土地財政規模效應、成因分析及其規范路徑

課題組

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

“土地財政”最初是對土地出讓收入在地方財政收入中所占比重較高現象的一種形象說法。在我國現行土地制度和市場性拍賣機制下，土地出讓收入歸屬于政府管理和支配是必然的，因此土地出讓收入無論多寡，無論占地方財政總收入多大比重都是有其合理性和合法性的。目前，社會各界關于土地財政的爭議實質上反映了兩個方面的問題：一是指地方政府在缺乏科學合理的土地規劃利用情況下單純為滿足其他方面的支出需求而“賣地斂財”的現象。這種行為不僅有違科學有效地利用稀缺性土地資源的宗旨，而且引發了諸如抬高房地產價格、影響國家糧食安全、加劇城鄉收入差距、群體性社會矛盾等方面的經濟、社會問題；二是指即使在合理、合法的土地利用情況下，也會因為國有土地制度的市場壟斷地位而不斷侵蝕農民利益，形成對農村經濟的“倒吸”機制。隨著地方政府圍繞土地運作行為的“與時俱進”以及學術界認識的深化，土地財政的內涵進一步外延，擴展到了土地運營帶來的相關稅費收入、土地證券化和抵押貸款派生的土地金融。

一、土地財政的規模效應越來越大

土地財政的規模效應主要包括土地出讓收入規模、直接來自土地相關稅費收入和以土地撬動的地方政府融資規模等，其主要體現為：一是開發用地出讓給開發商直接帶來出讓收入和后續源源不絕的稅金；二是通過工業用地招商引資，成為拉動地方GDP的強大引擎；三是政府向自己的平臺企業注入土地，再以此向銀行融資。在衡量土地財政的規模效應時，因工業用地招商引資產生的財政收入效應不宜泛化衡量。因此，本文僅以圍繞土地征管和經營的相關稅費和土地金融作為土地財政的規模效應來探討。

（一）土地出讓收入規模呈現出不斷擴張之勢

近年來，全國土地出讓收入整體呈現攀升態勢，從2007年的1.2萬億元上升到2011年的3.35萬億元，年均增長29.3%，而同期GDP年均增長速度為15.5%，土地出讓收入的年均增幅接近GDP的一倍。從土地出讓收入占GDP的比重來看，2009年以后土地出讓收入占GDP的比重都維持在7%以上，也明顯高于2007年和2008年。

表1 2007年—2012年土地出讓收入與GDP規模變動

以2011年為例，土地出讓收入為33477億元，占全部基金預算收入的75.3%。全部土地出讓收入中中央收入305億元，地方收入33173億元，占全部土地出讓收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出讓收入已經成為地方政府可支配公共收入的重要組成部分。2007年土地出讓收入占地方一般預算收入比重為50.9%，2011年這一比例上升到63.9%，五年間比重值最高的2009年為85%。2007年土地出讓收入占地方一般預算財力的比重為34.6%，2011年這一比例上升到44.2%，五年間比重值最高為2009年的56.8%。

圖1 近五年土地出讓收入與地方財政收入規模變動

（二）直接來自土地的稅費收入也在與時俱進

根據蘇明、唐在富等人的研究①財政部財政科學研究所《研究報告》2013年194期.蘇明，唐在富，滿燕云，顏燕等執筆。，1999年—2012年間我國直接來自土地的稅收收入從1999年的378.4億元上升到2012年的10128.0億元，增長了25.7倍，年均增長率高達28.8%，占當年地方財政收入的比重，也從1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10個百分點。

不僅如此，曾幾何時，附著在土地征收和管理中的其他收費也很多，橫跨土地、財政、農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門。隨著近年來國家稅費政策的日益取消和規范，與土地有關的收費依據大為減少，目前的土地費主要包括：行政事業性收費：土地管理費、征地管理費（拆遷管理費）、新菜地開發建設基金、農業重點開發建設資金、耕地開墾費、土地復墾費和土地閑置費。服務性收費：土地測量和規劃等相關收費等。資源性收費：外商投資企業場地使用費（或土地使用費）。其他代征代收費：公告費、土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等②《中國土地財政現象的發展演變和現狀分析》，財政部財政科學研究所《研究報告》2013年194期.蘇明，唐在富，滿燕云，顏燕等執筆。。

（三）土地抵押融資規模日益成長

當前，地方政府借土地抵押來貸款，甚至依此償還債務已成為公認的事實。根據劉守英等人研究，東部城市建設的資金構成，土地出讓收入約占30%，土地抵押融資約占60%；中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占20%，土地收益權質押融資約占70%③中國土地制度改革的路徑——從土地財政和土地金融說起，財新特約作者，黃小虎，http：//opinion.caixin.com/2012-04-27/100385096.html。。從近年來土地抵押的規模看，2008年以來，土地抵押的總體規模是在不斷上升的，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。全年土地抵押面積凈增4.72萬公頃，抵押貸款凈增1.12萬億元④2012年《中國國土資源公報》，中華人民共和國國土資源部。，具體情況見圖2。當前有相當數量的融資平臺，其貸款絕大部分是土地抵押貸款，且很多還款主要依靠土地出讓收入。

表2 直接來自土地的稅收收入及其占地方本級公共財政收入的比重

圖2 2008年—2012年84個城市土地抵押情況

據國土資源部法律中心的研究結果，84個城市土地抵押放貸主體及土地抵押貸款金額占總金額的比例，五大國有商業銀行為45%，城市商業銀行為6%。而其中的風險表現在土地抵押貸款市場產生壟斷，金融資源無法達到有效配置；經濟不發達地區的土地抵押貸款業務受到行政干預較多，貸款多投放于政府支持的項目或大型企業①2013年土地抵押貸款增幅至5.95萬億，http：//cj.gw.com.cn/news/news/2013/0717/341706167.shtml。。事實上，不少城市政府愈來愈將土地收入作為負債融資的“變壓器”，來撬動規模更大的金融資源。與此相關的違規抵押現象也在不斷發生，據國家土地總督察辦公室2013年3月22日發布的《國家土地督察公告》顯示，對全國36個市（區）的土地抵押融資情況開展督察發現，943個項目涉及違規抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝②同上。。

隨著我國金融市場的進一步發展和深化，一些地方已經探討土地資產證券化的融資途徑。可以預計，未來土地資產證券化融資之路可能會越來越成為一種融資選擇。

二、土地財政的成因分析

土地財政是我國經濟轉軌過程中的客觀現象，也具有階段性特征的性質。所謂客觀，指的是盡管目前對土地財政狀況眾說紛紜，但土地財政依然存在，短期內不會驟然消失；所謂具有階段性，指的是在我國體制改革總體上具有漸進性特點的大局下，一些制度的修繕和廢除具有階段性。探討土地財政的成因有助于解釋其存在的客觀性，也同樣有助于研判下一步改革的階段性目標和任務。目前，關于土地財政的成因有諸多頗有見地的分析，歸納起來，主要有：

（一）“土地財政”是我國土地管理體制運行的必然結果

我國土地管理體制與其他國家有所不同，國外土地基本以私有為主，而我國土地區分為國有和集體所有，不允許土地私有，并實行土地利用總體規劃和年度計劃管理制度。任何單位和個人建設需要使用土地，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地①理性看待“土地財政”問題，陳怡芳，中國財經報網，2013-07-25。。這事實上決定了，在市場經濟中，政府首先以國有土地代表者的身份壟斷了土地一級市場，并且借助這種壟斷壓縮了集體土地所有權的實現空間，也進而潛在地具有了對集體土地權益“分羹”的機遇；其次，政府可以在土地市場壟斷的基礎上，借助行政壟斷決定總體利用規劃和年度管理計劃。這使得在相關領域監督和把控不嚴密、不科學的情況下，地方政府潛在地具有“隨機抉擇”的機遇。這也就不難理解，不少地方政府程度不同地出現“強遷強拆”、熱衷于通過修改土地規劃擴大用地指標、大面積出售土地等現象。

（二）土地所有權益的地方化加劇了土地財政的規模效應

我國《憲法》《土地管理法》已明確規定我國實行社會主義土地公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。城市土地國家所有（全民所有），農村和城郊土地屬于集體所有。應該說，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。但在實踐中，鑒于土地的區域性很強、性質和用途錯綜復雜，因此土地權屬登記、征收、補償、出讓和管理等均由市縣地方政府負責。1994年國務院在劃分中央與地方財政體制時，將土地出讓收入確定為地方收入。盡管為調節區域間土地出讓收入的不均衡，國家先后幾次調整了土地出讓收入分配關系②如1999年，中央和省通過征收新增建設用地土地有償使用費（其中，中央分成30%，省級分成70%），調節市縣土地收益。2004年，明確市縣按照不低于土地純收益15%比例建立農業土地開發資金，其中省級集中30%用于省內區域平衡。2011年，要求市縣按照土地出讓收益10%分別建立教育資金、農田水利建設資金，并允許省級集中一定比例用于省內調劑。2012年，中央集中20%農田水利建設資金，重點向糧食主產區傾斜。。但是，總體來看，土地出讓收入的大部分仍然歸屬市縣人民政府，主要用于征地補償、土地前期開發、城鄉義務教育、農田水利建設、耕地開發和保護、保障性安居工程、城鄉基礎設施建設開支等③理性看待“土地財政”問題，陳怡芳，中國財經報網，2013-07-25。。其結果是市縣人民政府掌控著國家絕大多數土地資源的實際控制權，而國務院代為履行的土地所有權無論是在土地的占有、使用、收益和處置權方面都受到來自地方政府的牽制甚至是左右而被事實“虛置”，土地管理與出讓收入的管理也自然被地方政府事實上主導。土地利益集中在市縣政府必然容易促發其沖動，甚至不惜違規違紀。

（三）征地補償制度不完善和土地批租制度對土地財政有進一步的激勵作用

按照現行土地征收制度，首先，政府既是征地補償方案的政策制定者也是征地補償的實施者，甚至是利益權衡者，即同時充當裁判員和運動員的角色，潛在存在補償不公、低價征地的可能。其次，在征地補償標準方面，長期以來，各項征地補償費用的具體標準、金額是以土地被征用前3年平均年產值確定的，基本上不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。雖然后來國家多次提高征地拆遷補償標準④例如2004年10月國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》提出，如果原有最高賠償標準（約為耕地平均年產值的30倍）仍然不能保證被征地農民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼，也可按被征地片區綜合地價進行補償。，但征地補償標準的依據仍然不是土地征用后的市場價值。其結果是地方政府出讓土地的價格遠遠高于征地拆遷的成本，形成了征地和賣地的巨大價差，激勵政府征地、儲地、賣地，攫取巨額土地出讓收入⑤《如何看待土地出讓收入》，王朝才、趙全厚、張立承、封北麟，財政部財政科學研究所《研究報告》，2013年73期。。

同時，現行批租形式的土地使用權出讓制度，便利了地方政府將未來幾十年的土地租金“一次性拿足”，歸當屆政府支配使用，很容易刺激地方政府的短期行為，誘發地方政府操控土地市場和抬高土地價格的動機。這樣，土地的低價征用與推高了的土地價格之間形成了高額價差，進一步激勵了土地財政的規模效應，但也嚴重地透支了未來收益，產生了“本屆政府賣土地，下屆政府賣空氣”的“屆際不公”，乃至于較為嚴重的代際不公平。

（四）行政考核機制的單一性助推了土地財政行為

目標責任制考核制度是我國地方政府實施最廣泛的績效管理模式。在我國地方政府的目標責任考核體系中，各地方政府都將追求GDP和財政收入作為關鍵性考核，迫使地方政府將招商引資和大力度進行城市化、工業化基礎設施建設視為彰顯政績的重要手段。地方政府在公共財政能力有限的格局下，更為積極地利用土地獲取經濟增長的潛力，如以低價（甚至零地價、負地價）出售工業用地的方式招商引資，同時有意識地抬高商業、住宅用地價格。這一方面扭曲了土地市場價格體系，另一方面從商業、住宅業用地價格節節攀升中得益，侵蝕了居民利益，引發諸多社會矛盾。

（五）地方政府財政能力相對不足也是土地財政盛行不可忽視的因素

1994年實行的分稅制體制確實是蘊含著中央財政收入占全國財政收入比重較為明顯提升的因素，地方政府預算內財力也因此相對下降（見圖3）。

圖3 中央與地方財政收入比重

在地方政府缺乏舉債權和稅收立法權的情況下，相對于既定的職責劃分，財政預算內壓力的增加也是公認的。這也確實為地方政府依賴公共預算外的資金（包括土地出讓收入）滿足支出用度提供了體制激勵。但這種激勵的程度或者效果如何，卻需要視具體情況而定。就土地出讓收入而言，其規模的大小主要還看當地經濟發展、土地供求關系和市場發育程度如何。按理說，我國中西部地區財政相對困難，理論上更應擴大土地出讓規模，但實際上并非如此。以2010年為例，京津滬等相對發達9省市的土地出讓收入約占全國三分之二，而中西部地區土地出讓收入卻僅約占全國三分之一①財政部：土地出讓收入增長快與現行財政體制無關，中國廣播網，2011，11.16，06：12。。可見，土地財政的現實規模效應和分稅制財政體制所影響到的地方財政相對困難程度沒有直接的對應關系，但并不是因此否定二者之間的關聯性。可以設想，如果現行體制機制不變，隨著中西部經濟日益興旺，城市化加速，土地的積聚效應和價值效應日益顯現，土地財政效應在中西部也會照樣被“復制”，但從目前東部地區財政能力較為強健的地方政府依然大玩特玩土地財政的現實情況看，并不是保障基本公共服務財政能力不足的財政體制問題，而主要是在一定程度上可以理解的“趨利動機”使然。

三、規范土地財政行為的政策選擇

基于上述，我們認為，規范土地財政需要從如下幾個層次來考量：一是要確定政府在什么條件下獲得土地是適宜的；二是逐步構建地方政府出讓土地和出讓多少土地的制度規范；三是要規范地方政府獲得土地收入的方式；四是要對地方政府已經形成的土地出讓收入科學合理地進行分配。

（一）改革土地征用制度，充分尊重集體土地所有者權益

國有土地的市場壟斷是土地財政形成的源泉，也是“殘缺”集體土地所有者權益的重要障礙。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場職能充分發揮的關鍵之一就是要完善產權保護制度，尊重不同所有制的合法權益，其中包括尊重土地集體所有制的合法權益。而且，《決定》要求“建設城鄉統一的建設用地市場”，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，相應地，要“縮小征地范圍，規范征地程序”。這些要求，預示著我國土地征地制度將進行較為明顯的變革。這一方面有利于實現農村集體土地價值最大化，另一方面也對土地財政的規模擴張有“釜底抽薪”效應。

農村集體經營性土地的同等入市，使集體土地所有者有了較為自主的“相機抉擇”權利，土地價值收益也自然地歸屬了其所有者，從利益機制上使地方政府可能陷入“光吆喝不賺錢”的地位，無疑能夠有效遏制地方政府“賣地斂財”的動因。而且，由于集體產權無須轉換即可上市，地方政府憑借土地產權抵押融資的可能性大為減少，順勢也弱化了地方政府負債融資的依靠，為減控地方政府性債務提供了條件。

縮小土地征用范圍會大大弱化地方政府以公益的名義強征強拆的可能，不僅有助于緩和社會矛盾，也將因征地范圍的大規模減少而弱化土地財政的可選擇范圍。甚至，即使按照嚴格意義上的公益名義征用土地，也需要按照市場化原則補償被征地農民，健全被征地農民社會保障制度，多渠道安置被征地農民，確保被征地農民長遠生計等多方面的制度規范而使土地的售賣行為本身無利可圖。如果這些方面執行得好，很可能會使擠壓集體土地利益的“土地財政現象”成為歷史。

為此，要抓緊修訂和制定土地管理相關法規和制度，盡快劃定農村集體經營性建設用地交易符合規劃和用途管制范圍。在規劃方面，進一步明確農村集體經營性建設用地入市管理程序，加強農村集體經營性建設用地收益分配使用管理的制度規范。可以說，這些方面改革的進展與土地財政的日益規范呈現出正相關關系。

（二）逐步構建科學合理、公開透明的土地利用規劃制度，并以立法保障

近年來我國多次嘗試利用土地政策調控宏觀經濟，但是地方政府土地擴張沖動不僅沒有削弱，反而有進一步加強的趨勢。當前隨著我國城市化進程快速推進，城鎮建設用地需求大幅增長，合理的用地需求與地方政府的賣地動機交織在一起，地方土地利用規劃一改再改、一擴再擴，嚴重沖擊了規劃的嚴肅性。為此，我們認為強化土地利用規劃對規范地方政府土地出讓行為至關重要。一是針對城市化、工業化的實際情況，廣泛征集民意，制定更為科學、嚴謹的土地利用規劃，以立法的形式保證規劃的效力，從而增強規劃執行的嚴肅性。二是嚴格供地定額制度，促進土地集約利用。建議采取兩種供地額度審批制。其一，在縮小現有地方建設用地規模的基礎上，設置地方政府年度用地定額，以此滿足其城鎮化用地正常需求量；其二，中央集中一部分用地指標，機動分配給有國家級大項目落地的土地配套指標。通過定額與機動相配合的供地模式切實解決粗放用地、閑置浪費土地、過度開發土地等問題，不斷提高土地利用效率。三是將土地利用規劃公開化、透明化，接受廣泛的社會監督，防止“朝令夕改”，變相擴張土地。四是實行土地規劃管理和用地適度分工制衡機制。為了確保土地利用規劃的嚴格執行，可以考慮將土地規劃管理機構和市縣政府適度分離的辦法，土地規劃管理機構或者全面實行垂直管理（如目前采取的“省垂直”，或者直接隸屬于中央政府），或者在同級政府中和行政分離，隸屬于人大管理。

（三）逐步完善國有土地出讓收入征收方式，逐步實行“年租制”

我國的建設用地使用權實行批租制是在改革開放后從發達國家和地區引入這種地租模式，在相當長一段時間內，土地批租為地方發展經濟和基礎設施建設提供了大量資金。但是，“批租制”模式一方面在一定程度上扭曲了土地市場價格形成機制，抬高了房地產價格，另一方面加劇了地方政府的短期化行為。引入“年租制”的好處在于可以引導地方政府土地出讓金收取平滑化，扭轉地方政府寅吃卯糧式的土地財政模式，克服每一屆政府的短期化行為和道德風險，實現土地收益的代際均衡。

為此，我們建議逐步采取國有土地出讓的“年租制”。一方面，對于已經出讓但還沒有完全收回土地總價款的土地收入采取“影子年租制”的辦法，即將陸續收回的土地收入據實扣除開發成本后按照年租價格收入分攤在土地出讓期限內的未來各個年度使用，消除每一屆政府的道德風險。這些資金的余額，可以專戶存儲的方式留存，納入政府資產負債表管理，那些超出本屆政府任職年度的土地出讓收入，一般不能輕易動用。只有在極端需要的情況下，經規范、透明的論證和申請程序后，本屆政府可以通過債務借入方式使用，在離任時將其作為一個重要的離任考核指標評價其得與失；另一方面，對于還未出讓的土地直接實行“年租制”，既可以減輕土地投資者的即時負擔，減輕地價上升壓力，也可以達成均衡地方政府土地收益，克服短期化行為的目的。

（四）改革行政考核評價體系，抑制地方政府經營土地的沖動

土地財政的擴張與政府職能轉軌不到位、行政考核評價體系不科學密切相關。十八屆三中全會《決定》提出，要糾正過去單純以經濟增長速度評定政績的偏向，在未來的政績評價和考核中要加大資源消耗、環境損害、生態效益、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重。這意味著政績的考核更為科學、更為系統，同樣也有助于弱化土地財政現象。這是因為GDP考核助長了地方政府不擇手段開發資源、占有土地、發展工業。從短期看，經濟總量上看增長很快、很大，區域經濟就發展了，但帶來的后果也同樣嚴重，如土地的濫用、環境的破壞、債務的高企。靠高價賣地的土地財政是地方政府償還債務，支撐以GDP為主的考核機制的重要方式。因此，考核機制的多元化，尤其是加重對經濟發展和社會進步具有負面影響的指標評價，很有可能使一些地方官員的政績“得勢不得分”，有助于弱化土地財政，減控地方政府性債務，保護資源和環境。

（五）深化財政改革，增強地方財政能力

地方政府財政能力不足也是驅使地方政府大幅度依賴土地運營、土地財政的原因之一。尤其是自“營改增”以來，地方政府的財源建設已經到了需要從政府間財政體制變革來著手的地步。總體來看，我國政府間財政關系的穩定變革，首先需要解決好預算管理改革和地方稅收體系建設等問題。

預算管理改革的主要目的是統一預算，公開透明。我國目前的預算體系包括公共財政預算、基金預算、國有資本金預算和社會保障預算。就近年來預算改革的成就看，政府收入基本上納入預算管理，預算外資金已經成為歷史。但四個預算并立的現實依然說明預算編制和立法審查諸方面缺乏統一、缺乏統籌。作為土地財政的重要組成部分的土地出讓收入目前是在基金預算內編制的，財政部門缺乏統籌能力，立法部門也沒有給予足夠的審議，客觀上助長了這部分收支的隨意性。因此，預算改革的方向應該是逐步打破公共預算和基金預算的分割，增強財政部門的預算統籌能力和人大的審核力度。這為規范土地財政提供預算控制的基礎。

構建地方稅收體系是增強地方政府財政能力的重要一環，一是推動開征真正意義上的房地產稅。這一方面可以為地方政府奠定較為客觀的財政基礎，減輕對土地財政的依賴，另一方面也有助于平抑房地產價格。目前，滬渝兩地房地產稅改革試點具有十分重要的意義，但由于尚處于試點階段，制度建設、機制理順意義多過于資金籌集意義。著眼于未來，在積極擴大房產稅改革試點城市范圍的基礎上，還應對房產稅的征收范圍和征收方式調整，逐步將其打造成地方政府的主體稅種。二是全面改革資源稅費制度、加快推進資源稅改革向原油、天然氣之外的其它金屬、非金屬礦的“擴圍”，有助于增強地方政府特別是西部資源富聚而發展相對落后地區地方財政能力，助推其城市化建設進程。三是改革城鎮維護建設稅，使之成為城鎮化建設和維護的重要地方財政資金來源。遵循稅種獨立性、便利性、普遍性的原則，改變目前城市維護建設稅作為“三稅”（增值稅、消費稅和營業稅）的附加稅的地位，擴大其征收范圍，改變其計稅依據，對納稅人不分內外，凡有經營收入的單位和個人都應按其銷售收入、營業額和其他經營收入為計稅依據進行征稅。一方面，使其成為獨立的稅種，提高其地位，更好地發揮作用。另一方面，也可以擴大稅基，穩定稅源，保證收入。四是適時開征遺產稅和贈與稅。根據繼承法合理確定納稅人、課稅對象范圍以及稅前扣除項目，按照輕稅、簡便原則設計稅率和確定起征點，盡快建立財產登記制度，以便創造良好的基礎條件①《城鎮化進程中的地方政府融資》，賈康等，《經濟研究參考》2013年13期。。

在預算管理改革和地方稅收體系建設的基礎上，依據“財力與事權相匹配”的原則，重點就“支出責任與事權相適應”方面進行改革。為此，首先要考慮將諸如養老、土地規劃管理、司法等領域的支出責任上收到中央政府，減輕地方政府的財政壓力；其次，通過轉移支付制度改革，清理歸并專項轉移支付，增強一般性轉移支付能力，增強對地方政府基本公共服務的財力保障。其中，要考慮到對諸如教育、醫療衛生、社會保障、公共交通等領域基礎設施建設的保障力度，以減輕地方政府依賴土地財政進行相關領域基礎設施的程度。

（六）改革機械式收益切割方式，建立土地出讓凈收益儲備基金制度，著眼解決長遠問題

在現行體制下，土地出讓收入主要歸市縣政府所有，土地凈收益使用的隨意、低效、重復建設以及不透明等問題始終缺乏有效的制度約束，反過來，地方政府在政績觀驅動下沒有動力將凈收益投向公共服務的薄弱環節和領域。基于此，中央政府出臺硬性規定，規定土地凈收益用于農村教育、保障房和農田水利等方面的分配比例。我們認為早期的土地出讓凈收益分配政策取向缺少明確的制度約束是問題的一個方面，但是自上而下機械式的收益切割方式會把問題的解決引向另一個極端。城鎮化進程中土地資源升值為地方政府帶來了超額地租收益，是全體公民的共有財富，缺少管理是不作為，硬性切割也會脫離客觀實際，導致低效使用。我國正處于經濟體制構建完善的轉軌時期，未來中長期可預見的和不可預見的改革成本都需要財政公共支出及時跟進，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分凈”都不是用好土地收益的最優選擇。建議整合歸并已有的具有專項性質的計提項目，改為統一按照固定比例滾動留存凈收益，設立土地收益儲備基金。例如，改革初期可以考慮設置為50%，隨改革的深入分階段提高凈收益的留存比例。為土地儲備基金的使用設置嚴格、公開的審批程序，形成全社會監督①《如何看待土地出讓收入》，王朝才，趙全厚，張立承，封北麟.財政部財政科學研究所《研究報告》，2013年73期。。

（七）適度控制土地融資的規模

有效控制政府債務風險，需要在利用土地杠桿融資、加快經濟社會發展的過程中，防止土地融資風險倒逼財政，引發政府信用危機。為此，建立國有土地收益權質押財政備案制度。凡是利用國有土地收益權進行質押貸款的，必須到財政部門登記備案，以切實掌握利用土地抵押進行融資的整體規模，及時對土地融資風險進行有效的評估和監控。建立和完善政府債務預警制度。對于政府債務負擔超過一定程度的區（市）縣，向有關銀行、國土部門發出預警，對沒有償還原有貸款、改善負債狀況的地方政府，停止辦理國有土地收益權質押貸款②《解決中國土地財政問題的制度設計與政策建議》，唐在富、蘇明執筆，財政部財政科學研究所《研究報告》2013年197期。。對于違紀行為要加強懲罰力度。