高校合目的性合規律性發展論略

文雙全

（安徽工業大學 學報編輯部，安徽 馬鞍山243002）

現代大學不再是需要擺脫外界束縛而保護學者進行知識探索的“象牙塔”。大學步入社會的中心，建立行之有效的現代大學制度迫在眉睫。2010年7月在北京召開的全國教育工作會議上發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出：要進一步完善中國特色大學制度，完善高校治理結構。2010年12月，國務院辦公廳發布的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》將改革高等教育管理方式，建設現代大學制度作為改革試點的十大任務之一。現代大學制度應該是合乎大學自身發展規律與合乎現代社會對大學的要求相統一。“現代大學制度在治理層面的有形的制度化的結構就是大學治理結構。”[1]建設現代大學制度，完善高校治理結構成為當前應對高等教育飽受詬病的一劑藥方。

一、探索目的性：建設現代大學制度

（一）現代大學制度的內涵

19世紀中葉，德國的柏林大學在威廉·馮·洪堡的推動下，確立了大學自治、學術自由、教學與研究相統一的大學理念，通過制度創新，建立起現代意義上的大學制度。[2]對于大學制度內涵的認識見仁見智。

王洪才認為，現代大學制度應該是開放、自主、參與、自律的統一：大學不能自我封閉地去進行所謂的純科學研究或者象牙塔學問；大學能夠按照自己的意志行事，具有自主抉擇能力；大學與社會形成一種積極的互動關系，大學主動參與社會的建設，社會也積極參與大學的管理；確立一個比較成熟的發揮作用的機制，能夠將科研教學的能動性激發出來，能夠自覺地遵照教學研究的規律辦事，而不需要外界來告訴大學該如何進行教學和科研。[3]王冀生提出，現代大學制度的根本特征是大學自治，現代大學制度的核心和基礎是教授治學，現代大學制度的主要標志是校長治校，現代大學制度的內在要求是科學管理。[4]建設現代大學制度就是要構建能使大學最大程度地發揮其功能的保障體系，通過有效的規則體系，將大學各種有形、無形資源進行合理配置。現代大學制度從微觀上說，是指一所大學內部的組織制度和運行機制；從宏觀上看，是指一個國家或地區的高等教育辦學、管理、發展的一整套體制系統。

（二）教育目的對現代大學制度的規定性

自1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》將我國高等教育目的規定為：高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。根據這樣的教育目的，現代大學制度建設應該符合以下要求：

第一，作為中國的大學，必須堅持社會主義的辦學方向。首先必須要明確高等教育為誰培養人和培養什么樣的人。堅持黨和國家的教育方針，這是從總體的辦學方向方面規定的現代大學制度必須要堅定不移地貫徹執行的。其他國家的大學制度可以學習和借鑒，但不可照抄照搬。高等教育服務于一定社會的政治需要，這是由教育的規律所決定的。美國1862年和1890年制定的《莫里爾法案》是為了應對當時西部擴張而迫切需要大量懂實用農業技術的農業勞動力；《1944年軍人再適應法》也稱《軍人權利法案》，是為了解決戰時所需的專業人才以及維護戰后社會的穩定；1958年通過的《國防教育法案》則是以“與國家安全密切相關”的思想引導高等教育。

第二，從培養全面發展的人出發，要求現代大學制度建設應該著力于提高人才培養的質量。人才培養是一個系統，涉及到學校工作的方方面面，現代大學制度建設應該以這個系統為中心，充分調動一切力量，使大學為切實提高教育質量而積極、穩定、健康地運轉。現代大學制度建設應該按照符合教育教學規律、學術研究規律以及人才成長規律，把促進學生健康成長、促進學術繁榮作為學校一切工作的起點和歸宿。

（三）建設合乎我國高等教育目的的現代大學制度

我國現代大學制度，在本質上是社會主義大學制度，在構建中國現代大學制度時，不能脫離這一具體的國情，必須以中國特色社會主義理論為指導。

從宏觀方面看，隨著我國改革的持續推進，政府職能轉變和市場功能不斷完善，民主法制建設不斷前進，政府對大學的宏觀管理、市場對大學的適度調節、社會廣泛參與大學辦學以及大學的依法自主辦學的格局有望得到真正落實。

從微觀方面看，我國現有的法律法規中已經有了對現代大學制度的明確規制。1996年3月18日印發的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》中明確提出，高等學校實行黨委領導下的校長負責制；1998年全國人大常委會通過的《中華人民共和國高等教育法》明確規定，國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校長負責制，高校黨委統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。這樣便將這種制度以法律的形式固定了下來。2007年，中央召開的第十五次全國高校黨的建設工作會議提出，高校建立現代大學制度，應實行“黨委領導，校長負責，教授治學，民主管理”。2010年8月印發的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》再次明確規定，高等學校實行黨委領導下的校長負責制。高等學校黨的委員會統一領導學校工作，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、獨立負責地開展工作，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成。

二、把握規律性：完善高校治理結構

（一）高校治理及治理結構

1995年聯合國全球治理委員會發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，報告將治理界定為：“治理是個人和公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”“治理是公共部門或包括私人部門持續的互動、協調過程”。[5]

大學是一個“利益主體多元化”的組織，“大學的利益相關者包括：教師、校長、行政人員、學生、校友、社會（納稅人）”。[6]我國公立高校的舉辦權與辦學權分離以后，大學與其利益主體之間便建立了一種“委托－代理關系”。

高校治理問題從根本上說就是大學各個利益相關群體之間的決策權配置問題，他們之間的決策權配置方式就是高校的治理結構，是治理的基本制度安排。其中高校與外部利益相關者之間的決策權配置模式即為高校的外部治理結構，高校內部各個利益相關者之間的決策權配置方式則為高校的內部治理結構。高校治理結構旨在回應沖突和多元利益要求的大學決策權安排問題，從而尋求建立合適的組織框架及其機制，有效運作其具體事務。

（二）國外高校治理經驗

美國高校內部治理結構大多由董事會、校長和教授會或相應的組織構成。高校普遍實行董事會下的校長負責制。高校外部治理結構是由來自于聯邦政府、州政府、基金會、各種認證協會、校友和精英階層的人員與高校之間的相互影響的結構體系和規則構成。董事會作為最高權力機關，校長由董事會任命，是學校的最高行政長官，負責具體執行董事會做出的決策。倡導教授參與學校管理，將學術事務交給教授會處理。

作為一種成功模式的典范，美國的高校治理結構特點是“治理主體的多樣性、治理角色的豐富性、治理權力內在邏輯的統一性，以及治理框架的系統完整性。”“治理結構的運轉機理可總結為三大機制：約束機制、激勵機制和篩選機制。”[7]

英國高校自治程度較高，大學既不受中央政府領導，也不受地方政府的管轄，教育行政部門對高校干預很少。對大學的財政撥款通過委托大學基金會實施。1992年以前成立的大學一般設立三個獨立的機構：董事會、校務委員會和學術委員會，1992年以后成立的大學只設立了董事會和學術委員會。董事會成員中內外部利益相關者各占一定比例。多元化的權力主體確保了高校決策的科學性、有效性。大學中的行政權力主要負責行政管理和教學工作，學術權力對有關學術方面的重大問題做出決策或進行審議。

德國高校內部學術權力占主導地位，常被人們稱為“教授大學”。德國高校治理結構根據《高等教育總綱法》及各州大學法的基本精神自行決定。不同的大學有不同的模式，如：校長負責制、校務委員會負責制、總長負責制或總長委員會負責制等。大學評議會是高校內部最高權力機關，評議會按比例從教授、中層學術成員、行政人員和學生中選舉產生。評議會主持決策和執法工作。

法國高校實行的是評議會基礎上的校長負責制，評議會是最高審議機關，校長負責執行決策。1968年《富爾法案》和1984年《高等教育法》頒布之后，大學依法獲得了自治權，因此，改變了之前政府集權的治理模式。

從對這些高等教育發達國家的分析中可以看出高校治理的一般規律。首先，學術權力和行政權力的協調互補，各司其職、各盡其能；其次，決策和執行權力主體的充分溝通，社會權力的參與增強了高校的適應能力；第三，政府對高校的控制不是通過行政干預，而是通過法律法規等手段進行宏觀調控。

（三）把握規律性，完善高校治理結構

《綱要》提出要從完善治理結構、加強大學章程建設等方面加強中國特色現代大學制度建設。完善高校治理結構，對高校“去行政化”。有效消解行政權力與學術權力之間的矛盾，使行政權力充分發揮管理和服務職能，讓學術權力回歸本原。建立一套適宜的制度，保障兩者之間的協調互補。在高校內部建立學校層面及院系層面的各種委員會，如教授會、教學委員會、學術委員會等，負責學術事務；完善科層制的管理系統，負責行政、財務、學生事務等日常事務的正常運轉。“在高校治理結構中，行政權力不得包攬教學資源和學術資源配置的全部過程，要使高校的教學資源和學術資源配置以學術委員會為主，以學術權力為教學資源和學術資源配置的主體。”[8]

完善高校治理結構，必須建立有利益相關者參與的決策機制。“大學決策權力不僅要在大學內部各個部分之間進行分配，還要在更多校外利益相關者群體之間進行分配。充分吸收校外人士參與高校決策，實現管理的民主化與治理的多元化。”[9]“高等教育的管理機構必須是由專家和校外人士兩方面組成，學術自治才會有效。沒有前者，大學就會信息不準；沒有后者，大學就會變得狹隘、僵化，最后甚至可能與公眾目標完全脫節。”[10]

完善高校治理結構，最重要的是必須還高校以自治。高校自治是其作為學術組織的內在規律。實現政府宏觀管理，首先就是要解決管理內容的問題，明確政府職責的范圍：該管什么，不該管什么，要限定政府的權力。要求政府切實轉變職能，對高校適度宏觀控制。加強立法，明確政府管理高等教育的職能與范圍，并確保其不越位。

三、高校合規律性與合目的性發展

從長遠來看，高校的科學發展應該是合規律性與合目的性的統一。但是現實中，高校的發展并不一定符合規律，甚至違背規律的事也偶有發生。只有對偏離規律性的行為進行矯正，才能使其得以健康發展。

（一）高校發展的現實與“理想狀態”的偏離

一是大學的管理、運行中的行政化傾向抑制了學術的活力。在行政化的體制下，高校被當做政府的附屬機構，行政權力主導了政府與學校之間以及學校內部的教育資源配置。教而優則仕、研而優則仕，行政權力的擴張迫使學術權力做出讓步，在此情況下，權力發生了錯位。

二是受行政化管理的影響，學術評價機制上的過度量化使大學內部學術人員為了達標而希冀以短平快的方式獲得成果，導致出現學術不端現象。只有在風清氣正的育人環境和求真務實的學術氛圍中，大學才能實現持續健康發展。[11]

三是在高校內部治理結構的權力配置機制中監督力量不足。不斷被媒體曝光的一些高校在招生、學術研究、財務、基建等方面的腐敗問題正是由于監督不到位所致。

（二）對偏離“理想狀態”的矯正

一是要合理地“去行政化”。要在學術權力與行政權力之間選準平衡點。從高校外部看，政府要轉變職能，改變過去的行政命令的管理方式為高校做好規劃、協調、服務、監督，賦予大學真正的辦學主體地位，以教育的自身規律對教育資源進行配置。《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》提出，“進一步減少和嚴格規范政府對高等學校的行政審批，減少行政干預，落實高校辦學自主權。理順大學、政府和社會的關系，規范高校辦學行為。”[12]實現教育家辦教育，這是搭建現代大學制度框架的前提。從高校內部看，要實現行政的事務歸行政，提高執行的能力和服務的意識；學術的歸學術，形成自下而上的學術管理體系，合理厘清二者的界限。2011年4月復旦大學選舉產生了新一屆學術委員會，新一屆委員會的43名委員中沒有一名校級領導。社會對復旦大學領導退出學術委員會這種行為大加贊譽，稱其為“去行政化”的破冰之旅。

二是要推動大學章程建設，為高校的健康有序發展建章立制。《綱要》指出：“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”；“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。大學章程為大學的自治提供了制度保障，同時也確保了大學治理的科學化、民主化。《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》在管理體制改革方面提出，要完善高校治理結構。加強高校教職工代表大會、學術委員會等相關機構建設，完善決策程序，規范高校內部權力運行，推進科學民主決策。全面落實校務公開，建立社會參與和監督高校辦學的有效機制，加快形成高校自我發展、自我約束的良性機制。

《綱要》提出，“要充分發揮教授在教學、科研和學校管理等方面的作用，加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”在教代會制度建設上，要充分發揮這一教職工參與民主管理的作用，保證教代會工作規范化、制度化和程序化。2011年12月中華人民共和國教育部第32號令頒布的《學校教職工代表大會規定》進一步完善了教代會制度，強化教職工參政議政、民主監督以及權益保護職能。

人類社會的活動在歷史發展中總是合目的性與合規律性的統一，高等教育亦復如是。高校的健康發展應該實現合規律性和合目的性相統一，并在此基礎上，建設現代大學制度，完善高校治理結構，克服高校實際發展中的對“理想狀態”的偏離。

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[10][美]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，2002：37.

[11]楊衛.學術誠信是大學精神的根本[N].光明日報，2012－04－23（16）.

[12]新華網.教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見[EB/OL].[2013－03－01].http：//news.xinhuanet.com/edu/2013－03/01/c＿124404470.htm