關于高校管理中“去行政化”問題的思考

李 淑 芳

(渭南師范學院 人文與社會發展學院， 陜西 渭南 714099)

一、高校管理“行政化”的內涵

由于某些特定文化背景、歷史以及制度等因素影響，我國高校管理中的行政化現象由來已久。所謂“行政化”是指行政權力和行政管理模式。而高校管理“行政化”,即把高校作為一個行政機關來管理，從而使得學術權力和行政權力分界模糊不清。[1]

1.政府對高校管理的行政化

在以政府為管理主體的社會狀態下，政府職能部門可以將高校作為其行政機構的延伸部門來管理，[2]所以政府擁有著教育的舉辦權、辦學權、管理權。這主要體現在以下三個方面:(1)大學的行政級別日益強化。依據與政府的關系，大學主要分為部級、廳級、處級等行政級別的高校，于是不同層次的高校黨委書記和校長也就隨之具備了相應的行政級別。(2)政府作為管理主體，介入了高校的某些常規管理，限制高校的自主辦學權。比如政府可以調配各大高校每年的招生計劃，評估、評價或主持各種學位及重點學科的建設、科研立項、科研資金等，使政府行政力量介入到高校管理的各個方面，使教育行政部門與高校之間形成了一種領導與被領導的關系，嚴重限制了本屬于高校的自主辦學權和獨立決策權。(3)高校主要領導來源的行政化。目前，我國多數公辦院校的主要領導如黨委書記、校長等都是由上一級的政府教育主管部門委任或主持選拔的，所以這些主要職位的任命、考核等權利都由政府行政職能部門主管。

2.高校自身內部管理的行政化

隨著高校辦學規模的不斷擴大，為了讓高校正常有序地運轉，高校內部采取了相對嚴格的科層制管理模式。目前現實是高校內部行政權力獨大，學術權力缺失，主要表現在以下三個方面:(1)高校管理活動行政化。按照政府行政機關的等級模式，高校內部的各個院、系、部門都有相對應的行政級別，這就使得決策的主體過于單一，往往行政權力主導，擁有學術權力的教授群體無法有效參與。(2)高校學術組織行政化。因為高校的管理帶上了濃烈的行政色彩，所以這必定就影響了學術組織活動。不僅不同層次的學術研究所、中心都賦予了相應的行政級別，就是與學術有關的學術及學位委員會的成員大多由有頭銜的行政人員兼任，所以這些委員會也就成了傳達行政意志的途徑。(3)高校學術活動行政化。高校管理和學術組織的行政化，使得體現學術精神的一些學術活動變成了為行政人員邀功的一種形式。

高校管理過程中的行政化問題忽視了高校作為學術機構的特殊性，而運用行政權力對學術事務進行了過度干涉，使高校管理喪失了獨立性。這違背了新時期下體制改革的要求，也嚴重限制了學術權力的自由發揮。所以高校管理的“去行政化”迫在眉睫。

二、我國高校管理“去行政化”改革中面臨的主要問題

1.歷史悠久的教育管級制度和“官本位”思想的影響

自有記載的歷史以來，我們可以發現各朝各代的教育體制都傳遞了一種信息：官辦官管制度，即政府的管理部門掌握著教育的主導權和管理權，并且有著嚴格的等級制度，被分為官學和私學。官學主要是政府指派、委任或選拔學校的主要管理者，而私學也是在政府的嚴厲監管下辦學。所以從出現之日起，教育便被納入了統治者的行政權力之下，成為為統治階級培養管理人才實施與統治的一種工具。可見，我國目前的高校管理行政化的歷史由來已久。[3]行政化的思想早已在高校管理中根深蒂固，這就給“去行政化”改革帶來了不小的阻力。此外，長期的封建社會的統治在我國形成了根深蒂固的“學而優則仕”的“官本位”思想，將學習與做官聯系在一起。在我國的公立高等院校中，校長和黨委書記及各職能部門負責人都有與政府行政部門相對應的行政級別。領導為獲得更高的行政級別，眾多高校不顧自身的辦學條件與學術的質量水平如何，開始盲目熱衷于高校的升級，這也導致了高校管理行政化泛濫。

2.政府與大學關系錯位

無論從哪種職能上來辨析，政府和高校是兩個性質不同的社會組織。從教育發展史中我們可以看出，政府與高校的錯位關系由來已久。在高校管理“去行政化”的過程中，能否正確處理好這種關系意義重大。曾經有學者指出：“大學在它們的全部歷史中都一直在事實上依賴于外部經濟資助，而這種依賴也影響了它們的自治程度。”長久以來高校的辦學經費主要依賴于政府撥款，這就使得教育資源配置權一直掌握在政府行政部門手中。因此，政府控制高校的力量始終占據絕對優勢。這種行政依附關系使高校發展缺乏個性和原創精神。如何處理好政府和大學的關系，是世界各國都必須面對的一個棘手的問題，因為這個問題不可避免地涉及到一對權力關系——政府的權力和大學的權力。盡管對高校辦學自主權的保障已被提升至法律的高度，但是政府仍然在與高校自主權直接相關的預算、人事、規劃、學科人才培養等事務中進行著不同程度的干預和控制。因此，如何調節政府與大學之間的關系平衡成了高校管理去行政化面臨的主要考驗。

三、我國高校管理“去行政化”改革的有效途徑

1.轉變政府職能，理順政府與高校關系，增強高校的自主辦學權

轉變政府職能就是要合理規劃和配置教育自身行政權限，減輕政府對高校管理的過度干預，進而通過法律、政策等有效手段對高校進行監管、服務等職能，從而增強高校的自主辦學權。[4]在高校管理方面，政府需要做出宏觀方向的指導，同時服務高校，以保證其按照預期方向發展。政府可以從以下幾點做到轉變職能，服務高校:(1)保證各項高等教育辦學經費及科研經費資金的投入使用，以促進科研項目的順利開展；對于經費的具體使用，政府可以實施監管但不能有過多行政干預。(2)在監督管理方面，政府對于高校的考核和評估是必要的，但這一過程在轉變職能后，政府應委托專門機構進行此項工作。該機構應獨立于政府和高校之外，受社會公眾監督。(3)在實施服務職能方面最重要一點是，從宏觀方面政府要做好各類高校信息的采集、統計分析、發布工作，方便社會公眾了解高校信息動態，同時也有助于高校準確及時地掌握社會需求的變化，根據實際情況推出一系列符合社會發展動態和高校教育規律的政策，增強高校的自主辦學，為高校辦學提供指導。

2.民主管理高校，崇尚學術權力，處理好行政權力與學術權力的關系

站在傳統意義的角度上看，學術權力被理解為教師在學校的運作中所擁有的管理權力與能力，但是這種解釋具有一定的片面性。以高等教育的現實情況為出發點，學術權力表現為有關的教育組織及相關的教育從業人員對學校教育教學、科學研究、學位證書、學歷證書的認定和教師自我能力的提高等各方面所擁有的管理權。如果相關的行政機構或者是相關的工作人員被賦予了學術管理權力，那么他們就具有了學術權力。

從學校所具有的基本性質上看，學校是民主自由的機構，我們需要建立民主機制并進行完善。一方面我們需要設立有關的機構，而且機構的所有人員是以民主的方式進行挑選，以消除上級任命的弊端，這些工作人員應具有很大的自主權，對于相關人員的任命、相關職稱的評定等就可以實現民主性最大化，且廣大教師、學校職工的合法權利、利益也會得到最有效的保證。另一方面，不但校長的任命實行公開遴選，而且還要對學校的黨政機構進行瘦身，取消冗余的職位，進而有力推動學校民主改革。如果行政行為對學術行為介入太多，教師們的學術研究就會受到很大阻礙。有理由堅信，使用民主的方式對高校進行管理，學術權力將會被重新定位，既有利于高校的學術研究，提升學校的競爭力，也有利于學校的長遠發展。

3.以法律作為保障，堅持依法治校

從高校自身發展的角度來說，高校管理的“行政化”改革實際上是要充分實現高校辦學的自主權。長久以來，因為歷史、制度等因素的影響，政府對高校進行了過多的行政干預，這深刻影響了高校的管理運行模式，使得高校一直缺乏獨立自主的管理權。“高校就該歸政府管理”這樣的觀念也在社會公眾中根深蒂固。在我國現行的法律條文中確實有多處規定了高校擁有自主辦學等權利，但對于高校運行中高校自身所實施行政權力的權限范圍并沒有給出詳細的規定。所以法律的不健全和不完善也在一定程度上助長了政府行政部門擴大權力的可能性。基于以上種種現狀，從法律層面上我們做到以下幾點:首先，立法中要明確高校擁有獨立自主權，管理行政化的傾向將阻礙高校的長遠發展，政府部門所起的只是監管和服務作用，輔助高校的管理[5]；其次，要細化高校和政府部門分別在高校管理中擁有的權限范圍。這樣就做到了有法可依，從法律上保障了高校的自主管理，有效避免政府的過度干涉;最后，從高校自身角度來說，也要遵循相關法律法規，不能自由散漫，廣大教師亦應投入更多的精力于學術研究，依法以教以法從研，這樣才能更好地促進高校的長遠發展。

四、結語

教育要改革，大學要發展，在這一過程中高校管理的“去行政化”是必不可少的。然而高校去行政化改革又是一項系統性的工程。所以我們應該把握好當前問題的實質，正確處理好政府與高校的關系，合理調整權利的分配，平衡好行政權力與學術權力，積極穩步地推進改革，最終建立起一套具有中國特色的現代大學行政管理制度。

[1] 陳敏虹.高校管理何以“去行政化”問題研究[J].中國管理信息化,2013，(8)：98-100.

[2]李秀然.高校行政化問題探析[J].經濟研究導刊，2011，(10)：293-294.

[3] 魏昌廷，李碩豪.高?！叭バ姓钡默F實困境與路徑抉擇[J].山西師大學報(社會科學版)，2012，(2)：129-133.

[4] 董琳.關于高校去行政化問題的若干思考[J].現代教育論叢，2011，(4)：23-25.

[5] 鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010，(9)：4-7.