清末憲政改革中的地方自治法律實踐

姜水靜

（中共馬鞍山市委黨校 網絡教育部，安徽 馬鞍山243000）

古今中外，地方者，政之本也。中國傳統社會歷來重視地方制度，也不缺少地方自治學說，但諸多學說基本上沒有轉化為制度性的實踐，更不存在以制度化實踐為基礎的地方自治法律學說。而從清末立憲運動開始，傳統中國的地方自治學說受西方地方自治法律制度的影響，開始逐漸進入法律實踐，并經歷了從無到有、日益繁榮的過程，并在中國憲法發展史上留下了極為濃重的一筆。

一、民間自發倡辦地方自治組織

清末憲政改革中，最初嘗試地方自治的是由地方開明知識分子和紳商通過自發倡辦地方自治組織實現的。湖南“南學會”和“保衛局”是中國最早的有近代意義的典型地方自治組織。

（一）倡辦南學會

清光緒二十四年（1898年2月），南學會首先在湖南成立。當時，德國侵占膠州灣，掀起瓜分中國的狂潮。南學會可以說是湖南志士思謀自治獨立以挽救民族危亡的產物。南學會由以梁啟超等戊戌維新派為代表的當地開明紳士10人為總會長，由會長各舉所知，汲引好義愛國之士為會友，包括官、紳、士、庶各界人士。會友分為三種：一曰“議事會友”，由學會創辦者譚嗣同、熊希齡、唐才常等充任，凡會中事務章程均由其議定，是為學會的決策人。二曰“講論會友”，即擔任南學會講學的人員，定期開講，隨時答疑問難。三曰“通訊會友”，這是外地士紳向南學會函訊新政、新學，南學會負責“隨時酬答”聯系的會友。［1］

南學會講愛國之理，并商討地方重大應興應革事宜，提出方案，供省政當局采納，先后發布了三個章程——南學會入會章程、南學會大概章程、南學會總會章程。雖然南學會訂立的宗旨是講學論道，但其實際培養了紳民議政和參政的能力。南學會已非一般講學論道的學術團體。正如梁啟超所云，南學會雖名為學會，但實為地方議會，據有學術和政治雙重意義，被認為是是湖南新政的命脈。雖然南學會還不具備地方議會的規模，但戊戌維新派將其作為地方議院的嘗試訓練并且增強了地方紳商參政議政的能力，推動了地方政治的革舊圖新。

（二）成立保衛局

同是在清光緒二十四年（1898年2月），黃遵憲與譚嗣同、唐才常等人籌劃成立的仿效西方警察制度的湖南保衛局則使得清末地方自治法律實踐呈現了新的面貌。根據《湖南保衛局章程》，保衛局的職能為“去民害、衛民生、檢非違、索罪犯”。［2］保衛局尤其值得一提的是其機構設置和轄區劃分。保衛局于設總局1所，分局5所，分局下設小分局共30所。此外，保衛局通過制定《分局員紳職事章程》、《巡查長職事章程》、《巡查吏職事章程》、《總局巡查職事章程》、《巡查各項章程》，保衛局還將各級員紳的巡查職責做了詳細規定。湖南將保衛局作為湖南自立的措舉，服務于湖南實行地方自治。其與中國古代傳統的保甲局最大的不同在于其創辦格局改變了治安機構官辦的正統形式，正如黃遵憲在其著述《人境廬書札鈔稿》中說到：“聽民之籌款，許民之襄辦，則西方自治之規模隱寓于其中，而民智從此而開，民權亦從此而伸。”

（三）成立上海城廂內外總工程局

1905年，上海的紳商自發成立的城廂內外總工程局亦屬典型。為防止獨斷，總工程局將立法權和行政權兩權分離，設議事會和參事會分別為代議機關和執行機關。議事會可議決本局的各項章程和規則、審查決議本局年度出入預算報告及本局內的財產各物的管理方法等，其自治范圍及權限均更加廣泛。相比湖南保衛局，上海城廂內外總工程局更具有近代色彩。因而，其也被認為是中國第一個組織較為完備的市政議會組織。在清末憲政改革的道路上，上海城廂內外總工程局已實際經演變成了地方權力機關。

南學會、保衛局、上海城廂內外總工程局雖由民間自發創辦成立，僅是清末地方自治法律實踐的初始，但他們的設立培養了紳民議政、參政能力，為后期清政府督導和統籌推行地方自治奠定了基礎。

二、地方官督導推行成立地方自治團體

受民間自發倡辦之影響，地方官開始督導推行地方自治團體的建立。地方官督導推行地方自治的初衷是通過建立地方自治機構，借自治之力，有力掌控地方，擴張個人勢力，從而加強對地方的監督控制。

天津地方自治局是由時任直隸總督的袁世凱支持倡辦，在清末地方官督導推行成立的地方自治團體中屬典型代表。天津自治局不僅宣講自治法理，培訓自治人才，還仿照日本，選舉成立了天津縣自治期成會。自治期成會設立議事會、董事會為地方自治機關。規定：“凡會議決定之事，由議長移知本縣知縣及董事會并公布之。”［3］96設立自治監督機構，規定：“自治之監督官，初級為本府知府，最高級為本府總督，其屬各司道主管之事務，各該司道亦得監督。”［3］107不僅如此，1906年3月，天津自治局舉行地方議事會、董事會選舉。雖然整個選舉活動被官府所操縱且人數有限，但當時能嚴格按照普選制度的要求設立選舉機構、劃定選區并開展對選民的調查，將選舉程序自始至終地貫徹已屬難能可貴。雖然選舉的議員們提交的議案很少有設計地方建設的實質性內容，但他們積極地參與地方政治并謀求社會進步，參政意識較此前有了更顯著的提高。

綜觀清末前兩階段以地方新興資產階級紳商為主導力量的自治法律實踐，主要經歷了從自發倡辦開始到地方政府默認許可到督導推行的發展歷程。雖然是各地自立規約且名目各不相同，但自治機構民主啟蒙和政治動員的運作成效是較為顯著的。普選制度、分權原則等均體現了憲政思潮下濃厚的資產階級民主精神。為了推動地方自治法律實踐的開展，光緒三十四年（1908），清政府頒布《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》。辦理地方自治作為憲政改革基礎性工作92項清單之一被列入其中。至此，清末真正意義上由中央政府主動踐行并全面控制的地方自治開始納入政府設計的軌道。在清政府的直接規劃和督導下，地方自治的實施步驟被統籌規劃。自治法律實踐進入了新的發展階段，開始朝著新的方向發展。

三、各省籌設咨議局作為地方政府咨議機關

1908年，清政府公布《咨議局章程》，命令各省籌設咨議局作為地方政府的咨議機關。咨議局實質是模仿西方立憲制國家的國會。《章程》頒布后，除新疆外，全國各地共設安徽、江蘇、江西、浙江、福建、湖北、湖南等21個局，選出了議員近2000人。［4］101

（一）賦予咨議局行使廣泛議政權以制約督撫

按照《咨議局》章程，咨議局職權較為廣泛，包括了議決本省內 “應興應革”事宜、“預決算”事宜、“義務增加及權利存廢”事宜以及“公斷和解自治會爭議”事宜等共十余件事項。較以往不同，咨議局已開始具有一定的立法和監督的權力。議員們以積極的態度提議案，論改革。提交了大量興利除弊、彈劾官吏等影響地方政局發展的議案。雖然督撫在很大程度上擁有對議案的最終決定權，但是咨議局議員們敢于利用自己的職責權限同督撫及官紳斗爭，在很大程度上牽制了督撫的活動，推進了憲政的進程。

（二）詳細規定咨議局相關選民資格、議員選舉資格和選舉方式等

按照《咨議局》章程，咨議局議員經過初選和復選產生。且對議員的選舉資格進行了嚴格的限制。章程規定：凡是 “品行悖謬、營私武斷者、曾處監禁以上之刑者、營業不正者、失財產上之信用被人控實尚未清結者、吸食鴉片者、有心疾者、身家不清不白、不識文義者”［5］全都被剝奪了選舉權和被選舉權。“從全國范圍看，清末省咨議局議員的出身背景：第一、有功名的士紳階級占91%；其中進士占4.7%；舉人占19.1%；貢生占29.7%；生員占37.5%；第二、國外留學者約占20%，以留日者居多；第三、議員均曾在中央或地方政府中擔任過職務，尤多中上級官吏；第四、議員多數家庭殷富。”［6］雖然，較高財產和資歷的限制，使廣大勞動群眾無緣參與到咨議局的相關選舉之中。但這些議員的政治態度已帶有明顯的立憲傾向。與早期的封建官紳不同，它們已經是帶有近代資本主義特征或資產階級屬性的新式知識分子。咨議局成為了一個資產階級代議機關的性質的機構。

（三）定期召開常年會議，通過議案行使參政權

咨議局議員通過提交議案行使參政權以維護本階層的利益。議案包括：立法、保護主權、彈劾官吏、發展實業和辦理憲政。議案內容反映出咨議局議員們意圖擺脫官府的控制，使咨議局成為真正的立法機關和權力機關。尤其是議員們提交的憲政議案，其中涉及大量的改良司法，開辦各級地方審判廳；籌辦巡警，維護社會治安；實行地方自治，改革自治研究所等內容。議員們敢于直犯督撫獨斷專行的尊嚴，在參政過程中不僅獲取了權力也有效抑制了橫行肆虐的督撫權力。這標志著國人開始某種程度地參與管理國家的政治生活。中國地方議會的建設由此發端。

四、籌辦府廳州縣和城鎮鄉上下兩級地方自治

1910年，由清廷統設，先在城區進行自治試驗，然后再推至鄉鎮的城鎮鄉級自治級和府廳州縣級上下兩級地方自治制度開始初具規模。從府廳州縣和城鎮鄉各級地方自治制度的具體內容來看，已經廣泛涉及自治區域、自治范圍、自治經費、自治機關和自治監督能內容，職能較咨議局有更大的擴充。

（一）城鎮鄉下級地方自治

1.自治區域及自治事宜的劃定

根據《城鎮鄉地方自治章程》，下級地方自治按照區域和人口劃分地方自治體。“城”為府廳州縣官府所在地，府廳州縣官府所在地以外的其余市、鎮、村等地，人口滿5萬的為“鎮”，不滿5萬的為“鄉”。城鎮鄉的自治事宜主要包括：本城的學務、衛生、道路工程、農工商務、公共營業等。該自治事宜的劃分有效地減少了政府的社會管理成本。《城鎮鄉地方自治章程》第一次以法律形式將城鎮與鄉村區分為兩個行政系統，這在中國歷史上是破天荒的。

2.自治機構設置

根據《城鎮鄉地方自治章程》，城鎮鄉的自治機構包括議事會和董事會。議事會作為議事機構除負責本城鎮鄉自治事宜的議決外，還擔負著選舉董事會、鄉董并對其執行予以監察的職責。董事會為議事會決議的執行機構，負責執行議事會決議的各事及議決執行方法。議事和行政分立，董事會與議事會互相獨立又互相制約，體現了近代的分權原則。

（二）府州縣上級地方自治

按《府廳州縣地方自治章程》，與城鎮鄉自治不同，府廳州縣設參事會，不設董事會。董事會的職責被分解為兩部分。其中執行議事會的相關決議由地方行政長官負責，而議決執行方法與執行程序由參事會負責。

在府州縣上級地方自治的推行過程中，一是自治監督明顯加強。章程詳細規定了對行政長官的種種限制，如：“府廳州縣議事會或參事會之議決及選舉如有逾越權限或違背法令者，長官得說明原委是由，即行撤銷或將其議決事件交令復議，若仍執前議得撤銷之。”［7］“府廳州縣議事會或參事會于府廳州縣之收支為不適當之議決或議決事件有礙公益者，長官得說明原委是由，交議事會或參事會復議，前項復議若議事會參事會仍執前議，長官得呈請督撫核辦。”［7］除此之外，議事會或參事會對長官的做法感到不合適則要求向上一級的行政督撫核辦或行政審判衙門對長官作法裁決；參事會對行政長官意見相左者也可以將不同意見列在行政長官提出的意見之后。另章程還有專門對自治職員違反職責的處罰規定：“府廳州縣長官監督自治委員如有過失得依情節輕重分別處分：申斥、罰薪十日以上兩月以下、撤差。”［7］這種雙向監督體系極大地穩定了清末統治。二是，體現了更加濃厚的資產階級民主精神。如：限制“現任本地方官吏者”的選舉權和被選舉權以排除行政對自治的干擾；限制“現為僧道及其他宗教師者”的選舉權和被選舉權以排除宗教對自治的干擾；限制“現充軍人者”的選舉權和被選舉權以排除軍事對自治的干擾，這使得自治具有了較強的獨立性。再比如，《章程》第十六條：“縣議會議員不得兼任官吏與國會省會議員及縣參事會參事或市鄉議會議員及董事。父子兄弟不得同時任為縣議會議員，若有父子兄弟現為縣參事會參事者，不得任為縣議會議員。父子兄弟同時當選者，應以子避父，以弟避兄。”“議員不得兼任”之規定以及“親屬回避”之規定等在一定程度上能防止利用血緣關系來違法犯紀，擾亂地方自治及國家行政秩序。

為了推動地方自治的開展，搶占輿論高地，清政府1909年還頒布了《自治研究所章程》，命令各地設自治研究所，每8個月為一期，培養自治人才。研究所遴選了大量通曉法政的師資，并將官府新頒布的法律和新制定的制度設置為研究所講授的主要課程，如：包括憲法綱要、咨議局章程、選舉章程、城鎮鄉地方自治章程等。《自治研究所章程》頒布后，“至1909年底，各屬設所計有99處，1910年上半年已達134處。培訓學員3400余名”。［4］59大量熟知地方自治政策的人才，積極參與地方自治事務，成為了清末地方自治的中堅之力。

五、結語

清末憲政改革中這場“自下而上”的地方自治法律實踐由于與近代民族國家“自上而下”的官僚化、組織化的近代化過程背道而馳，最終沒能扭轉清末面臨的困窘境地，實現民主政體。自治對中央專制集權政治發起的挑戰，最終成了官治的附屬品。但不可否認，這場“自下而上”的地方自治法律實踐是國人在一百多年前第一次以地方自治的形式反抗封建主義和帝國主義所做的不懈努力。它顯示了地方自治作為國家權力架構內不可或缺并能產生良性互動的價值。

［1］南學會大概章程12條.湘報［N］.中華書局，1965：35號.

［2］湖南保衛局章程.湘報［N］.中華書局，1965：7號.

［3］試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條.北洋公牘類纂（卷一）［M］.中國臺北：臺北文海出版社，1966.

［4］馬小泉.清末地方自治與憲法改革［M］.鄭州：河南大學出版社，2001.

［5］各省咨議局章程.政治官報［N］.光緒三十四年：六月二十六日

［6］.張朋園.近代地方政治參與的萌芽－湖南省舉例：中國近現代史論集［M］.中國臺北：臺灣商務印書，1986：75.

［7］府廳州縣地方自治章程.政治官報［N］.光緒三十四年正月初八日，第八百二十五號.