財政分權、政治體制與地方政府財政支出結構偏向

李 丹 唐善永

（1.南京審計學院，江蘇 211815；2.上海金融學院，楊浦區 201209）

一、引言

財政支出結構的調整與優化一直是一個熱點問題，無論是從理論方面還是從實證方面，很多學者都認為中國財政支出結構存在嚴重的不合理，地方政府偏向于經濟建設支出，而忽視科教文衛等方面的支出。那么造成財政支出不合理的深層次原因到底是什么？一些學者認為在中國財政分權的同時，政治上又是相對集權的，上級政府往往根據下級政府的業績來考核官員，從而進行官員的調任，為了爭奪有限的政治資源，地方政府為了提高GDP增長率，就會偏向經濟建設支出，從而形成政治晉升錦標賽模式（周黎安，2007）。還有一些學者認為相對于科教文衛支出，經濟建設支出在貪污腐敗方面更加容易，因此，地方官員很可能會為了貪污而擴大經濟建設支出（maour，1998；潘春陽等，2011）。這兩種觀點雖然在解釋地方財政支出結構方面不同，但都是在一個前提條件下進行分析，這就是中國的財政分權體制。除此之外，在財政分權體制下，地方政府之間也往往會形成競爭，Tiebout（1956）早期提出的“用腳投票”的模型，他認為居民可以通過“用腳投票”來引發類似市場競爭的轄區間競爭，從而成為解決政府稅收、公共品供給與居民偏好相匹配的基本機制。但是Tiebout模型所要滿足的條件過于苛刻，在中國，“用腳投票”機制很大程度上受到限制，因此，中國財政分權下的地方競爭對地方財政支出結構會產生不同的影響，再加上中國在官員任命方面由上級指派，因此地方政府往往是對上負責，不對下負責，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏等，2005；王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，2006）。

為了探究地方財政支出結構扭曲的根本原因，本文從財政分權和政治體制的視角對該問題進行研究。文章結構安排如下：第二部分主要分析在中國式的財政分權下，造成財政支出結構偏向的內在根源；第三部分主要說明模型的設定，變量的解釋以及數據的來源；第四部分主要對實證分析的結果進行分析；第五部分主要是本文的結論以及政策建議。

二、財政分權、政治體制與支出結構

中國式財政體制的核心內涵是財政分權與垂直的政治治理體制的緊密結合。財政分權向地方政府和企業提供了經濟發展的激勵，從20世紀70年代的放權讓利到20世紀80年代的分灶吃飯，再到20世紀90年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是我國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。然而，在政治體制上，多數情況下，無論是在發達國家，還是在發展中國家，與財政分權相伴隨的往往是政治上的聯邦主義；而中國卻是在垂直的政治管理體制下，演繹出的財政聯邦主義。在中國，中央政府有強大的能力對地方進行獎懲，地方政府官員因而不得不追隨中央政府的政策導向。除了比較熟悉的以GDP為主的政績考核機制（周黎安，2004）外，Li和 Zhou（2005）還證實，中央的確是在按照一種相對經濟增長績效的指標來提拔官員，并且在績效考核時采用相對績效評估的方式，盡可能消除評估誤差，加大激勵效果。因此，財政分權和垂直的政治管理體制對地方政府最重要的影響就是政府間的標尺競爭。由于分權構造了一種類似多部門平行的M型組織結構，同時地方政府又是對上負責，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏等，2005），由于不同類型的財政支出對推動地區經濟增長作用不同，在財政分權下，地方政府為增長而競爭的努力必然反映在財政支出結構上，并造成偏重見效快、增長效應明顯的基本建設投資、忽視科教文衛投入的扭曲。

當然，僅僅依靠財政分權并不能使中國的經濟得到迅速的發展，一些比較有啟發的經驗主要來自印度和俄羅斯，可以說，中國的財政分權在促進經濟發展方面更為成功，正是由于中國財政分權有著自身的特色，也使得政府支出結構的偏向更加嚴重，在這種官員上級任命的政治體制下，“地方政府官員的政治晉升激勵的考慮可能使得官員主導型的投資過度進入某個行業或項目，甚至進行惡性競爭”（周黎安，2004）。M.Keen和 M.Marchand（1997）指出，財政分權體制下地方政府在不同制度環境下的過度競爭可能會導致社會總福利的損失。張晏（2005）認為各個地區為吸引更多的FDI，競相降低稅率，但這一競爭行為可能最終導致一種低效率的納什均衡，從地區發展的長遠利益看，造成參與FDI競爭的各個地方政府“雙輸”而外商得利的局面。

在政治體制中，貪污腐敗始終是一個敏感問題，它對財政支出結構的影響是顯著的，從經驗來說，每一個重大項目下，總是可以找到貪污腐敗的影子。在實證方面，Mauro（1998）考察了腐敗對政府支出結構的影響。他發現，由于從不同支出中獲取賄賂的難易不同，腐敗的政府會將更大的比重支出在基礎設施，而降低支出于教育的比重。因此，貪污腐敗問題可能會成為財政支出中的內生性問題，始終影響著政府的財政支出結構。

本文的創新之處主要體現在解釋變量方面，除了分權指標、地方之間的競爭指標之外，本文還添加了貪污腐敗的立案數，這使得本文研究的重點既關注于財政體制方面，也關注于政治體制方面，這和張軍，吳一平，陳剛，潘春陽等都不相同，張軍除了在解釋貪污腐敗立案數不同之外，沒有涉及地方政府的支出結構問題，而其他幾位學者大多對財政分權與腐敗程度進行分析，并沒有分析貪污腐敗立案數對財政支出結構的影響。除此之外，為了能更好的反映地方政府的支出行為，本文還在解釋變量方面增加了上一年的人均GDP增長率，因為當期的地方政府領導往往想超越以往的業績水平，因此，這一指標很可能會顯著影響地方政府支出結構的選擇。

三、指標選擇，計量模型與數據說明

基于Mauro在1998年建立的關于腐敗與教育支出結構的跨國實證研究模型，結合本文的研究重點，建立如下回歸模型：

其中小標i和t分別代表第i個省和第t年。

1.被解釋變量的選擇

被解釋變量分別為經濟建設支出同地方財政支出的比重（jszc），行政支出同地方財政支出的比重（xzzc）以及民生類支出同地方財政支出的比重（welf）。應注意的是這里的地方財政支出僅僅包括預算內的財政支出，不包括預算外的支出，這樣做的原因主要是無法獲得各省預算外資金支出結構的數據，雖然這幾年部分省份已經公布了這方面的支出，但是數據有限。另外，雖然沒有包括預算外資金，但是本文的結論仍然可信，正如傅勇（2005）所說，如果我們發現管理較為嚴格的預算內財政支出也存在某種扭曲，我們就應該對結論更有信心。

這三個被解釋變量的數據均來自于《中國財政年鑒》，需要說明的是后兩個被解釋變量，這里的行政管理支出不包括公檢法方面的支出。而民生支出中，本文主要選取了社會福利和社會救濟支出，這和本文的研究重點有關，由于本文主要是分析地方政府的行為問題，相對于教育之類的剛性支出，這部分的支出更能體現地方政府的支出意愿。

2.解釋變量的選擇

解釋變量中，本文包含了四個核心變量，分別為滯后一期的人均GDP增長率（pgdplv-1）、財政分權（fd）、貪污腐敗立案數（mour）以及地方政府競爭指標（compe），下面我們分別來詳細介紹這幾個解釋變量。

滯后一期的人均GDP增長率。地方政府在制定當年的GDP增長率時，往往會考慮上一年GDP的增長情況。而為了保證GDP的穩定快速增長，地方政府的支出行為可能會發生扭曲，導致為了增長而支出的情況發生，這種支出方式不僅可以提高地方領導人的政績水平，也為爭奪稀缺的政治資源提供了籌碼。周黎安等（2005）也發現中央運用省級官員的前任績效和同期全國平均GDP增長率或鄰近地區GDP增長率作為比較的經驗證據方面，在統計上，前者顯著性高于后者。因此，本文希望引入滯后一期的人均GDP增長率來分析對財政支出結構的影響。

財政分權（FD）。對于中國來說這是一個比較有爭議的概念，從嚴格意義來說，中國的財政分權其實并不是真正意義上的財政分權，不同口徑的衡量也會得出不同的標準。早期把地方政府支出的相對比重作為分權的指標，但是如果是這樣的話，中國可能是世界上最分權的國家（張軍，2007），林毅夫，劉志強（2000）則是利用邊際分成率來衡量財政分權，這個直接的結果就是1988年-1993年之間，除了天津、山西、安徽之外，其余省份的FD都是100，這顯然不符合事實。考慮到本文的研究重點，在這里本文所選用的指標是zhang和zou（1998）、喬寶云（2002）、傅勇，張晏（2007）所使用的指標①把財政分權定義為一個省的人均財政支出占人均總財政支出的份額。。這一指標實際上是一個綜合的財政分權指標，較為全面地刻畫了在財政分權體制下地方政府所獲得的實際財政自主權力，也是目前國際上比較通行的做法。

貪污腐敗的立案數。數據來自于《中國檢察年鑒》（1994-2011年）中各省的《人民檢察院年度工作報告》。利用貪污腐敗來分析財政支出問題可以歸于Mauro（1998）關于腐敗對教育支出比重為負的跨國實證分析。近幾年，我國的部分學者也通過腐敗問題來研究財政支出方面的問題，但側重點各有不同。

地方政府競爭指標。本文認為，財政分權之后，地方政府之間會為了有限的資源進行競爭，從而發生標尺競爭（Besley和Case，1995）或者是晉升錦標賽模式下的競爭（周黎安，2007），但是經濟學中的競爭必須是同質之間的競爭，即具有相同或大致相同實力的雙方才能形成真正有效的競爭。因此，從理論上來說，中國各個省份之間的競爭大多是不同層次下的平行競爭。一些學者也希望通過分析地方政府之間的策略性互動行為來影響其它省份的財政支出（王文劍等，2007，李永友、沈坤榮，2008，郭慶旺、賈俊雪，2009）。對于這種競爭性財政支出對各個省財政支出的結構會造成什么樣的影響，將是本文研究的一個重點。本文選取對FDI的稅收優惠政策為地方政府競爭指標。這個指標的好處，一是數據的可得性，二是稅法在全國是統一的。具體的方法是先計算全國外資企業實際負擔的稅率，再逐年計算每個省的實際稅率，拿全國的稅率除以每個省的稅率，值越大，說明競爭力就越強。

3.控制變量的選擇

在控制變量選擇上，本文主要考慮以下幾個方面因素。一是經濟開放程度。相關研究表明，地區開放程度與政府支出之間存在顯著關系，較高開放程度往往有較高政府支出。按照通行做法，利用每一年的進出口總額，按當年人民幣對美元的牌價兌換成人民幣，再除以當年GDP。二是各省的產業結構特征。不同省份的經濟發展水平不同，發達地區的省份大多以第二產業和第三產業為主，而欠發達地區的省份主要以第一產業為主，不同的產業結構特征可能也會影響政府的支出行為。因此在指標選擇上，利用第一產業的增加值除以GDP。三是地區人口結構。一個地區學生越多政府負擔會越重，尤其在我國，經驗數據表明，義務教育支出是強制支出，在某些地區成為最大一筆財政支出。因此本文選擇各省在校小學生數除以各省的總人口來衡量地區的人口結構。四是中國經濟轉型特征。傅勇，張晏（2007），王美今（2010）等都認為體制變革集中體現在各地區的所有制結構差別，這種差別可能使地方財政支出結構發生不同程度的傾斜，本文選取國有企業職工數占總職工數來衡量這種轉型經濟的特征。五是城鄉結構特征。相關研究發現，政府支出的結構會隨著城市化水平的不斷提高而發生結構性的變化。由于現在農民工的數量越來越多，而且所起到的作用越來越重要，本文采取城鎮的就業人口數量與總的就業人數之比來衡量城鎮化的水平。

除上述變量之外，為了更好的反映地方政府的支出結構問題，本文還增加一組刻畫政策影響的虛擬變量D，D中包括DUM98，DUM02以及DUMXBKF，DUM98主要刻畫的是1998年的亞洲經濟危機，相應年份賦值為1，其余年份為0；DUM02主要刻畫的是2002年的所得稅分享改革，相應年份之后賦值為1，之前賦值為0；DUMXBKF主要刻畫的是西部大開發，對2000年以后享受西部開發政策的省份賦值為1，其余為0。

四、實證分析

在對模型進行分析之前，應該對模型進行檢驗，同時判斷采用固定效應模型還是隨機效應模型，通過hausman檢驗，我們發現，表2中的（1）和（2）模型的P值分別為0.1672和0.4111，因此拒絕原假設，所以應采取隨機效應模型，而（3）至（6）模型不能拒絕原假設，因此，應采用固定效應模型。

表1 變量及統計描述

接下來，具體考察影響政府支出結構的因素。如前所述，滯后一期的人均GDP增長率、財政分權、地方競爭以及貪污腐敗的立案數對財政支出結構可能造成不同的影響，考慮到基本建設支出在2007年統計年鑒上口徑的變化以及腐敗立案數據的滯后性，本文的數據將只考慮1994年—2006年之間的數據，在省份方面，我們排除了西藏，重慶以及青海三個地區。

（一）核心解釋變量對地方政府財政支出結構的影響

從模型（1）可以看出，財政分權對經濟建設支出起到了極大的促進作用，財政分權對經濟建設支出結構的彈性為0.848，即財政分權每變動1個百分點，經濟建設支出結構就會變動0.848個百分點。與財政分權有著密切聯系的就是地方政府之間的競爭，從回歸結果來看，其它地方政府的競爭性支出行為會影響到本地政府的支出行為，當其它地方政府的競爭度提高一個百分點，本地政府對經濟建設支出的比重就會提高0.089個百分點。對于貪污腐敗的立案數，從回歸的結果可以看出貪污腐敗與經濟建設支出存在著正向的關系，這和maour，潘春陽等得到的結論一致，而且也符合我們的經驗感受，因為從貪污腐敗的容易度上來說，經濟建設支出的貪污腐敗肯定比一些民生支出方面的貪污腐敗更容易。

表2 模型分析結果

對于行政管理支出，滯后一期的人均GDP增長率對行政支出的影響并不顯著。但財政分權對行政支出的影響非常顯著，這出乎我們一般的認識，因為財政分權不僅沒有擴大行政支出占財政支出的比重，反而下降了，而且在回歸統計上也非常的顯著。造成這一結果的原因可能有以下幾個方面：一是財政分權導致地方政府更加偏向于經濟建設的支出，二是本文行政支出的比重僅僅包括預算內的行政管理費，不包括公檢法支出以及大量的預算外支出，而預算外主要支出往往被認作行政管理方面的支出，因此才會造成結論與現實的脫節。這也從另一個方面揭示了我國財政預算方面存在的缺陷。貪污腐敗的立案數對行政支出結構的影響顯著為負，本文認為目前對預算內的行政管理費用的支出，腐敗程度并不嚴重，這可以從經濟建設支出和行政管理費用支出兩者的不同性質中得到答案。這也可以解釋為什么一些地方行政大樓建設的很豪華，而不直接進行貪污。

對于民生類支出，滯后一期的人均GDP增長率對民生支出起到了顯著的負面作用。這和我們的預期一致，也和許多學者得到的觀點一致。根據前文所述，造成這一問題的主要原因，還是地方政府在經濟建設方面有著內在的激勵作用，地方的領導會把當前的業績與以往的年份進行比較，促使他們進行趕超，因此，地方政府會把有限的資源用到經濟建設方面，從而忽略了民生類支出。

（二）重大政策對地方政府財政支出結構的影響

2000年起我國在西部11省市實施西部大開發戰略。因此在模型的設定上，本文添加了虛擬變量，從回歸的結果來看，西部開發政策顯著增加了這些地方政府的經濟建設的投資比重，從這個角度說，西部大開發起到了一定成效。而在民生類支出方面，西部開發政策效果并不顯著。對于行政管理支出方面，西部開發政策不僅沒有擴大政府預算內的行政管理費用，而且還有下降的趨勢，除了上文提到的原因之外，本文還認為這些在全國競爭格局下處于弱勢的西部地區，抓住了西部開發的契機，在政策大力傾斜下以及地方政府之間的標尺競爭，使政府也更有動力去發展本地經濟。因此，西部這些地區更傾向于將增量資源投資于見效快、政績顯著的基本建設投資，而其它支出總量上雖有上升，但是在財政支出比重方面有下降的趨勢。

2002年所得稅分享體制改革，改變了地方與中央在所得稅收入方面的分享比例，將地方所得稅的50%上收中央，并全部用于面向不發達地區的轉移支付，2003年中央繼續將這一比例提高到60%，這項改革使地方的財政收入減少，中央財政收入增加。那么這項改革對地方政府的財政支出結構方面會造成什么樣的影響，通過本文模型回歸的結果可以看出，這次所得稅分享體制改革，對經濟建設支出的比重影響為負，而在民生支出方面，卻起到了積極的正面作用，使民生支出比重有上升趨勢。因此，可以說，這項所得稅收入分享體制改革，對于扭轉地方財政支出結構方面，起到了一定的效果。而在1998年亞洲金融危機方面，本文所添加的虛擬變量DUM98對這三個被解釋變量所起到的作用都不顯著，因此在這里不作分析。

（三）其他因素對地方政府財政支出結構的影響

從人口結構來看，小學生占總人口的比重（stu）增加會正面影響經濟建設支出的比重，這可能是因為我國目前的基本建設支出中包含了小學的基建項目支出。另外，這個指標對行政管理費用支出以及民生支出并不顯著。從體制改革來看，國有化程度（sou）越高，對地方政府經濟建設支出比重的影響就越大，而對民生支出顯著為負。這可以說明高度的國有化會嚴重扭曲地方政府的支出結構。開放度指標（open）對地方政府經濟建設支出比重以及行政支出比重的影響都顯著為正，對民生支出比重的影響中，含控制變量的開放度指標顯著為負，這說明進出口貿易的發展拉動了中國基本建設的支出，同時為了更好處理與國外貿易方面的事務，也增加了預算內的行政支出比重，但對民生支出影響為負。從產業結構來看，越是以第一產業（first）為主導的省份，財政支出結構的扭曲程度越明顯。

五、結論及政策建議

本文在我國財政分權的背景下討論了地方政府支出結構方面的幾個前置問題，并利用1994年—2006年的省級面板數據進行了實證檢驗。本文認為我國財政分權最大的成功是使地方政府成為了一個相對獨立的個體，大大拓展了地方政府的執行權和執行空間。在1994年分稅制之后，這種財政分權模式得到了自我強化，而在財政分權的同時，政治上又相對集權，上級政府往往根據下級政府的業績來考核官員，并進行官員的調任。在當前體制下，無論是財政分權體制還是基于GDP考核的政治體制，都對我國地方財政的支出結構產生了嚴重的扭曲行為，地方政府更加偏向經濟建設支出以及行政管理支出，而忽視了民生類支出。

從本文實證分析的結果來看，核心解釋變量當中，滯后一期的人均GDP增長率、財政分權、地方政府競爭程度都促使了地方政府重基本建設支出，輕民生支出。從影響程度看，除GDP之外，財政分權指標對財政支出結構的扭曲程度最為嚴重。而對于官員貪污腐敗，結果表明貪污腐敗會使地方政府加大經濟建設支出。在政策方面，西部大開發取得了一定的效果，西部省份通過一些政策扶持，大力發展經濟建設，而2002年所得稅分享體制改革，并沒有影響地方政府加大基本建設的熱情，但是對社會福利和社會救濟的影響是正向的，說明所得稅分享體制改革一定程度上扭轉了地方政府的支出結構。

認識到我國財政支出結構存在的這種根源性問題，那么如何去扭轉這種現象？本文認為，要想從根本上改變目前地方政府的財政支出結構，一是從政治方面著手。目前我國的情況是經濟分權，政治集權，地方政府可以說只對上級政府負責，而上級政府對下級政府的考核仍停留在GDP的增長上。在這種體制下，地方政府是不可能有動力大力發展民生支出的。有一些學者提出要建立“綠色GDP”來對地方政府進行考核，筆者并不認同這個觀點，因為這種考核方式仍然停留在過去的思維方式上，而且指標復雜，容易導致地方政府行為的異化。因此，本文堅持認為應該從政治方面著手，地方政府的責任不是為了官員的晉升去發展經濟，而應對本轄區的居民負責，地方的官員應該由當地的居民進行選舉，并對居民負責。考慮到我國的特殊國情，一下放開不太現實，根據張永生等人的觀點，在省這一層的官員任命，仍然由中央負責，省以下的官員由當地居民進行選舉。二是把握財政分權的程度，一般來說，中央通過一般性轉移支付加大對欠發達省份的財力支持，但是由于這部分轉移支付沒有規定用途，地方政府很可能將大量的轉移支付資金用于經濟建設支出，本文實證分析的結論也證實了目前財政分權使地方政府更加注重基本建設支出，因此，單純依靠轉移支付政策不可能扭轉財政支出結構問題，因此適度的集權并加強中央政府在社會公共服務上的職能或許是一個明智的選擇（傅勇、張晏，2007）。三是加強地方政府之間的合作，防止盲目競爭。從經濟學的角度來說，同質對象之間的競爭可以提高資源的使用效率，在促進經濟發展的同時，還可以提高社會生產率，但是考慮到我國的現實情況，政府之間的有效競爭并不多見，往往造成的是資源的大量浪費。因此，本文認為，不同實力的省份之間要加強合作。可以相鄰省份之間，也可以跨區域，中央在考核時，可以把省份之間作為一個整體進行考核，這樣可以有效減少目前財政資源的浪費狀況。除此之外，筆者認為，改善財政支出結構，還要注意以下幾個方面：提高打擊貪污腐敗的力度，特別是在經濟建設方面，以預防為主，防止貪污腐敗的發生；加強預算外資金的管理，將可以納入預算內的資金盡快納入預算內，不能納入預算內的，要及時公布支出方向。

〔1〕傅勇，張晏.中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價[J].經濟研究，2007（3）：4-12.

〔2〕彭鍛煉，左武.公共支出結構對經濟增長和社會公平的影響[J].中南財經政法大學學報，2011（4）：90-95.

〔3〕陳詩一，張軍.中國地方政府財政支出效率研究：1978—2005[J].中國社會科學，2008（4）：65-78.

〔4〕方紅生，張軍.中國地方政府競爭、預算軟約束與擴張偏向的財政行為[J].經濟研究，2009（12）：4-16.

〔5〕陶然等.地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思[J].經濟研究，2009（7）：21-33.

〔6〕李猛，沈坤榮.地方政府行為對中國經濟波動的影響[J].經濟研究，2010（12）：35-47.

〔7〕吳一平.財政分權、腐敗與治理[J].經濟學（季刊），2008（4）：1045-1060.

〔8〕陳剛，李樹，余勁松.援助之手還是攫取之手?——關于中國式分權的一個假說及其驗證 [J].南方經濟，2009（7）：3-15.

〔9〕王美今，林建浩，余壯雄.中國地方政府財政競爭行為特性識別：“兄弟競爭”與“父子爭議”是否并存？[J].管理世界，2010（3）：22-31.

〔10〕潘春陽，何立新，袁從帥.財政分權與官員腐敗——基于1999-2007年中國省級面板數據的實證研究[J].當代財經，2011（3）：38-46.