土地財(cái)政轉(zhuǎn)型壓力下的地方主體稅種選擇

李 慧

（大連海事大學(xué)，遼寧 116026）

一、土地財(cái)政的產(chǎn)生及其隱患

“權(quán)責(zé)對(duì)稱性”是完整的財(cái)政分權(quán)安排的重要體現(xiàn)，然而1994年分稅制改革最大的特點(diǎn)是“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”，是一場(chǎng)“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷。分稅制只是對(duì)中央與地方之間預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支的運(yùn)作方式進(jìn)行了規(guī)范，卻沒有觸及預(yù)算外資金和其他政府收入的管理，由此為地方政府①本文中的“地方政府”主要是指市、縣級(jí)政府。擴(kuò)大預(yù)算外收入的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)提供了制度空間。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大、土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)，均是地方政府在分稅制約束下主動(dòng)尋求的一些行為模式，土地出讓金已成為地方政府的“第二財(cái)政”，“土地財(cái)政”問題也由此產(chǎn)生。

人們對(duì)于土地財(cái)政的關(guān)注，主要是源于由地方政府支配和使用的土地出讓金收入日益膨脹。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2000年全國土地出讓金收入為595.58億元，與當(dāng)年地方財(cái)政收入和全國財(cái)政收入②如無特別說明，本文所提到的財(cái)政收入均指一般預(yù)算收入，即包括稅收收入和非稅收入，不包括政府性基金收入。的比重分別為9.3%和4.45%。隨著土地供應(yīng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及土地價(jià)格不斷上漲，全國土地出讓金收入規(guī)模不斷刷新紀(jì)錄，2007年突破萬億元，達(dá)到12216.72億元，2011則增至32126.08億元。2000年—2012年的13年間，地方政府土地出讓金收入的年均增長(zhǎng)率達(dá)到43.15%，是同期財(cái)政收入增速的2倍多。2000年—2012年全國土地出讓金收入與地方財(cái)政收入和全國財(cái)政收入比重的變化情況參見圖1。

圖1表明，地方政府土地出讓金收入無論是絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模均呈現(xiàn)不斷上漲趨勢(shì)，但同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，土地出讓金收入具有較強(qiáng)的波動(dòng)性。與其他任何商品一樣，土地市場(chǎng)的價(jià)格也由供求雙方共同決定。當(dāng)市場(chǎng)中影響供給和需求的因素發(fā)生變化時(shí)，土地價(jià)格自然會(huì)發(fā)生上下波動(dòng)。地方政府土地財(cái)政收入中的絕大部分來自于“招掛拍”出讓，而“招掛拍”出讓方式獲得的土地出讓收入決定于土地價(jià)格。例如2012年受商品房限購、限貸政策等因素的影響，全國土地市場(chǎng)降溫明顯，土地出讓金收入開始下滑，降至28886.31億元，同比下降10.08%，與地方財(cái)政收入比重則降為47.27%。此外，18億畝耕地“紅線”也將成為土地財(cái)政模式發(fā)展的硬約束。

圖1 2000年—2012年全國土地出讓金收入規(guī)模變化情況

不容置疑的是，在特定階段內(nèi)土地財(cái)政可以在一定程度上推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，緩解地方財(cái)政的收支矛盾，為城市化的快速推進(jìn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，但同時(shí)卻引起了宏觀經(jīng)濟(jì)層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡以及財(cái)稅領(lǐng)域的地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹等問題。此外，土地財(cái)政還產(chǎn)生了一系列社會(huì)問題，更是引起上至中央決策層、下至尋常百姓的關(guān)注，也是媒體和學(xué)術(shù)界熱議的焦點(diǎn)。如失地農(nóng)民生活得不到有效保障、房?jī)r(jià)高居不下讓城市居民不堪負(fù)重、征地糾紛和暴力拆遷帶來一系列嚴(yán)重的群體性事件以及政府官員的尋租腐敗頻發(fā)等，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的安全隱患，制約著中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、土地財(cái)政背后凸顯出的地方政府主體稅種缺失

近年來，盡管人們對(duì)于土地財(cái)政問題的指責(zé)從未間斷，但地方政府仍然緊緊抓住“土地”這塊“肥肉”不松口，這和分稅制改革不完善造成地方主體稅種缺失的事實(shí)緊密相關(guān)。

（一）地方財(cái)政缺乏獨(dú)立穩(wěn)定的主體稅種

從收入上看，分稅制改革以后，稅源集中、收入穩(wěn)定、增收潛力大的稅收幾乎都?xì)w中央政府所有或設(shè)置為共享稅，而稅基較窄、穩(wěn)定性較差的稅收則歸地方所有，造成地方財(cái)政缺乏主體稅種，地方稅收入規(guī)模偏小。從表1可以看出2010年—2012年我國地方政府稅收收入構(gòu)成情況。

從表1可以看出，2010年—2012年我國地方稅收收入絕大部分來源于共享稅，占當(dāng)年地方稅收收入的比重均高達(dá)近80%，而地方稅收入的比重僅為20%左右。

（二）地方稅體系中的財(cái)產(chǎn)稅種結(jié)構(gòu)失衡

當(dāng)前我國的地方財(cái)產(chǎn)稅主要包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、土地增值稅和契稅等五個(gè)稅種。根據(jù)課稅對(duì)象形態(tài)的不同進(jìn)行劃分，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅屬于靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅①靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅（Static Property Tax），是對(duì)一定時(shí)期處于相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)的財(cái)產(chǎn)，按其數(shù)量或價(jià)值進(jìn)行課征的財(cái)產(chǎn)稅。，土地增值稅和契稅屬于動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅②動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅（Dynamic Property Tax），是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的變動(dòng)和轉(zhuǎn)移為前提課征的，其特點(diǎn)是在財(cái)產(chǎn)交易時(shí)一次性征收。。從稅源構(gòu)成的角度分析，在這五個(gè)稅種中，除了車船稅，其他四個(gè)稅種都與土地和房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)。經(jīng)過18年的發(fā)展，無論是從絕對(duì)規(guī)模還是從相對(duì)指標(biāo)來看，我國財(cái)產(chǎn)稅收入一直處于不斷增長(zhǎng)的狀態(tài)，1994年財(cái)產(chǎn)稅收入總額為123.03億元，占稅收收入總額的比重僅為5.36%，到2012年財(cái)產(chǎn)稅收入已達(dá)到8900.30億元，占稅收收入總額比重升至14.57%。但從財(cái)產(chǎn)稅內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅和動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅占財(cái)產(chǎn)稅收入總額的比重卻一直呈現(xiàn)“此消彼長(zhǎng)”的變化形態(tài)，兩類財(cái)產(chǎn)稅收入比重嚴(yán)重失衡（參見圖2）。

從圖2可以看到，靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅和動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅占我國財(cái)產(chǎn)稅收入總額的比重大致上呈現(xiàn)出“X型”的變化趨勢(shì)，靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅比重一路下降，而動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅的變化方向卻與之相反，只是在2008年出現(xiàn)暫時(shí)的“逆轉(zhuǎn)”。靜態(tài)財(cái)產(chǎn)稅所占比重從1994年的90.38%降至2011年35.23%，而同期的動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅比重卻從1994年的9.62%躍升至2011年的64.77%。2012年，則再次出現(xiàn)“逆轉(zhuǎn)”。

是什么因素導(dǎo)致我們財(cái)產(chǎn)稅收入快速增長(zhǎng)以資料來源：2011年—2013年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。及兩類財(cái)產(chǎn)稅收入比重呈現(xiàn)反方向變化呢？總體來看，“分稅制”改革以來GDP快速增長(zhǎng)、社會(huì)財(cái)富總量不斷增加是導(dǎo)致我國財(cái)產(chǎn)稅收入持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要原因，而1998年住房制度改革以來房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)繁榮和發(fā)展則是我國動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入超常增長(zhǎng)的最直接因素。圖3顯示了動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入占財(cái)產(chǎn)稅收入總額比重和商品房銷售額兩者變化的方向及幅度呈現(xiàn)出高度的一致性。

表1 2010年—2012年我國地方稅收收入構(gòu)成情況

圖2 1994年—2012年我國兩類財(cái)產(chǎn)稅占財(cái)產(chǎn)稅收入總額比重變化情況

圖3 1994年—2011年我國動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入比重及商品房平均銷售價(jià)格走勢(shì)圖

由此可以斷定，房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)走高、商品房交易量飆升是導(dǎo)致我國動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入占財(cái)產(chǎn)稅收入總額比重急劇攀升的根本性原因。由于土地增值稅和契稅具有明顯的“一次性”課征的特點(diǎn)，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)較大波動(dòng)時(shí)，財(cái)產(chǎn)稅收入難以保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。以2008年為例，受美國次貸危機(jī)和一系列宏觀調(diào)控政策實(shí)施的影響，國內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)開始降溫，商品房銷售額自1998年以來出現(xiàn)首次負(fù)增長(zhǎng)，比2007年減少4821億元，與此相應(yīng)的是，同年的動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入占財(cái)產(chǎn)稅收入總額的比重從2007年的61%下降至52.92%，減少8.08個(gè)百分點(diǎn)，增速明顯放緩。因此，一旦房地產(chǎn)交易出現(xiàn)大量萎縮，不僅土地出讓金收入驟降，還會(huì)帶來動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)稅收入的急劇下滑，在這兩個(gè)因素綜合影響下，地方財(cái)政收入將面臨嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)。

三、基于土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的地方主體稅種選擇

從十八屆三中全會(huì)明確的改革思路來看，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、改革征地制度等重要舉措將進(jìn)一步加大土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的壓力。在土地資源約束日益凸顯的狀況下，后土地財(cái)政時(shí)代的到來已不可避免。基于這一新的形勢(shì)，如何在土地收入大幅減少的情況下，科學(xué)設(shè)置和培育地方主體稅種，對(duì)地方政府尤其是市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政賦予其與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。財(cái)產(chǎn)稅是一種典型的受益稅，具有收入穩(wěn)定、透明度強(qiáng)、地方政府管理效率高等特點(diǎn)，為此，應(yīng)將財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種重點(diǎn)加以培育。

（一）開征房產(chǎn)稅

財(cái)產(chǎn)稅改革的核心是房產(chǎn)稅。現(xiàn)行房產(chǎn)稅的法律規(guī)范是1986年10月1日起施行的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（國發(fā)[1986]第90號(hào)）。目前除了試點(diǎn)城市，其它地區(qū)只是對(duì)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收，自有居住用的房產(chǎn)不征稅，更是缺乏對(duì)高檔和豪華房產(chǎn)的必要稅收調(diào)節(jié)措施。在財(cái)富日益集中的經(jīng)濟(jì)背景下，不利于調(diào)節(jié)居民收入和引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)居民的居住類存量房規(guī)模巨大而且增長(zhǎng)顯著，已經(jīng)初步具備開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的條件。對(duì)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)征稅，使其成為地方財(cái)政的主體稅種，不但可以形成穩(wěn)定可持續(xù)增長(zhǎng)的收入來源，有效破解土地財(cái)政難題，而且可以抵制不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)行為，調(diào)節(jié)收入分配，逐漸消除房地產(chǎn)泡沫，實(shí)現(xiàn)健康、良性發(fā)展。在房產(chǎn)稅的稅制要素設(shè)計(jì)中，應(yīng)注意以下問題：

1.征稅對(duì)象和征稅范圍的確定。新的房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象應(yīng)為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的一切房產(chǎn)，既包括經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)也應(yīng)該包括非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)。

2.稅率設(shè)計(jì)。縱觀世界各國，在設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅稅率的時(shí)候，都是兼顧了納稅人的負(fù)擔(dān)能力和地方公共財(cái)政開支的需要，一般確定在1%-4%之間，房產(chǎn)稅的規(guī)模是和地方公共服務(wù)開支相匹配的。我國房產(chǎn)稅稅率的制定要考慮地區(qū)差別和房產(chǎn)類型差別，中央政府可制定區(qū)間較大的稅率幅度，由地方政府根據(jù)本地區(qū)的具體情況確定適用稅率，如中小城市可以采用較低的適用稅率，大城市可以采用較高的適用稅率；對(duì)普通住宅采用較低稅率，對(duì)高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)用房地產(chǎn)采用較高稅率，至于豪華住宅如別墅和高爾夫球場(chǎng)等還可以考慮適當(dāng)加成征收。此外，還要充分參考和借鑒其它國家、尤其是發(fā)展中國家和周邊國家房產(chǎn)稅的稅收實(shí)踐，在試點(diǎn)期間和全面改革初期應(yīng)以稅基從窄、稅率從低為宜。

3.計(jì)稅依據(jù)。應(yīng)該按照房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值征收。評(píng)估價(jià)值的確定應(yīng)由專門的、獨(dú)立于稅收機(jī)關(guān)和納稅人的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以確保評(píng)估行為的獨(dú)立性和權(quán)威性。在對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，市場(chǎng)價(jià)值、重置價(jià)值或租金價(jià)值等是評(píng)估價(jià)值確定的主要依據(jù)。以房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，是房產(chǎn)稅征收國家的普遍做法。房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值可以幾年確定一次，如果因?yàn)槠渌蛉绨l(fā)生擴(kuò)建或部分拆除，從而導(dǎo)致房產(chǎn)價(jià)值發(fā)生重大變化，則應(yīng)及時(shí)根據(jù)情況進(jìn)行重新評(píng)估。為此，我國有必要加強(qiáng)房地產(chǎn)評(píng)估制度的建設(shè)。

4.減免稅規(guī)定。各國在制定房產(chǎn)稅免稅范圍的規(guī)定時(shí)，一般都不會(huì)將個(gè)人自用住宅全部納入進(jìn)來，但是出于減輕低收入階層納稅人稅收負(fù)擔(dān)的考慮，一般又都會(huì)采取不同的減免稅方式，對(duì)于個(gè)人自用住宅給予一定的稅收優(yōu)惠，如有的國家對(duì)符合條件的納稅人實(shí)行稅額減征，有的則規(guī)定一定數(shù)額的免征額。從我國當(dāng)前房屋保有現(xiàn)狀、收入分配格局以及稅收征管水平的角度出發(fā)，本文認(rèn)為后一種方法比較合適，即規(guī)定一定數(shù)額的免征額。對(duì)于免征額的確定，既可以按照房屋價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也可以按照房屋面積標(biāo)準(zhǔn)，或者兩者同時(shí)予以考慮，通過這種方法將低收入群體排除在納稅人以外。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，房屋價(jià)值差距很大，因此應(yīng)由中央政府對(duì)免征額規(guī)定一個(gè)幅度，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定適用的具體數(shù)額。

（二）改革城鎮(zhèn)土地使用稅

將“城鎮(zhèn)土地使用稅”變更為“土地使用稅”，納稅人的規(guī)定不變，但要將征稅對(duì)象和征稅范圍從“城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)”擴(kuò)大到包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的所有土地，還要擴(kuò)大到那些取得建設(shè)用地后在規(guī)定時(shí)限內(nèi)未開工的土地，即對(duì)閑置的土地也要征收土地稅。在稅率設(shè)計(jì)上，可以考慮繼續(xù)實(shí)行“定額稅率”，但要根據(jù)土地的地理位置、具體用途等條件制定差別稅率，賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)。可以在現(xiàn)行單位稅額的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，尤其是要提高閑置土地的稅負(fù)水平，促使納稅人更加有效、合理地開發(fā)和利用土地。

（三）取消土地增值稅

現(xiàn)行土地增值稅的法律規(guī)范為1994年1月1日起開始實(shí)施的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》頒布。征收土地增值稅的初衷是為了從根本上抑制炒買炒賣房地產(chǎn)的投機(jī)行為，消除投機(jī)者獲取暴利的機(jī)會(huì)。通過近20年的征收實(shí)踐，土地增值稅對(duì)于房產(chǎn)地開發(fā)企業(yè)過高的利潤(rùn)確實(shí)起到一定的擠壓作用，同時(shí)增加了稅收收入。但對(duì)納稅人持有的土地房產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓時(shí)對(duì)其增值額進(jìn)行課稅，從實(shí)質(zhì)上看，這是一種典型的土地房產(chǎn)資本利得稅。因此從稅收公平原則的角度來看，在征收企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅的同時(shí)還征收土地增值稅，構(gòu)成了重復(fù)征稅問題。此外，邊際稅率過高、計(jì)征繁瑣等問題也為土地增值稅的征管工作帶來難度。雖然近年來土地增值稅收入的增長(zhǎng)幅度較大，但其實(shí)是由于土地房產(chǎn)交易規(guī)模擴(kuò)大而帶來的，實(shí)際上還存在一定程度的稅收流失。

縱觀世界各國（地區(qū)），開征土地增值稅的國家（地區(qū)）實(shí)屬鳳毛麟角，目前只有中國大陸、中國臺(tái)灣地區(qū)以及韓國和意大利開征了該稅種，而臺(tái)灣已于2002年起對(duì)土地增值稅實(shí)行減半征收。法國和日本也曾有短暫開征過土地增值稅的歷史，但早已廢除該稅種。由此可見，土地增值稅不符合全球范圍內(nèi)的稅制改革潮流，因此建議考慮將其取消。考慮到取消土地增值稅后會(huì)帶來地方稅收收入的減少，可以借鑒國外做法，將土地增值所得并入一般所得課征所得稅。

（四）改革車船稅

現(xiàn)行車船稅的法律依據(jù)是2011年2月25日由第十一屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過的《中國人民共和國車船稅法》（以下簡(jiǎn)稱車船稅法），自2012年1月1日起施行。根據(jù)車船稅法的規(guī)定，車船稅采用定額稅率，從量計(jì)征。其中對(duì)乘用車（核定載客人數(shù)≤9人的車輛）征收的稅率確定依據(jù)為其發(fā)動(dòng)機(jī)氣缸容量（以下簡(jiǎn)稱排氣量），排氣量越大，單位稅額越高。這種征收依據(jù)非常不合理，首先從稅種劃分的角度來看，車船稅是典型的財(cái)產(chǎn)稅，將與財(cái)產(chǎn)價(jià)值沒有直接、必然聯(lián)系的排氣量作為稅率設(shè)計(jì)的依據(jù)，沒有體現(xiàn)出車船稅的財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)，有悖于稅收公平原則。此外，根據(jù)排氣量大小確定稅率的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)節(jié)能減排，但兩者之間并不存在絕對(duì)的因果關(guān)系，通過排氣量的大小來制定稅率以此促進(jìn)節(jié)能減排的作用令人懷疑。因此，在下一步車船稅的改革中，應(yīng)該以車輛的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行課征，充分發(fā)揮車船稅調(diào)節(jié)財(cái)富差距的功能。

（五）適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅

2013年1月18日，國家統(tǒng)計(jì)局公布了2003年—2012年的中國基尼系數(shù)。根據(jù)該官方數(shù)據(jù)，10年間基尼系數(shù)最低為0.473，最高為0.491，不僅超過0.4的國際警戒線，還超過世界上所有發(fā)達(dá)國家的水平。貧富差距不斷擴(kuò)大，成為我國當(dāng)前主要的社會(huì)矛盾，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需加快收入分配的改革。因此，開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的目的并不是為了增加財(cái)政收入，而是彌補(bǔ)房地產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的缺位，與個(gè)人所得稅相配合，共同發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)財(cái)富分配和促進(jìn)社會(huì)公平的功能。

除了構(gòu)建以房地產(chǎn)稅（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅）為主的財(cái)產(chǎn)稅體系之外，在條件成熟時(shí)還可以考慮開征一些具有地方受益性質(zhì)的新稅種，如環(huán)境保護(hù)稅。總之，要逐步建立以保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅為主，同時(shí)配合其他財(cái)產(chǎn)稅種的完善的地方稅體系，不斷增加地方政府的財(cái)政實(shí)力，最終減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。

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