市政設(shè)施監(jiān)管檔案芻議

屈利君，溫軍燕

（杭州市市政設(shè)施監(jiān)管中心，浙江 杭州 310003）

市政設(shè)施是城市可持續(xù)發(fā)展的保障，是建設(shè)城市兩個(gè)文明的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。全國(guó)各地城市在對(duì)市政設(shè)施監(jiān)管過程中，生成了許多文字、照片、數(shù)據(jù)等形式的歷史記錄，鑒于其在市政設(shè)施監(jiān)管中極其重要的利用價(jià)值，城市一般都設(shè)立專職部門對(duì)其進(jìn)行管理。依據(jù)檔案學(xué)界對(duì)“檔案”這一術(shù)語的定義，將這些歷史記錄謂之“市政設(shè)施監(jiān)管檔案”，應(yīng)無異議。筆者查考相關(guān)文獻(xiàn)及其使用狀況，將“市政設(shè)施監(jiān)管檔案”定義為：各級(jí)市政管理部門對(duì)城市道路及其設(shè)施、城市橋涵及其設(shè)施以及城市排水設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施管理過程中形成的，對(duì)日常工作開展具有參考憑證作用的各種載體形式的原始記錄。期待方家對(duì)此繼續(xù)研究。以下即從這個(gè)概念出發(fā)，對(duì)其內(nèi)涵、特點(diǎn)、管理等問題進(jìn)行討論。

1 市政設(shè)施監(jiān)管檔案的內(nèi)涵及特點(diǎn)

由于市政設(shè)施建設(shè)工程的公共性、復(fù)雜性和重大性，市政設(shè)施建設(shè)和管理一般分別隸屬于不同行政部門管理，有些地方施行建、管、養(yǎng)分離。但無論以何種形式管理，市政設(shè)施監(jiān)管檔案除部門日常工作開展形成的文書檔案、會(huì)計(jì)檔案、科技檔案以及特種載體檔案外，從監(jiān)管工作開展的常規(guī)程序出發(fā)，還包括在設(shè)施的接收、日常督查、定期檢測(cè)、應(yīng)急處理、養(yǎng)護(hù)修繕等工作中形成的具有保存價(jià)值的原始記錄，這也是本文討論的主要內(nèi)容。這就決定了市政設(shè)施監(jiān)管檔案具備以下幾點(diǎn)特征：

（1）規(guī)范性。市政設(shè)施的公共屬性決定其成為政府部門的一項(xiàng)行政管理職能，在長(zhǎng)期的管理活動(dòng)中，形成了一套規(guī)范化的管理程序和管理制度，特別體現(xiàn)在設(shè)施的接收程，養(yǎng)護(hù)修繕程序，督查、檢測(cè)、應(yīng)急處理等制度建設(shè)方面，都有章可循，固化為一種制度。

（2）成套性。市政設(shè)施監(jiān)管對(duì)象的產(chǎn)生來源決定其具有同基本建設(shè)檔案相同的重要屬性，即成套型。特別是檔案接收和養(yǎng)護(hù)修繕過程中形成的檔案，往往是圍繞一個(gè)項(xiàng)目的生命周期而形成的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、成龍配套的整體。

（3）多樣性。體現(xiàn)在檔案表現(xiàn)形式和載體形式方面。包括文字類文件、表格類、工程圖紙類、光盤類、照片類等各類數(shù)據(jù)。

（4）延續(xù)性。隨著時(shí)間的推移，市政設(shè)施日常運(yùn)行中必然會(huì)出現(xiàn)一些問題，這是自然規(guī)律，要管理部門通過日常養(yǎng)護(hù)修繕來延續(xù)其使用壽命，確保安全運(yùn)行；或者進(jìn)行設(shè)施改建、管道遷移等，在這些工作過程中形成的檔案對(duì)于設(shè)施接收時(shí)項(xiàng)目竣工檔案是一個(gè)延續(xù)，二者不可替代，互為補(bǔ)充。

2 市政設(shè)施監(jiān)管檔案的獨(dú)特價(jià)值

據(jù)此，市政設(shè)施監(jiān)管檔案在城市發(fā)展中具有極其重要的意義和價(jià)值：

首先，市政設(shè)施監(jiān)管檔案對(duì)城市建設(shè)具有重要意義。隨著城市立體化的發(fā)展，向地下要空間的城市建設(shè)思路得以實(shí)現(xiàn)，都必須以市政設(shè)施監(jiān)管檔案為依據(jù)，才能科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)施工，排除各種安全隱患，使工程順利進(jìn)行。特別是若缺乏地下管網(wǎng)檔案，就需逐個(gè)尋訪有關(guān)部門，或者重新檢測(cè)摸清管線走向，對(duì)人力、資源等都造成一種極大的浪費(fèi)。

其次，城市管理也離不開市政設(shè)施監(jiān)管檔案。特別是應(yīng)急事件處置，事關(guān)城市安全，時(shí)間就是生命，檔案越翔實(shí)準(zhǔn)確，問題就越能及時(shí)得到處理。通過對(duì)日常督查和定期檢測(cè)檔案進(jìn)行分析研究，可以尋找出重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，總結(jié)常見問題解決方案，從而提高管養(yǎng)效率，提升管養(yǎng)水平。

再次，市政設(shè)施監(jiān)管檔案和市民生活息息相關(guān)。不僅城市規(guī)劃、城市公共設(shè)施新建或修繕需要，市民生活和商業(yè)經(jīng)營(yíng)也需要，例如市民接通燃?xì)狻⑺㈦姡窜嚨辍埖曷?lián)通污水管道，都涉及地下管網(wǎng)鋪設(shè)或接通問題，需要查閱周邊地下管網(wǎng)埋設(shè)檔案。

3 市政設(shè)施監(jiān)管檔案的管理問題聚焦及政策建議

當(dāng)前，市政設(shè)施監(jiān)管檔案在管理中遇到許多問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先是收集問題。由于市政設(shè)施的專業(yè)性和復(fù)雜性，往往需要設(shè)立不同部門專門監(jiān)管，設(shè)施接收人員和資料管理員具有很大變動(dòng)性，日常工作的繁瑣也造成重監(jiān)管輕資料的現(xiàn)象，造成特別是在設(shè)施接收和養(yǎng)護(hù)修繕工作中，工程建設(shè)資料的齊全和準(zhǔn)確性方面有所欠缺。如：是否根據(jù)接收制度要求收集齊全前期文件、勘測(cè)文件以竣工文件、交接文件等，竣工圖是否真實(shí)全面準(zhǔn)確反映設(shè)施現(xiàn)狀，根據(jù)信息化發(fā)展需要是否接收規(guī)定格式的電子文件等。這些資料收集質(zhì)量的高低直接影響日后監(jiān)管工作的開展。

其次是歸檔制度的建設(shè)問題。特別是歸檔時(shí)間、歸檔范圍和保管期限的制定，直接關(guān)系到管理部門檔案庫藏質(zhì)量和日后利用工作的開展。各類文件的歸檔時(shí)間不清，容易造成部門移交不及時(shí)，導(dǎo)致資料散失或損壞；歸檔范圍和保管期限的設(shè)定，關(guān)系檔案資料的生死存亡，由于存在個(gè)體認(rèn)識(shí)差異性，容易過寬或過窄，對(duì)庫存和日后利用都具有較大影響。

再者是分類問題。從檔案資源的組織化、條理化、有序化的管理要求來說，如果沒有合理、科學(xué)的檔案分類，其它檔案業(yè)務(wù)管理工作（如鑒定、編研、檢索等）的效果便無從談起。在筆者近些年工作中發(fā)現(xiàn)：市政設(shè)施監(jiān)管過程中實(shí)施改善工程，由此而行成的檔案具備工程檔案屬性，應(yīng)遵循建設(shè)項(xiàng)目檔案成套型整理原則，但工作實(shí)際中往往存在前期立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同簽訂、施工、監(jiān)理、管理分屬不同部門執(zhí)行，或者由于項(xiàng)目較小，多個(gè)項(xiàng)目聯(lián)合招標(biāo)，或者項(xiàng)目跨幾個(gè)年度、分包等等實(shí)際情況，如一味簡(jiǎn)單追求成套性整理，等項(xiàng)目驗(yàn)收完成再來收集、整理，極易造成資料缺失不全，影響那些形成較早文件的利用等問題。

此外，還有信息化建設(shè)問題。檔案信息化是項(xiàng)高投入的事業(yè)，不僅要投入大量的人力，而且需要投入大量的資金。信息化的關(guān)鍵不僅僅在檔案信息數(shù)字化上，如何能使檔案信息能信息化地“用”與信息化地“管”，才是信息化建設(shè)的根本目的。

針對(duì)以上兩個(gè)問題，筆者提出以下建議，以供方家研究：

首先，要向檔案生成、管理的部門和人員大力傳播檔案文化，提升其檔案意識(shí)，在檔案生成的主要環(huán)節(jié)施行提前介入，完善交接制度。

宣傳檔案法律法規(guī)和先進(jìn)事例，是傳播檔案文化，提升人員檔案意識(shí)的有效途徑。應(yīng)及時(shí)提高業(yè)務(wù)人員檔案意識(shí)和業(yè)務(wù)水平，莫到用時(shí)方覺檔案的重要。同時(shí)，還要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平，爭(zhēng)取得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，經(jīng)常開展檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，深入部門指導(dǎo)檔案工作，建立項(xiàng)目接收提前介入制度，同城建檔案行政主管部門建立聯(lián)系制度，提高移交資料的完整性和準(zhǔn)確性，推動(dòng)移交工作的順利開展。

其次，參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，深入市政設(shè)施監(jiān)管檔案在生成、保管、使用中的相關(guān)問題，有針對(duì)性的修改和制定相關(guān)的法律、法規(guī)，以利市政設(shè)施監(jiān)管檔案管理工作的推進(jìn)。

2002年1月，國(guó)家建設(shè)部年發(fā)布了《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T 50328—2001），這一推薦性標(biāo)準(zhǔn)為建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和城建檔案館確立了歸檔范圍的基本原則。檔案部門應(yīng)組織業(yè)務(wù)部門召開專項(xiàng)研究會(huì)議，以《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》作為參考，根據(jù)日常工作需要，認(rèn)真深入逐條研究各項(xiàng)內(nèi)容的保存價(jià)值，適當(dāng)拓寬和縮減歸檔范圍。對(duì)于暫時(shí)無法確定部分，本著宜寬保留的原則，謹(jǐn)慎處理。同時(shí)，應(yīng)考慮市政設(shè)施監(jiān)管檔案的多樣性、成套性和延續(xù)性特點(diǎn)，科學(xué)合理的設(shè)立歸檔范圍和保管期限表。此外，還應(yīng)重視檔案的來源，區(qū)分設(shè)立設(shè)施接收資料歸檔范圍和監(jiān)管部門形成的養(yǎng)護(hù)修繕資料歸檔范圍，建立更科學(xué)規(guī)范的接收和歸檔制度。

再次，要深入了解機(jī)構(gòu)工作開展情況，遵循分類基本原則，以便于保管和利用為導(dǎo)向，科學(xué)合理制定分類方案。

制定分類方案，首要應(yīng)了解單位基本情況，包括部門劃分，各部門的主要工作職責(zé)，各部門間協(xié)同合作情況，文件流轉(zhuǎn)程序，以及檔案日常利用情況，對(duì)這些情況了然于胸，才能從宏觀著眼，做到類目劃分不遺漏，科學(xué)、系統(tǒng)、合理。遵循分類基本原則，即規(guī)律性、統(tǒng)一性、排斥性和包容性。所謂規(guī)律性，就是制定分類方案要遵循檔案的自然形成規(guī)律，最大限度地保持全宗內(nèi)文件的歷史聯(lián)系。所謂統(tǒng)一性，就是在同一分類系統(tǒng)內(nèi)，依次劃分各等級(jí)的前后一致性，不能同時(shí)并列采用兩種以上分類標(biāo)準(zhǔn)。所謂排斥性，就是分類后的各同位類之間不能相互交叉重疊。所謂包容性，就是分類方案中可以根據(jù)客觀情況的變化，增加或減少類目。在此基礎(chǔ)上，檔案的分類還應(yīng)注重實(shí)用性原則，以便于保管、檢索和利用為導(dǎo)向，因?yàn)閺氖聶n案工作最重要目的就是要盡其所用，因此，在實(shí)際工作中，應(yīng)辯證性的看待成套性問題，靈活處理。例如項(xiàng)目改善前期招投標(biāo)、合同簽訂等工作，往往與施工、竣工驗(yàn)收工作隸屬于不同部門，且形成時(shí)間跨越較大，那么嘗試按機(jī)構(gòu)分類法，歷年項(xiàng)目改善前期與后期形成的文件分開“成套”，也許更加貼合實(shí)際情況。還有，市政設(shè)施建設(shè)、改善類資料建議以單個(gè)設(shè)施為立卷單元，因?yàn)楸O(jiān)管部門的管理對(duì)象是每個(gè)市政設(shè)施，這樣整理更能集中體現(xiàn)每個(gè)設(shè)施的真實(shí)情況，也更方便日常工作利用需要。檔案分類的實(shí)用性要求，體現(xiàn)在實(shí)際分類工作中，不同類型的機(jī)關(guān)以及同一機(jī)關(guān)內(nèi)不同形式、門類和載體的檔案，往往采取分類方法也不盡相同，原則上，檔案實(shí)體分類標(biāo)準(zhǔn)必須符合兩個(gè)基本要求：一是客觀性要求，二是穩(wěn)定性要求。總之，分類體系的確立，類目的設(shè)置和序列的先后，都要能如實(shí)地反映出機(jī)關(guān)工作的性質(zhì)和檔案成份的特點(diǎn)，能系統(tǒng)、科學(xué)地揭示檔案內(nèi)容的實(shí)質(zhì)和相互關(guān)系，以適應(yīng)檔案保管和便于查找利用的需要。

最后，要加強(qiáng)檔案信息資源建設(shè)，創(chuàng)新思維，借力于開發(fā)特色編研成果，推動(dòng)檔案信息化管理工作。

檔案信息化管理的核心問題是檔案信息資源建設(shè)，沒有可提供利用的檔案信息資源為基礎(chǔ)，檔案信息化便無從談起。在目前條件下，將所有檔案信息全部數(shù)字化是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)當(dāng)將那些價(jià)值大，利用率高，容易受損的檔案優(yōu)先進(jìn)行數(shù)字化處理；加強(qiáng)對(duì)新產(chǎn)生的電子文件、檔案的管理，通過文檔一體化管理推進(jìn)檔案信息資源建設(shè)的進(jìn)程。之后，應(yīng)充分利用數(shù)字化檔案信息資源，開發(fā)特色性編研成果，如研究建設(shè)“基于GIS智能市政綜合業(yè)務(wù)管理平臺(tái)”，即以GIS地圖為基礎(chǔ)匯聚有關(guān)市政設(shè)施的所有信息，即通過點(diǎn)擊地圖顯示某市政設(shè)施的全部檔案數(shù)據(jù)信息，把空間地理信息數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)地圖與檔案的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)查詢，推動(dòng)檔案信息化管理工作開展。

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