關于城市低碳環保的公共政策分析

馬思文 付 林

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

一、低碳環保的公共政策理論概述

(一)低碳環保內涵

低碳環保是一個新的環保概念，也是一種新的生活方式，最早在英國《我們未來的能源——創建低碳經濟》白皮書中提出。低碳經濟通過更少的自然資源消耗和更少的環境污染，獲得更多的經濟產出，是創造更高的生活標準和更好的生活質量的途徑和機會，也為發展、應用和輸出先進技術創造了機會，同時也能創造新的商機和更多的就業機會。國內普遍認為，低碳經濟是指以低能耗、低污染、低排放為基礎，以低碳為發展方向，以節能減排為發展方式，以碳中和技術為發展方法的綠色經濟發展模式。其實質是能源高效利用、清潔能源開發、綠色經濟發展。核心是減排技術創新、產業結構和制度創新以及人類生存發展觀念的根本性轉變。

(二)公共政策內涵

公共政策是公共權威部門為實現一定時期特定的任務與目標所制定實施的行為規范。公共政策的功能是其自身所固有的及其在運行過程中所表現出來的功用、效力、職能、用途和目的的集合。主要包括導向、制約、分配、管理。導向功能是指公共政策能夠引導人們的行為和事物發展方向的功能，它是一種積極的功能，具有行為和觀念上的導向，引導人們的思想觀念發生變化。制約功能是指公共政策能夠限制或禁止人們進行某些行為活動的功能。其目標就是制約、禁止制定者不希望發生的行為活動。管理職能是指在公共政策運行過程中應承擔和可能完成基本政策任務的功能。政府在治理和控制環境方面應優先考慮這三個功能。

二、低碳環保對城市發展的作用

從實現低碳環保的最終目標和環境可持續發展的角度看，低碳環保不僅會增加經濟效益，而且會促進社會進一步發展。低碳活動能夠通過維持大氣穩定、提升環境質量以及要素集聚促進發展，而兩者的有機結合將促進環境可持續發展。在對一些城市低碳環保發展評估中發現，環境水平較高的城市，其發展水平往往較高，環境能夠起到優化發展的作用。2005—2010年，285 個城市中低碳環保促進發展的城市比例由44%增加到51%，低碳環保制約發展的城市比重由56%下降為49%。綜合評估結果顯示，低碳環保對城市的發展起著促進作用。

三、我國城市低碳環保公共政策存在的問題

(一)城市低碳環保法律和體制不健全

目前，我國城市低碳環保相關法律法規還不健全，沒有一部低碳環保基本法。雖然在開發利用資源領域制定了一些法律法規，但是在關于節能減排、提高效能等內容尚存在空白，也未制定針對石油和天然氣等能源的節能環保法規?，F有的能源立法和法規也存在與現實不符和難以執行的問題，在客觀上造成法律體制的滯后。如《可再生能源法》《節約能源法》等法律法規中，文字內容表述不夠明確，沒有產生預期效果，導致執行力差。

(二)實施低碳環保政策工具不健全

近年來，我國在低碳發展的政策工具方面，尚未建立低碳環保發展的長期穩定的財政投入機制。國家在預算管理、稅收管理、企業財務管理等體制中，沒有明確對新能源進行系統的投資和規劃，以市場化的激勵機制在財政政策上也沒有體現，而現行稅制中關于低碳環保的優惠政策過于零散，沒有形成系統間的協調配合機制，影響低碳經濟的發展。政府新能源和可再生能源技術創新的投入不足，僅僅依靠臨時撥款，沒有形成穩定的政府投資機制，存在資金投入效率不高，盲目投資和重復建設的問題。另外，缺乏承接配套的政策工具，嚴重影響了財政政策效果的發揮。

(三)政府推動機制不健全

首先，政府內部機制直接影響到城市低碳環保的發展。政府在制定和解決政策問題的過程中，存在區域之間及部門之間溝通不暢、推諉扯皮等問題。缺乏對低碳政策的人才儲備，相關人才大多集中于研究領域，缺乏具體操作人員和部門。其次，權利和利益的部門化，不僅導致政策制定的部門利益和權利尋租，而且沒有形成規范的公共政策機制，這極大影響政策決策功能的有效發揮。第三，政策監督機構缺乏獨立性。這些監督評估部門在運行過程中，受到地方政府壓力，環保工作讓位于經濟發展，無法客觀和公正的開展工作，導致這些官方監督機構名存實亡，嚴重影響了城市低碳環保事業的可持續發展。

(四)公民低碳環保意識淡薄

目前，我國很多城市燃燒煤和機動車輛排放出的廢氣對大氣造成嚴重污染。工業“三廢”也在污染環境、破壞生態平衡，在現實生活中，人們大量使用一次性塑料袋、一次性筷子等使循環產品使用相對減少;汽車保有量已超過一些城市的負荷。加之，當前全社會對低碳環保發展的認知度較低，據2012年的調查顯示:20 ～30 歲對低碳環保的認知度占該年齡段的70%;30 ～40 歲約為45%;40 ～50 歲只有40%;50 歲以上的認知度較高為74%。如圖1 各年齡段對低碳環保認知度占該人群比例(百分比)。

四、加強城市低碳環保的公共政策建議

(一)健全和完善城市低碳環保法律和機制

我國應結合國內實際情況，健全和完善城市低碳環保的法律法規。以法律形式保障低碳環保的有效推行。同時也要加強和資源保護方面的法制建設，積極推行改善低碳的有效機制。目前，我國有關低碳經濟發展的配套協調法律法規缺失，更缺少一些強制性的標準，所以政府相關部門要進一步研究制定石油、天然氣、煤炭以及城市節能產品等領域的單獨法律法規，完善循環利用節約環保和城市生態等領域的一些法律體系。

(二)建立和完善低碳環保政策工具

首先，加大財政投入的范圍和力度。對薄弱產業如節能減排和可再生資源等建立專項資金，確保新能源產業的創新發展。其次，加大財政補貼政策。要努力建設以低碳排放為特征的產業體系和消費模式，繼續加大對清潔能源的扶持力度。第三，建立完善的稅收改革制度，在傳統稅種中增設新的環保稅種。政府應加大稅收優惠直接調控，通過免稅、減稅等激勵手段，促進新能源的使用，充分調動市場的積極性。

(三)優化政府管理機制

要優化政府內部機制管理，優化組織體系，組織機制實現各組織體系之間的協調與統一。

首先，政府政策在制定、實施、調整、評估和監督的過程中，要堅持履行規范化和公開化，并要注重公民參與。要適時追蹤低碳環保政策的執行情況，及時獲取反饋信息，調整和修改實施方案。實行官員績效考核追究制，建立健全公眾參與監督體制，要設立專門的獨立于地方政府的監督機構。

(四)增強公民低碳環保意識

在城市低碳環保建設中，應大力加強公民環保意識。我國政府管理部門要樹立“低碳環保的生活”理念，并大力開展宣傳活動，引導公眾增強低碳意識，讓每一位公民了解低碳環保的生活方式，如減少塑料袋的使用，避免使用一次性餐具，節約能源，減低有害物質的排放等。每個公民應主動、自覺地為營造良好的綠色環保氛圍做貢獻，最終實現社會的可持續發展。

五、結語

隨著經濟的飛速發展，面對日趨嚴峻的全球氣候變化和環境問題。發展低碳環保順應了世界發展趨勢，政府的公共政策對于發展城市低碳環保起到了至關重要的作用。而低碳環保、節能減排是全面貫徹落實科學發展觀、促進經濟又好又快發展的基本要求，一系列節能減排措施的強制實施，將極大緩解經濟快速增長帶來的環境和資源壓力。通過健全和完善城市低碳環保法律和體制，建立和完善低碳環保政策工具以及政府內部機制優化管理等方面充分發揮政府職能，大力積極倡導綠色生活方式，樹立健康文明的生活理念，引導公眾環保購選，為實現全面建設小康社會的目標奠定堅實的基礎。

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