鄉村人口老齡化與公共政策調整

沈茂英 楊 萍

（四川省社會科學院，成都 610072）

一、引言

當前我國人口老齡化城鄉倒掛，鄉村人口老齡化水平超前于城鎮，不完善的鄉村養老危機進一步凸顯。隨著鄉村勞動力的持續鄉城轉移與中老年進城務工勞動力的返鄉，鄉村人口年齡結構進一步老化，西部勞務輸出區域鄉村人口老齡化形勢更為嚴峻。2010年，四川和重慶的鄉村人口老齡化水平均已超過全國10.06%的平均水平，重慶鄉村65歲以上人口占比達到14.51%，四川為12.26%，可謂是“未富先老”、“未備而老”與“孤獨終老”。盡管如此，無論是研究領域還是操作層面，對鄉村養老問題的關注度都遠不如城市。以上海為例，政府通過購買養老服務為居家養老的老人提供層次不同的服務支持，部分解決了高齡老人、半失能老人、空巢老人、獨居老人、貧困老人的居家養老問題。相反，鄉村人口老齡化并未受到應有重視，應對鄉村人口老齡化的相關研究也遠不如城市。鄉村養老問題更多停留在家庭養老為主的傳統供養方式上，而家庭養老能力的不足客觀上又促成鄉村老年人口的高比例勞動參與，成為鄉村勞動年齡人口鄉城遷移后的主要勞動力。隨著城鎮化水平的不斷提高，鄉村人口老齡化程度將不斷加重，如何建立起與之相適應的公共政策，是今后鄉村人口老齡化需要關注的重點內容。對此，本文在客觀描述鄉村人口老齡化現狀的基礎上，全面分析鄉村老齡人口的生存發展現狀與問題，提出適應人口老齡化的公共政策及其調整方向。

二、鄉村人口老齡化是鄉村社會的常態

1.鄉村人口老齡化是一個長期過程。城鄉人口老齡化水平倒掛，鄉村人口老齡化水平高于城鎮是人口城鎮化發展過程中必然伴生的人口現象，也是鄉村社會發展所面臨的巨大挑戰。有學者估計，在21世紀的前40年，鄉村人口老齡化水平將始終高于城鎮。2000年，城鎮老齡化水平為9.68%，比鄉村低1.24個百分點；到2020年和2030年鄉村老齡化水平將分別達到20%和29%，而同期城鎮老齡化水平僅為15%和22%。鄉村人口老齡化的加速源于鄉村勞動力的非農化轉移。自1978年以來，鄉村勞動力非農化速度在不斷加快，每年有大量鄉村勞動力轉移到非農產業就業，農民人均純收入水平不斷增長的同時，也帶來了鄉村老齡人口以“空巢”、“留守”等形式存在且相對規模不斷增加的后果。因為，在人口流動的諸多因素中，年齡是一個主要參數，鄉村的孩子一般16歲左右就離開鄉村到城里打工，一旦進入城市他們都不愿意再回到鄉村種地。女性45歲、男性50歲是人口流動的高限，因而不能參與流動的中老年農民便構成了農業生產與鄉村社會的主體，與第一代返鄉農民工疊加，導致鄉村常住人口的年齡結構進一步老化。而且，隨著年齡的增加，女性老年人口的比重也在不斷增長。

2.鄉村老齡人口規模大且增速較快。2010年，全國60歲及以上人口有1.78億，其中鄉村達到0.99億，占60歲及以上人口的55.6%；65歲及以上人口1.19億，而鄉村為0.67億，占56.3%。而且，鄉村每年仍然有大量年輕人進入城鎮并持續到城鎮化的成熟階段。據董玉芬等人的測算，我國到2030年鄉村仍然存在1.5-2.2億剩余勞動力，在未來5-10年內鄉村剩余勞動力轉移規模將停止增長甚至出現減少，但鄉村增量年輕勞動力依然會向城鎮轉移。另一方面，鄉村土地等生產資料的確權與產權交易制度的完善，將進一步促進鄉村人口的城鎮化轉移，青少年以及具有較強適應能力的鄉村人將持續向城鎮轉移，老年人持續沉淀在鄉村并以農業為生。

3.鄉村老齡人口中留守老人數量大且增速快。鄉村空巢老人占60歲以上老人的38.4%，勞動力的鄉城流動又導致了大量留守老人，三個鄉村老人中至少一名是留守老人，留守老年人數量近5000萬。隨著農民工市民化進程的加快，返鄉勞動力將呈減少態勢，部分留守兒童、留守婦女也將陸續隨遷進城。相反，鄉村留守老人因生活習慣、家庭規模小型化、城鎮生活成本高等原因而長期滯留鄉村。另一方面，這些年掙到錢的農民陸續在城里購房，形成了年輕人在城市居住、老年人在鄉村居住的居家形態，鄉村留守老人數量在今后一段時間會持續增長。

三、鄉村老齡人口生存現狀與面臨挑戰

老年人口是鄉村社會發展的重要動力，城市能夠吸納大量的鄉村勞動力得益于鄉村老年人口的高社會勞動參與率，因而城市發展是建立在鄉村老年人口紅利的無限開發基礎上。隨著城市資本的下鄉與鄉村工齡人口的大幅度轉移，鄉村土地的用途調整現象日益凸顯，糧食等大宗農作物被特色蔬菜、水果、園林作物等取代，現代農業經營體系逐漸完善。盡管如此，有留守老人的家庭，依然頑強地保持著傳統農業生產活動，是中華農耕文明的主要傳承者。但呈現在鄉村老年面前的是“較高比例的社會勞動參與率、較低比例的社會保障水平與較高比重的高隔代照料負擔、多發自然災害的威脅”等，生存危機凸顯、生存風險加大。

（一）鄉村老齡人口的社會勞動參與率高且隔代照料任務重

社會勞動參與率是衡量勞動力社會貢獻的重要指標。在我國，城鄉差距不僅體現在收入結構上，更體現在勞動年齡人口以及老年人的社會勞動參與率上。根據2010年人口普查數據計算，城鄉45歲以上年齡組人口的社會勞動參與率存在明顯差異，鄉村同組年齡人口的社會勞動參與率均高于城市（表1）。在45-49歲年齡組，鄉村較城市相差12.5個百分點，在50-54歲年齡組擴大到32.6個百分點，在55-59歲年齡組為46.9個百分點，在60-64歲年齡組，城市人口的勞動參與率急劇下降到13.8%，而鄉村依然保持在68.7%這個水平，即使到了65-69歲年齡鄉村勞動參與率依然達到51.5%，鄉村70-74歲高齡的老人還有近三成（29.2%）參與社會勞動。相反，城市老人70-74歲年齡組的社會勞動參與率就只有3.2%。但從數據上看，鄉村人口退出社會勞動的時間比城市晚10-15年，城市中老年勞動力存在著非常嚴重的浪費現象。以50-54歲年齡組人口為例，城市勞動力的社會勞動參與率僅為56.6%，而鄉村則保持在89.2%的較高水平。城市勞動力從45歲開始就逐漸退出勞動力市場，到60-64歲年齡組退出勞動力市場的比重達到86.2%；相反鄉村勞動參與率依然保持在68.7%的高水平上。城市人口過早退出勞動力市場所形成的崗位空缺由鄉村進城勞動力填補了，而鄉村則對高齡勞動力進行全力開發以攫取鄉村老年人口紅利。

圖1 城鄉45歲以上年齡組勞動參與率比較（2010）

表1 45歲以上年齡組城鄉人口勞動參與率比較（2010）

鄉村留守老人還是留守兒童的重要監護人。據調查，有79.7%的鄉村留守兒童由爺爺、奶奶或外公外婆撫養，在鄉村勞動力轉移水平較高的山區，一對留守老年夫妻要同時照顧年齡不同的5、6個孫子孫女，無論對老人自己還是對留守兒童都是重大考驗。另一方面，鄉村留守老人住房普遍比較簡陋，受收入所限又無力修繕房屋。特別是進城務工子女在城鎮購房后，對鄉村老人的住房缺乏維護積極性，老人住在簡陋房子里孤獨養老。

（二）農業是鄉村老齡人口的主要就業領域

圖2 農村16歲及以上人口勞動參與率、農業就業率

盡管非農化越來越成為鄉村勞動力的主要就業形態，但鄉村高齡勞動力資源最主要的從業領域仍然集中在傳統的農林牧等崗位且年齡越大沉淀在農業領域的比例越高，60歲及以上年齡組在農業就業的比例保持在90%以上。而且，越是西部不發達地區，鄉村老年人口的勞動參與率越高。以四川省為例，鄉村55-59歲人口的社會勞動參與率達到90%，60-64歲年齡段達到75.1%，65-69歲年齡段達57.7%，70-74歲高齡組達到35.3%，75歲及以上組還保持在15.2%的水平，退休似乎與鄉村老人無關。這樣高的社會勞動參與率，主要崗位或領域是農業。可以說，四川勞務輸出大省地位的確立是建立在對鄉村老年勞動力資源的大力挖掘基礎上，是鄉村老年人口的重大社會貢獻。

（三）鄉村老人收入來源以個人勞動所得為主，養老危機凸顯

城鄉差異更多集中在養老領域，城鄉老年人的收入來源迥異。據調查，全國城市60-64歲年齡組收入構成中，僅有12.8%的調查對象還依存于個人勞動所得；65-69歲年齡組則急劇下降到6.9%；相反，鄉村同組老年人的收入構成中，來自于個人勞動所得的比重分別為67.2%、49.4%，遠高于城市，更高于美國1975年的水平①美國65歲及以上老年人的收入來源，有老年人家庭和只有老年人的家庭有一定區別。1975年，有老年人家庭中，老人收入中來自于雇傭酬金（包括工資、薪水和自我雇傭收入）的比例為21%，利息和分紅為30%，養老金為12%，社會保險為34%，其他為3%；只有老年人的家庭，老人收入來源對應分別為11%、35%、13%、39%和2%。——資料來源：[美]維克托·R·福克斯著.誰將生存？健康、經濟學和社會選擇（增補版）[M].羅漢等翻譯.上海人民出版社，2012.10：233.（見表2）。鄉村老年人的儲蓄水平又低，更不懂投資理財等，自然難以獲得利息、股息分紅等收入。數據的背后是鄉村老年人社會養老保障體系的缺失，是收入來源單一化下的理性選擇。老人們仍然需要艱難地在土里刨食，因為“鄉村人，哪里還有退休”？因而，在老人自身失去勞動能力后，更多是對家庭成員的依賴。一旦家庭成員經濟狀況不佳，不能兌現養老支持，老人的生存狀況就會逐漸惡化。而留守老人則陷入“有兒難依”的境地。

中國社科院2014年發布的《社會藍皮書》表明，城鎮職工基本養老金平均為2.09萬元/年，新農保為859.15元/年，兩者相差24倍，鄉村老人基本處于“老無所依”、“老無所養”狀態①城鄉養老金相差24倍專家：關鍵在社保資金跟上。http：//news.xinhuanet.com/yzyd/culture/20140126/c_119140659.htm。。不僅如此，在鄉村老人的養老收入來源構成中，個人勞動所得占比達到41.2%、家庭其他成員提供養老占47.7%，離退休養老金占比4.7%，最低生活保障4.5%。相反，城鎮老人中依靠個人勞動所得比重只有6.6%，依靠家庭其他成員養老的占22.4%，離退休養老金占比達到66.3%（2010）。鄉村老年人對個人與家庭其他成員的養老依賴程度高，社會保障程度低，不利于鄉村老人的晚年生活。尤其是在失去勞動能力以后的高齡階段，對家庭其他成員（子女）的依賴過度造成的養老不確定性增加，鄉村養老危機凸顯。有學者指出，中國社會老齡化的不良后果很可能主要由鄉村來承擔，鄉村老年人（包括留守老人），幾乎終身處于被剝奪的社會境遇，而且他們已經沒有可能通過自己的努力來改變這樣的境遇。因此，鄉村老人養老“難死人②李紅梅，王明峰，丁汀，李向中.我國60周歲以上老年人口約2億，其中近一半處于“空巢”狀態[N].人民日報，2014年02月14日.”。

表2 2010年50歲以上人口收入來源中個人勞動所得占比（單位：%）

（四）鄉村老人面臨自然災害型生存危機

自然災害伴隨著人類社會發展始終。全球氣候變化、生態環境退化、環境污染以及自然資源的粗放利用，山區自然災害多發頻發嚴重威脅到山區鄉村人口。我國是山地大國，山地面積占國土面積的三分之二以上，是極為重要的生態功能區與農產品生產區。山區城鎮化水平低、鄉村勞動力跨區域轉移水平高，山區鄉村留守人口呈現出典型的老弱病殘幼婦等特征。山區多發頻發的自然災害不僅對農業生產造成巨大損失，對山區鄉村人口的生存發展也是嚴峻考驗。2008年的汶川特大地震、2010年的青海玉樹地震與舟曲泥石流、2013年的蘆山地震與甘肅岷縣漳縣地震，以及地震所引發的次生地質災害，都是發生在廣大山區，受災人口以鄉村人口為主，災區農業生產受到嚴重破壞，住房毀損嚴重。據不完全統計，中國每年發生的自然災害傷亡人數80%在鄉村，洪澇、山體滑坡、泥石流等影響大部分在鄉村地區，受威脅人群以老弱病殘兒童等為主，自然災害的“弱勢群體效應”明顯。在災害面前，鄉村老年人口要面對多年積累付之東流的殘酷現實與恢復重建的巨大壓力，產生嚴重的生存危機與心理危機。

三、適應鄉村人口老齡化的政策調整建議

鄉村人口老齡化問題已經十分嚴峻，鄉村老人生存與“三農”問題相互交織，養老問題與家庭規模縮小、家庭養老功能減弱、鄉村勞動力鄉城轉移、鄉村空心化等各種因素疊加，使“三農”問題變得更加復雜與難解，倒逼著鄉村政策的調整以適應日漸嚴重的鄉村人口老齡化社會，以此建設“老有所養、老有所樂、老有所為”的和諧鄉村社會與美麗鄉村。

1.對鄉村人口老齡化的長期性與挑戰性要有足夠認識。無論從經濟發展階段、城鎮化進程還是從二元社會結構進行解讀，鄉村人口老齡化都是長期存在的現象且高于城市人口老齡化水平。即使城鎮化水平較高的國家與地區如日本、韓國、歐盟等，鄉村人口老齡化程度依然高于城市。我們國家正處于城鎮化的加速期，城鎮化水平僅為52.6%（2012年），每年有過億鄉村人口進入城鎮，能夠進入城鎮的人口大多為年輕型人口，因而鄉村人口老齡化持續加重并一直到城鎮化的成熟階段。從這個角度看，鄉村人口老齡化是一個長期過程，無論是公共政策還是公共產品服務，都要以鄉村人口老齡化且鄉村人口空心化為背景，制定適應人口老齡化的政策并提供相應的公共產品和公共服務。

2.以服務老年人口為著力點，完善鄉村公共服務產品供給機制。在城鄉公共服務均等化與包容性發展理念下，城鄉均等化的公共產品供給受到了政府的高度關注，鄉村公共服務有了很大的改善，各地都實施了醫療衛生、教育、鄉村市場、鄉村圖書室、活動室以及信息化建設等，鄉村基本公共服務得到較大水平的提升。但是，這些基本公共服務缺乏人口老齡化意識，老年人很難分享到這些基本公共產品與服務。十八屆三中全會《決定》進一步強調要改善鄉村公共服務水平，實現城鄉公共服務的均等化。改善鄉村公共服務水平，不能離開鄉村人口老齡化的基本前提。因此，在鄉村公共產品與公共服務的供給上，應關注老年人口需求，提供與老年人口需求相適應的鄉村公共產品和公共服務。一是建立老年人口需求意見征詢機制，著眼存量老人的需求提供服務；二是建立公共產品與服務的動態供給機制，在公共產品布點、服務內容、服務形式等方面，既要滿足老年人的眼前需求，更要滿足老年人的長遠需求；三是建立低齡老人為高齡老人提供自愿服務與廉價有償服務機制。

3.提供適應農業高齡勞動力需求的綜合服務。“農民就是從地里刨食，不種地心理不踏實”。在這種認識支配下，農業勞動力高齡化的特點突出，種田人的年齡以45歲及以上人口為主，60、70的老人在各地鄉村依然是重要的農業生產者。也正是他們的積極參與，才使得我國糧食產量九連增，也才有了“將飯碗攥在自己手里”的底氣。盡管如此，高齡勞動力在文化素質、新知識新技術接受力、商品農業觀念等方面較年輕勞動力較低，對現代農業經營體系建設、標準化農業生產以及綠色農產品生產等有較長的適應期。以西部農業大省四川為例，農業勞動力受教育水平普遍偏低，小學及以下占比達到56.9%，高中及以上僅為4.1%。隨著時間的流逝，具有小學文化水平的勞動力在50、60歲時基本喪失讀寫能力，不具備接受文字型農技服務的能力，不適合集中培訓型技術推廣服務。對此，應結合高齡勞動力的特點，創新農業技術服務支持機制，建立綜合性、多層次的服務支持。在技術服務內容、服務方式上更加靈活且更有針對性、時效性，采用圖片、文字、有聲讀物、光盤等形式提供技術綜合服務，采用更加靈活的時間支持，體現出更多的年齡與性別特征。

4.完善鄉村養老保障制度，逐年增加鄉村基本養老金額度。《中華人民共和國老年人權益法》將老年人的年齡界定為60歲，60歲以上的老人有獲得社會養老資源的基本權利。但從實際情況來看，60、70歲的鄉村老人仍然以自身勞動所得為主要養老資源。這不是鄉村老人不愿意休息，而是因為鄉村社會保險的安全網沒有完全建立起來，老年人的養老資源單一。建立完善鄉村養老保險制度與基本醫療制度，才能從制度上消除鄉村老年人“孤獨終老”。一是要順應鄉村人口老齡化日漸加重的發展態勢，建立與國民經濟發展水平、財政收入增長相適應的鄉村基礎養老金增長機制，逐步改善鄉村老年人依靠自養與家庭供養的二維養老模式。二是提高鄉村高齡老人的非繳費型養老津貼。該津貼是利用財政資金對逐漸處于劣勢的老年人給予補助，補助年齡可以從65歲開始并隨年歲增長而提高，建立起津貼增長與人均收入增長相掛鉤的增長機制。給予老年人一定的經濟補償，可從根本上解決鄉村老年人的基本生活問題，也可減輕流動人口的家庭供養壓力。三是創新鄉村養老機制，探索建立與土地流轉相結合的養老制度。四是完善鄉村養老模式。鄉村養老不同于城市養老，結合鄉村人口居住較為分散而又鄉土氣息濃郁的特點，將美麗鄉村新家園建設與社區養老服務機構建設結合起來，在新建中心村開展社區養老、日間照料以及鄰里幫扶等養老模式，為老年人提供便捷的養老服務。

5.體現年齡與性別意識，對女性老人特別是高齡老人給予更多關注。女性預期壽命普遍高于男性，隨著老年人口年齡的不斷增加，女性老人所占比例也逐漸增加并逐漸超過男性人口而致性別比快速降低。2010年，我國鄉村老人性別比在70-74歲年齡組仍能保持101.42，但到了75-79歲年齡組時快速下降到87.87，越是高齡組老人的性別比越低，女性老人所占比例也越來越高。一般而言，老年女性對家庭養老的依存度較高，家庭養老功能弱化、子女與老人的居住空間隔離等，導致高齡女性老人養老危機風險增加。建議在完善鄉村養老制度與公共產品服務等領域，應充分體現性別意識，對女性老年人給予一定程度的關懷，以提高女性老人的養老保障水平。在鄉村防災減災體系建設中，要充分體現鄉村人口老齡化的特點，給予災后老人更多人性化關懷。

6.大力扶持發展鄉村老年服務產業。目前，對老年服務產業的關注與支持主要定位在城鎮，服務人群也是以城鎮老年人口為主。鄉村老年服務產業未受到足夠的關注與支持。我國龐大的鄉村人口數量基數決定了老年人口群體的主體在鄉村，也決定了鄉村老年服務產業大有作為。盡管目前鄉村老人的收入結構來源單一且收入水平較低，老年人消費能力弱，但隨著鄉村養老保險制度的完善與人均收入水平的提高，鄉村老人的消費能力也會逐步提高，對老年服務產業的需求潛力巨大。一是發展老年健康產業，為老年人的健康生活服務；二是養老服務產業，引導社會資金到鄉村創辦養老服務產業，為鄉村老人的社會化養老服務；三是老年休閑娛樂產業，協助老年人參與各種娛樂活動，為老年人口提供精神慰藉。政府對鄉村老年服務產業給予資金、稅收、土地等方面的支持。

7.加大鄉村土地制度改革力度，積極推動鄉村土地流轉。鄉村人口老齡化的一個主要原因是現存鄉村土地制度安排下的產物，土地是農民最后的保障，在“耕地承包權30年不變、林地承包權50年不變”的農地制度安排下，農戶是鄉村最小的經營單元，承擔著生產者與消費者的雙重角色，在家庭勞動力理性配置之下，選擇非農就業與農業兼業模式，不利于現代農業經營體系的發展。加大鄉村土地制度改革力度，讓進城農民在獲得城鎮居住空間后能順利轉出鄉村土地資源，減輕進城農民工（或農民工市民）對鄉村土地的牽掛，既有利于鄉村贍養人口的城鎮轉移，也有利于減輕鄉村人口老齡化程度。

8.培育一批青年農民，改善農業生產者的年齡結構。十八屆三中全會提出要“加快構建新型農業經營體系”，發展“農業產業化經營”與“家庭農場”。可日趨加重的鄉村人口年齡老化結構不利于新型農業經營體系構建與農業產業化經營，也不利于新鄉村建設與發展，同時也會造成鄉村公共產品與服務的巨大浪費。因此，增強農業、鄉村對年輕勞動力的吸力，讓一部分鄉村青年能留在鄉村從事農業生產經營活動，是十分必要和急迫的。年輕人的加入，可緩解鄉村常住人口老齡化，可改善農業勞動力日趨嚴重的高齡化現象，對于鄉村公共產品與公共服務也十分重要。如何吸引鄉村年輕勞動力留在鄉村與農業領域，可從以下幾個方面著手：一是營造良好的從業氛圍，視農民為職業而非身份，改變人們對農民的刻板印象，提高農業認同度；二是在鄉村中小學教育中增加農業認知度的教育，鼓勵有興趣的鄉村青年立志農業；三是對年齡在25歲以下的青年農民（全職農民）給予技術培訓、資金、土地流轉等方面的支持，為青年農民創造良好的農業產業經營氛圍；四是對青年農民家庭農場，給予資金、稅收、新技術等支持。只有逐漸改善農業生產者的年齡結構，農業才能充滿生機，鄉村才能更加美好。

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〔2〕劉士杰，原新.中國人口老齡化：進程、問題和對策[J].中州學刊，2011（6）.

〔3〕童玉芬，朱延紅，鄭冬冬.未來20年中國農村勞動力非農化轉移的潛力和趨勢分析[J].人口研究，2011（4）.

〔4〕夏支平.我國農村人口安全面臨的挑戰與對策[J].農業現代化研究，2010（4）.