內陸三大經濟帶的支撐作用？未來，中國經濟的新引擎會在哪里？全國“兩會”前夕，北京大學秘書長、中國區域科學協會會長楊開忠教授接受本刊記者專訪，解讀他眼中的中國區域發展新方略。

影響力重在功能

《支點》：中央城鎮化工作會議提出，要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。如何理解城市群與城鎮化的關系？

楊開忠：相對于分散的城市來說，城市群可以帶來經濟活動在區域范圍內的集中，可節約成本，提高效率，激發創新。在現階段，中國發展城市群，可以實現更高的人均GDP增長，降低公共支出占GDP的比例，提高能源使用效率，減少耕地流失。從這個角度講，城市群是一種全新的人類社會聚集形式，體現了對自然資源最大限度的利用。

但是，為什么中央同時也提出要“促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展”呢？是因為要全面、科學地看待城市群，不能片面認為城市群一切都是好的，更不能盲目推進城市群建設。城市群在促進經濟發展的同時，也會帶來很多不好的問題，比如引起城市群內部人口暴漲、交通擁堵、游憩活動空間緊張等城市病，不能對城市群盲目迷信和崇拜。

《支點》：您的意思是不是說城市群規模不能太大？

楊開忠：在其他條件一定的情況下，規模大會給城市群帶來一定優勢，但城市群的等級不只是由其地理范圍決定的，更重要是由其功能等級決定的。功能等級越高，城市群的影響就越大。比如一個小村子，那里可能只有賣醬油的，其功能就比較單一。一座大城市，不僅有日用品市場，還有服裝市場、機械市場，甚至還有金融市場，其功能更為綜合，也更高級。一個城市群，要想在全國甚至在全球的城市群體系有更大的影響力，關鍵在于有更多高附加值、高效率、高輻射的高端功能，而非人為擴大自身的地理范圍和規模。

長江中游潛力巨大

《支點》：當前，國內已經形成和正在形成30多個城市群，它們的等級和功能是不一樣的，相應承擔的使命也不一樣。

楊開忠：對。全國的城市群，從功能等級來看，大體上可分為兩個梯隊。第一梯隊是國家中心城市群，包括長三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群、長江中游城市群以及成渝城市群，這五大城市群承擔的是國家使命，級別較高；第二梯隊是區域中心城市群，如關中—天水經濟區就屬于這一類，輻射范圍主要是陜西、甘肅地區，再如天山北坡經濟帶，輻射范圍主要集中在新疆。

《支點》：在五個國家中心城市群中，您將長江中游城市群排在第四位的位置，是認為它有望成為中國經濟增長的“第四極”嗎？

楊開忠：即便都屬于國家中心城市群，各自功能等級還是有差別。長三角城市群、珠三角城市群、首都圈城市群的位次要更高一些，另兩個位次稍微低一些。相對而言，長江中游城市群應排在第四的位置。原因主要有兩個：一是其實力雄厚、基礎好，盡管自上世紀八十年代以來，以武漢為代表的長江中游地區一度發展較緩，但不失當年雄風，依然是中國內地基礎最好的地區之一；二是其地理位置適中，四通八達，輻射范圍廣，發展潛力大。基于這兩點，我認為長江中游城市群將會成為中國內陸最大的國家中心城市群。

《支點》：現在長江中游城市群發展得還不夠，該怎樣深挖它的潛力呢？

楊開忠：一個城市群要想取得較高的等級，最重要一條是其功能必須綜合發展，農業、制造業、商貿、金融等，缺一不可。其次，其功能定位不能只具有區域意義，應具有全國意義，未來還應具有全球意義。要把長江中游城市群打造成具有全球影響力和競爭力的國家中心城市群，必須要有這樣的高端定位，努力讓城市群具備國際經濟中心、國際商貿中心、國際金融中心、國際交通運輸樞紐等四大功能，這四大功能做得越好，長江中游城市群發展就越高，其地位也會越高。

《支點》：過去，長江“黃金水道”為長江中游城市群建設奠定了堅實的基礎，如今在高鐵、飛機時代還能借助“黃金水道”再造輝煌嗎？

楊開忠：傳統優勢當然可以利用，只不過這些優勢需要重新挖掘和包裝。一方面，要繼續發揮長江黃金水道的作用；另一方面，又不能囿于它，要勇于創新。在國際交通運輸樞紐中，水運自然非常重要，但在當前長江中游區域的交通運輸體系內，水運的比例可能不到四分之一，也就是說更大的份額應該是鐵路、公路、高速公路、航空運輸、管道運輸各種運輸方式的組合。內河水運的時代已經過去了，長江中游城市群的未來肯定不能都寄托在水運上，而是要把各種交通運輸方式結合起來，發揮綜合交通運輸的優勢。

要培養第三方力量

《支點》：對一個城市群而言，可能群內的每一個城市都會盡力擴大自己的功能影響力，該如何實現中央提出的“大中小城市協同發展”？

楊開忠：首先，得弄清楚什么是協同發展？一般有三個判斷標準，一是有沒有效率；二是公不公平；三是可不可持續。符合這三個標準的，就認為在城市群內大中小城市是協同發展的。這三條說起來容易，但要實施，關鍵要發揮統一、開放的現代區域市場體系的決定性作用，要看資源在城市群內配置得好不好。資源該怎樣配置才能達到最佳效果？當然靠市場。市場知道哪里有需求，哪里有供給，誰用哪種資源最有效。通過市場的競爭性、供求性、價格性來調節空間配置，推進大中小城市協調發展。只有把各個地方的潛力充分挖掘出來，彼此取長補短，城市群才能發揮其整體優勢。

《支點》：在市場經濟體制中，市場會有失靈的時候，這時需要政府“有形的手”進行調節。那么，政府在城市群協同發展中應充當什么角色？

楊開忠：的確，市場機制不是萬能的，在市場的調節下也會出現城市病。此時政府應該去治病，彌補市場的不足，針對有問題的城市，進行差別化干預。對城市群而言，最重要的干預是要破除地方之間、城市之間的分割以及之前存在的各種顯性的或隱形的壁壘，建立起跨省市政府治理的協調機制。只有這樣，商品、資金才可能最大限度地在大中小城市間流動，資源才會到它該去的地方。

當然，市場和政府都可能有失靈的時候，這就需要培養第三方力量，即協會組織，如協會中心、非盈利機構等。第三方力量可以幫助糾正地方政府的干預偏見，是市場失靈、政府失靈之后的一種有效力量。如此，能把市場的決定性作用、政府的輔導作用、社會組織的補充作用有機地結合起來，相信會對大中小城市的協同發展有更好的保障。

新階段的新思路

《支點》：從新型城鎮化到城市群規劃，再到城鄉一體化建設，這一系列的新提法及政策，是否意味著當前中國區域發展戰略進入到一個新的階段？

楊開忠：實際上，自黨的十八大以來，我認為中國的區域發展已步入新階段。最直觀的感受是，區域發展的目標有所變化。以前區域協調發展更多是強調地區之間的基本消費支出，如做了大量的扶貧工作，目的是要實現地區之間家庭消費支出的均等化。后來又提出了基本公共服務體系規劃。而十八大報告中特別提到：縮小收入分配差距，即現階段把縮小區域差距列為新的目標。換句話說，十八大以后區域發展的目標主要有三個：一是區域間家庭消費支出的增長，主要以消滅貧困為目標；二是基本公共服務的增長；三是收入分配均等化。

《支點》：新階段，當有新思路。李克強總理最近提出的“內陸三大經濟支撐帶”，是否可以看作是新思路的具體體現？

楊開忠：是的。黨的十八大后，區域戰略步入深化期，且呈現出看似相反的兩個傾向，一是微觀化，二是宏觀化。所謂微觀化，指的是在延續之前區域規劃的政策上尺度有所深化，比如城鎮化工作會議中提出的城市群戰略、設立自貿區等，就是深化區域戰略上的改革，也是區域經濟精細化一個非常重要的表現。所謂宏觀化，以前宏觀區域談得較多的主要是東部、西部、中部、東北等這樣的概念，但現在提出的“內陸三大經濟支撐帶”比之前更宏觀，如長江經濟支撐帶橫跨東、中、西三個地區，而且還橫跨陸海，比之前的區域規劃范圍要廣得多。如新絲綢之路經濟帶，不僅跨區域，甚至跨國界，這種變化應該跟國家的地緣戰略有關，再如深耕東南亞、中印通道等設想，將區域發展規劃與國家地緣戰略全方位密切結合，大大拓展了區域發展的思路。

從縮小收入分配差距，到既微觀又宏觀的區域經濟新戰略，這勢必有利于釋放中國未來的發展潛力和空間，將有利于形成中國經濟發展新的動力。李克強總理在提到內陸三大經濟支撐帶時也特別強調，這將是中國未來發展的最大回旋余地。