歐盟研究與技術開發框架計劃的實踐及其啟示

韓鳳芹 高亞莉

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

技術進步是經濟持續快速發展的重要支撐，科技創新已經成為歐盟經濟社會發展的重要戰略基石，這其中實施近三十年的框架計劃功不可沒，本文將重點介紹科技框架計劃體制機制設計的具體做法，分析其實施過程中的主要特點，以達到“它山之石，可以攻玉”的目的。

一、歐盟研究與技術開發框架計劃的體制機制設計

（一）歐盟研究與技術開發框架計劃的出臺

歐洲擁有較強的科技實力和世界一流的科技人才，曾是第一、二次科技革命的發源地。但二戰后，美國取代歐洲成為第三、四次科技革命的主要發源地，進入20世紀80年代，隨著新技術革命的深入發展，歐洲與美國的技術差距越來越大，不僅體現在化學等領先領域，而且在諸如微電子、信息技術等新技術領域與美國的差距更大，這其中重要的原因是歐洲各國忽視了科技合作。

歐洲是一個發達國家的聯合體，各國科技發展層次不一，高科技領域缺乏合作，科技政策長期不協調，科研力量分散，重復研究現象嚴重，造成科技資源浪費，違背“1+1＞2”的規律，致整個區域內研發水平下降，整體競爭力減弱。歐盟充分認識到歐共體各國科技合作的必要性并提出逐步實現歐洲科技一體化的目標，建立歐洲研究區，振興歐州科技。其主要內容是實施歐盟研究與技術開發框架計劃。第一個框架計劃始于1984年，該計劃確定了歐洲機器人計劃等系列重點攻克計劃，振興了歐洲的科技與經濟，為歐盟的經濟繁榮和政治獨立奠定了基礎，至今已實施了七期，自此，科技框架計劃已經成為歐盟科技政策的重要組成部分之一，每5年動態調整一次。該計劃的實施加強了歐盟成員國之間的合作，成為推動科技進步的一劑良藥，標志著歐共體開始從經濟共同體向科技共同體延伸。

（二）框架計劃的宏觀管理體制

1.歐盟框架計劃的制定。歐洲委員會科研總司牽頭制定框架計劃，其下屬的政策協調與戰略司具體負責制定歐盟科技發展戰略與政策，并起草框架計劃，起草的框架計劃經歐洲科技部長理事會討論修改后，由歐盟委員會提交歐洲理事會和歐州議會，由這兩個機構共同決定框架計劃，歐盟委員會則負責框架計劃的管理與實施，協調歐盟各國科技計劃的落實。在計劃的起草和制定階段，政策協調與戰略司展開對歐共體各國各項政策的協調，對國際組織、中介組織的各項政策進行協調，歐盟委員會要做大量的咨詢工作，科研總司會同其他各司反復討論，期間，歐盟科技部長理事會也要召開若干次會議，確定框架計劃的方針政策等。

圖1 歐盟科技框架計劃的制定與實施

2.歐盟框架計劃管理體制。歐盟高級審議機構下設的科學咨詢委員會和產業咨詢委員會負責框架計劃項目的戰略指導，歐盟辦公室設立的執行委員會對高級審議機構負責，協調項目管理中的問題。執行委員會下設項目辦，監管項目的進展、質量、財務、知識產權、報告的提交及項目的倫理研究等工作。各參與方組成項目團隊，以項目協調人為核心，接受項目辦的領導，對項目辦負責。

（三）科技項目管理機制

為了適應歐共體科技發展的目標，第6框架計劃實行了新的管理機制，特別是科技項目管理機制不斷創新，具體包括：

1.基礎研究采用優秀網絡機制。框架計劃優先研究領域設立虛擬優秀網絡中心，每一個尖端領域對應一個優秀網絡中心，網絡中心瞄準該領域的前沿研究方向和長期目標，不設定預期的成果，目的是集成現有的研究能力和技術，提高歐盟的科技優勢，增強網絡人員的互補性，歐盟委員會通過公開招標設立優秀網絡，對第三國開放。

每個網絡中心有一個獨立專家（符合歐盟規定的標準）監督委員會，由歐盟委員會通過公開招標方式選定，專家監督委員會采用對比審核模式評估項目研究和集成成果，給網絡提出改進意見，定期提交評估報告。

2.應用研究采取集成項目機制。集成項目按照框架計劃主題項目優先領域選定研究項目，調動歐洲現有的研發資源解決面臨的重點社會問題，集成項目有明確的預期結果和目標，規定研究目標在確定的時間完成。集成項目的參與單位由歐盟委員會通過公開招標選定，項目對第三國開放。項目參與方以核心成員為主組成合作聯合體?？蚣苡媱潓身椖康难芯俊⒓夹g開發、示范、以及技術推廣、轉讓、創新等內容有詳盡的說明。

3.集成項目采取全過程管理模式。集成項目實行全過程績效管理，項目監管與評估由歐盟委員會通過公開招標方式選定的獨立專家（符合歐盟的相關規定標準）監督委員會來完成。全過程績效管理分六個階段，第一階段制定計劃，確定重點關注的部門和主題，制定項目研究方案，在第二階段方案的論證階段，考慮項目研究的對象，確定項目研究可能的結果及預期的目標，同時預估出達成這一目標所應付出的努力，第三階段核算和第四階段的財務預算方案的制定、第五階段項目的實施、第六階段的績效評估都是圍繞這一核心目標展開。因此，歐盟集成項目管理第二階段論證階段，項目研究可能達到的結果和預期的目標是績效評估的核心。每一階段都圍繞著第二階段項目研究可能的結果和預期的目標而進行。第7框架計劃對集成項目績效管理做了進一步的改進，在項目運作中，分析項目的結果和影響，及時改進方案，績效評估貫穿于每個階段，實行集成項目全過程目標績效管理，盡可能地促使集成項目研究與績效目標一致，研究結果與資助的初衷一致。集成項目績效全過程管理能夠激發研究人員及團隊，尋找一切可能的研究路徑達到研究既定的目標要求，這樣的研究成果真正能夠實現在尖端領域有所突破，解決重大社會問題，在前沿領域擁有競爭的話語權。

（四）科技計劃項目的經費管理

1.項目科研經費的資助方式。包括：可補償成本、統一費用率、經費包干制度、獎金或獎學金的方式資助科研項目等。（1）可補償成本分為直接可補償成本和間接可補償成本，直接可補償成本是參與人從事項目研究所發生的直接成本，間接成本是為完成項目研究提供的后勤服務費、技術支持等管理費用。對間接成本主要采用統一費用率的核算方式，費用率為全部直接可補償成本的20%。（2）經費包干制度。如第6框架計劃對優秀網絡項目的費用包干按參與研究的人數，分不同等級的年費用包干：如研究人員為50人、150人、250人、500人、1000人年資助經費分別為100萬歐元、300萬歐元、400萬歐元、500萬歐元、600萬歐元。而第7框架計劃中規定了國際合作項目采取經費包干制，不同收入水平的國家經費包干亦不同：高收入國家按每位研究人員20700歐元/年計算；中等收入國家按9800歐元計算；低收入國家按8000歐元計算。最高資助比例決定著項目經費的資助總額，合作項目不同資助的比例亦不同。有些前沿性項目資助達100%，非盈利性公共機構資助比例為70%，而有些合作項目的經費資助比例僅為50%。

2.科研經費的撥付方式。一般采取一次性撥付、中期撥款、最終撥款三種方式。一次性預撥款：歐盟委員會在項目啟動后，資助合同生效45天內，一次性支付項目協調人預撥款，比例一般為年資助160%，只要求提交兩階段報告的項目研究團隊，預撥款數額為總資助金額的60%-80%。中期撥款：項目研究團隊在提交中期報告并經歐盟委員會檢查評估后，歐盟項目委員會將支付中期撥款，中期撥款與預撥款總和不得超過項目資助總額的90%。最終撥款：在項目結項并經委員會評審通過后，項目研究團隊協調人將收到項目委員會撥付的余款，一般為項目總資助額的10%。

3.風險擔保基金。為了規避項目研究期間可能發生的財務損失，項目委員會將從項目預撥款中按資助總額的5%扣除費用，作為風險擔保金，并劃入基金會，基金的所有權歸項目團隊，基金利息用以彌補項目參與人未履約產生的無法追償費用而發生的損失，如利息不足以彌補未履約的損失，委員會則在基金中扣除部分損失款（一般不超過總資助的1%），項目結項后，如未發生無法追償款，則基金連本帶息返還給項目參與人。項目研究團隊若為公共機構、歐盟成員國或聯系國擔保的法人或中學后教育機構、研究人員培訓與職業開發性項目、前沿性研究項目及為特定群體服務的研究項目參與人不被列入風險擔保金的范圍。

4.項目財務審計及控制機制。歐盟為了保證科技資金的正確使用，制訂了完善的財務審計及控制機制。（1）財務報告制度。項目團隊定期向項目委員會提交列有費用使用明細表和認證的財務報表的項目進度報告，并接受委員會定期審查評估，委員會及評估專家對財務報表進行認真審查。（2）財務審計。項目參與人必須保留項目資助合同相關文件的原件及電子版至項目結束后的5年，并隨時接受由項目委員會及歐洲審計師法庭在項目執行期間或結項后的5年時間里的任何時點對項目資助經費進行財務審計，確保項目委員會相關機構或其授權的第三方外部機構隨時進入研究團隊從事研究活動的辦公室，直接接觸到團隊的計算機數據和財務數據及審計所需的所有信息資料，同時確保參與項目的任何第三方（直接間接參與人）也必須接受項目委員會和歐盟審計師法庭的財務審計。審計結束后，審計機構向被審計的項目研究團隊提交1份審計報告，一個月內研究團隊可提出異議，在截止日期的兩個月內提交最終的審計報告，委員會根據項目審計結果決定是否追索款項及違約責任。（3）違約責任。審計如發現項目團隊發生不公正的財務支出、弄虛作假、虛列支出，并因此獲得歐盟的不公正財務資助，項目委員會將啟動追究違約賠償金，違約賠償金=不公正的歐盟資助額×（夸大支出額/某階段歐盟資助額），項目團隊除繳納違約賠償款外，還要退還虛列的資助經費給項目委員會，并接受委員會給予的占項目總資助額2%-10%的財務罰款，若在第一次罰款后五年內再次虛列夸大支出，弄虛作假，騙取不公正資助，將接受資助總額4%-20%罰款，兩年內不得接受歐盟的項目資助。

二、歐盟框架計劃的主要特點及趨勢

（一）科技投入經費持續大幅增長

歐盟非常重視研發投入，第1到第7框架計劃的實施中，預算經費都呈不斷增加的態勢，特別是第7框架計劃的預算投入資金迅猛增加，是第一框架計劃預算投入資金的14.2倍，是第6次框架計劃投入的3倍（見表1），這種趨勢反應了歐盟已經把科研放在重要的戰略地位。

隨著研發資金的不斷增長及尖端領域的變化，資金在不同研究領域的分配也不斷調整（見表1），確保最前沿項目的資金需求。如，第6、7框架計劃增加了納米技術和納米科學及智能材料、新制造工藝和設備尖端研究項目，經費也從第6框架計劃的1300百萬歐元增加到第7框架計劃的3475百萬歐元，幾乎所有新增項目的經費都大幅增加。即使同一框架計劃內不同研究領域經費的分布差別也很大，如第7框架計劃（FP7），共設有四個專項計劃和一個核研究計劃（歐共體原子能計劃），資金分配也不同。其中，合作計劃預算投入最高，占總預算的67%，是第7框架計劃的重點支持領域，合作計劃主要對非歐盟的的第三國開放，以尋求研究的國際合作。其次是原始創新，吸引最具聰明才智的頂尖級科學家從事創新性基礎研究，使歐盟在前瞻性的領域領先于世界。此外，歐盟科技體制越來越重視科技人力資源的重要性，如第7框架計劃設人力資源專項，并安排資金用于人力資源建設，通過“瑪麗居里計劃”、“國際研究人員交換計劃”、“科研獎金計劃”來實施，以推動人才的流動。

表1 歐盟1-7框架計劃主要研究領域及其預算經費分布

（二）框架計劃動態調整，不斷豐富科學研究領域

歐盟每期框架計劃都對研究內容加以動態調整，以適應經濟社會發展和國際科技發展的需要?？蚣苡媱澲醒芯款I域的動態調整有以下兩個特點：一是每期計劃都增加了新的高技術研究領域，努力保持研究領域的領先性。如，第1框架計劃優先研究集中于能源領域；第7框架計劃內容調整基本涉及當今尖端領域（見表1）。二是研究領域從經濟科技發展轉向社會問題的解決與歐共體的鞏固，以確保科技發展方向與國家發展目標相一致。如，第3框架計劃研究內容擴展為自然資源管理、智力資源管理、生命科學、人員的培訓與交流等，并明確建立歐洲科技共同體；第4框架計劃調增了國際合作、社會經濟研究、成果轉化等新的內容，第5計劃也有調整，特別第6框架計劃第一次新列入了“科學與社會”的研究?？蚣苡媱澑鼮樽⒅乜萍汲晒霓D化，更為關注科技發展與經濟社會發展的緊密結合，避免了科技與經濟社會的脫節。

（三）框架計劃體制和機制不斷創新

框架計劃在實施中，科技計劃的運行機制呈現出一些新的特點和趨勢：一是積極鼓勵企業參與合作研究與創新，具有清晰的市場導向性；二是更加強調符合歐洲科技發展的實際，集成發展優先領域；三是發揮泛歐科技大聯合的優勢，進行開放式的研究與開發。如，第7框架計劃在實施中，不斷引入新的機制，在聯合技術行動（Joint Technology Initiatives，JTI）中，首次推出了由公共資金與私人基金合作完成的重大科技項目，這是在工業研究領域實現的公私合作形式，對歐洲產業競爭力有顯著影響。此外，JTI是一個開放的結構，典型的聯合體的創始會員是歐洲委員會和非營利產業協會，中小企業、研究機構、大學和公司均可以加入產業協會。JTI的參加對象主要是歐盟成員國、準成員國的相關機構，對于來自第三國的申請也允許，但按個案處理。其主要目的是通過研究項目的國際合作，吸引國際頂尖級的研究人才對尖端領域進行研究，目標是通過國際工業界和科研院所的合作取得歐洲在關鍵領域的領導地位。

（四）框架計劃的順利實施以良好的科技創新環境為前提

框架計劃的實施效果更有賴于整體的科技創新環境，科技創新環境包括科技體制機制環境、社會環境以及市場環境等。歐盟是發達國家的集合體，擁有先進的理念、世界頂尖的研究人才、先進的研究設備、完善的科技創新制度、法律法規；同時，也擁有能夠激發人才創新的人文環境。在實踐中，歐盟始終注重機制環境建設，注重激發企業、科研院所內部創新的積極性，如建立歐洲企業與創新中心網絡，增強中小企業吸納技術，成立技術型企業，出臺教育企業計劃等等系列機制，促使企業與科研院所的結合，搭建研發成果轉化平臺，使科研成果快速轉化為現實生產力。在政策環境方面，歐盟制定了一套完善的鼓勵創新的財稅、人才流動、技術市場、技術獎勵、技術標準、知識產權保護及高新技術產業政策規定等；市場環境方面，歐盟擁有由相對完善成熟的科技中介服務、技術市場、金融服務機構組成的較為發達的科技創新市場，這一相對成熟的市場機制在推動知識與技術的轉移和科技成果的推廣中，發揮著橋梁和紐帶作用。如歐盟建立技術市場，設立“技術谷”，發展技術經紀人，加速技術向企業的快速轉化；此外，框架計劃對知識產權的使用、轉讓、保護、保密、公開、許可使用權等環節方面都有明確的規定，確保發明人的利益免受侵害。

三、歐盟框架計劃實踐對我國科技政策的啟示

（一）重視科技計劃的統籌協調和系統集成

歐盟框架計劃是一項系統而龐大的工程，涉及到研發的方方面面，其顯著特點是所有的科研計劃都納入統一的框架內，統籌協調性較強。從政策到研究領域的確定，從經費預算、分配及結項審計等，都是統一管理。對比歐盟，我國的科技政策被中央各部門分割，各自為戰，而且各職能部門也主要以科技計劃的形式來執行具體的任務目標。不同的項目計劃由不同部門和人在管理，一方面存在著交叉和重復，如某些新興科技領域，國家主要科技計劃給予立項，但隨著項目支持范圍的上下游擴展，新的計劃產生，造成研究內容的重復；另一方面，很多計劃都是執行某個領域或方向的特定目標，而且一般獨立實施，缺少系統性與優化集成。應借鑒歐盟做法，強調框架計劃的整體系統集成性，將研發和市場需求相結合，重大科技項目立項與科研成果的推廣和應用目標相結合，強調跨部門和跨產業的技術標準的統一制定和差異化管理等內容，注重科技創新鏈條的完整性，從產業、行業、領域的整體需求安排和考慮科技計劃與項目。

（二）加強科技計劃的宏觀管理與動態調整

我國的科技計劃體系管理模式相對僵化，有些科技計劃已經不符合時代發展的需要，實際上已演變成相關單位獲取資源的途徑，而偏離了其初衷，我國大量的科技計劃都是在特定時期，為完成特定任務目標而設立的，設立之初就沒有明確的截止時期，有始無終。從表2可以看出，目前仍在實施的國家重點實驗室建設計劃、星火計劃、火炬計劃等都是20世紀80年代初設立的，帶有較強的計劃經濟體制色彩。在舊的計劃不評估、不終止的同時，又有很多新的計劃產生，這很容易造成計劃的主體功能的重疊現象。再如，重大科技計劃的動態調整的靈活性不夠，我國的863計劃從1986年設立至今，研究領域只做過3次調整，目前涉及8個研究領域，20個主題。而歐盟的框架計劃每5年調整一次，從第1框架計劃（84年）的6個領域調整為第7框架計劃的20多個領域。為此，借鑒歐盟的經驗，應加強科技計劃的制定、實施及相關制度建設，形成方方面面不同的管理體系組成的嚴密的科技計劃管理機制，與科技創新有關的活動都納入計劃管理，從管理環節營造更好創新環境。在保持一些長期的基礎性科技計劃連續性的同時，要對現有重點計劃進行評估，對科技計劃的目標、功能、管理方式進行動態調整，對科技計劃重點攻關領域和內容進行科學評估，不斷與經濟社會發展、科技發展戰略的宏觀需要相銜接。

表2 我國主要科技計劃的功能分類

（三）優化支出結構，提高基礎研究的投入水平

我國多年來研發投入嚴重不足，特別是基礎研究投入不夠重視，這種現狀已經制約了科技的發展，如，近年來研發投入雖有所增加，但基礎研究投入占研發投入總額的比例一直在5%左右，在現有的國家科技計劃投入中，2006年基礎研究計劃投入還不到50億元，2011年也只有185億元；相比之下，歐盟的第7框架計劃基礎研究投入占到研發總投入的16.3%（美日等發達國家基礎研究占研發投入的比例一般在15%-20%），基礎研究創造新知識，決定一個國家未來的創新能力，是未來競爭的支撐，因此，我國在加大研發投入占GDP比例的同時，應更加重視基礎研究的投入。

表3 國家科技計劃主導部門及中央財政科技撥款單位：億元

（四）強化重大科技計劃的全過程管理

歐盟的框架計劃已經執行了近30年，項目管理方面積累了豐富的經驗，很多是我們可以借鑒的。

1.管理要貫穿項目始終。我國目前科技計劃項目管理方面，“重立項，輕管理”現象嚴重，項目的績效評估環節缺乏。建議區分研究項目的性質，采用不同的監管管理方式，對科研項目實施全過程管理。如，區分基礎研究與應用研究，增加應用研發項目目標的可達性分析，增加管理的針對性；同時，增加績效評估，并把績效評估貫穿項目管理的始終，在項目結項后的一定期限內，追蹤項目的績效，并把績效結果作為未來確定新的科技項目的依據。在項目的績效評估中，把科技成果的產業化、市場化作為一項重要的指標進行評估，以此來促進科技與經濟的融合。

2.加強項目經費的監管。在項目經費管理中，歐盟項目事前、事中、結項后的成本三段式監控制度及引入第三方審計機制、風險擔保金制度很值得我國借鑒。首先，在項目事前，即科研經費的預算編制中，建議針對項目的屬性，引入科研項目經費的多種資助方式，如，可補償成本、經費包干制度、獎金或獎學金等，增強預算支出的彈性，以更好地適應科技支出的特殊性。其次，從科研經費的撥付方式看，為保證科技項目經費使用的均衡性，應根據項目特點，靈活采取一次性撥付、分階段撥付等方式，而對項目結余資金，應視結余的原因，進行差異性處理。最后，加強科研項目的績效審計機制，既要關注支出過程控制，更應關注科研成果產出的績效，特別是科研成果的轉化情況。對項目承擔方不合理的支出或夸大支出問題，應啟動追究違約賠償金，要求項目承擔方賠付不合理支出，并給予一定比例的罰款；而對科研成果產出績效高的項目，應建立科技經費獎勵機制。

（五）科技政策應注重營造良好的科技創新環境

我國的863等科技計劃項目與歐盟的框架計劃的實施都是在20世紀80年代中期開始的，時間大體相同，但是科技創新能力的差距仍然很大，除了科技投入規模、具體的組織方式的差異外，科技創新的環境差異是導致中國與歐盟科技產出差異的重要原因。從科技創新的規律角度看，政府造不出“喬布斯”，只有市場才能創造出來，在市場競爭的領域，過多強調政府的作用，效果會適得其反。這是西方發達國家給我們的啟示。從目前我國科技政策的現狀看，政府替代市場的現象較為普遍，政府關注創新的舉措更多地是強調投入、強調政策優惠，而對投入的效果，缺乏評估，對有利于創新環境建設這樣的見效慢的制度性建設重視不夠。具體表現在科技政策的制定主體缺乏宏觀統籌，各科技職能主管部門條塊分割，更多地關注自已掌握的科技資金數量多少及其如何分配。在這一政策環境下，企業和科研院所都缺乏科技創新的動力和壓力，所以，未來我國科技政策的調整，更多地應在營造環境上下功夫，強調政策宏觀統籌與系統集成的結合，在政策環境上，應與產業政策、財政政策、金融政策、人才政策等結合；在市場環境上，要打破壟斷、加強知識產權保護，營造有利于企業創新的市場環境；要通過宣傳、教育、引導，在全社會形成一個鼓勵創新，允許失敗，寬容失敗的社會文化環境。

〔1〕Innova tio n in a knowledg e-dr iven econom y[R].Brussels：Commissio n of the Eur opean Communities，2000-02.

〔2〕Commission of the European communities.Proposal for a decision of the European parliament and of the council：concerning the seventh framework programme of the European Community for research，technological development and demonstration activities（2007 to 2013）[EB/OL].http：//europa.eu.int/.

〔3〕European Commission.Guide to Financial Issues relating to FP7 Indirect Actions[EB/OL].http：//europa.eu.int/，2007.

〔4〕靳仲華.淺析歐盟制定第七個框架研發計劃的戰略思想[J].全球科技經濟瞭望，2006（8）：4-5.

〔5〕張天明.歐盟科技創新政策的分析與評價[J].全球科技經濟瞭望，2001（7）.