在“依法治國”背景下如何實現“依法治疫”？
——權威解讀“動物防疫”相關法律

本刊記者趙培培

在“依法治國”背景下如何實現“依法治疫”？
——權威解讀“動物防疫”相關法律

本刊記者趙培培

在10月份召開的十八屆四中全會上，“依法治國”首次作為主題被提上了議程。這一舉動被解讀為“對未來中國的經濟社會發展和綜合國力的提升將產生十分重大的意義”：通過全面推進依法治國，使公權力的使用進一步得到監督和約束，依法執政、依法行政、依法治權、依法治官將成為政治生活領域的一種新常態；社會的公平正義將得到進一步的維護和彰顯，以權謀私、貪贓枉法、權大于法等違法行為必將受到法律的嚴厲懲處。在獸醫作為執法主體的領域，最為重要的法律就是《中華人民共和國動物防疫法》了，其目的是“加強對動物防疫活動的管理，預防、控制和撲滅動物疫病”，自2005年獸醫行政體制改革以來，各地政府建立的動物衛生監督機構是獸醫行政執法的主要力量。但是，由于我國的國情所致，獸醫行業基礎力量薄弱，執法人員對法律理解不透徹，執法設施不健全等造成在執法的過程中一直存在很多問題。在當前“依法治國”的大背景下，如何實現“依法治疫”是擺在獸醫執法者面前的一道難題。在近期召開的第五屆中國獸醫大會上，主辦方特別設立“政策法規專場”，請到動物衛生法學領域權威專家對《動物防疫法》等相關法律法規進行解讀，分析并糾正了在動物衛生監督執法領域一些常見的問題。

對市場主體是“法無禁止即可為”，對政府則是“法無授權不可為”。

——李克強

問題一：疫病防控的責任劃分

陳向前 農業部動物及動物產品衛生質量監督檢驗測試中心副主任、農業部動物檢疫所“動物衛生法學研究室”主任、青島東方動物衛生法學研究所所長。《動物防疫法》、《進出境動植物檢疫法》起草專家組成員。

（一）法律規定的主要“責任人”

2007版修訂的《動物防疫法》第十四條縣級以上地方人民政府獸醫主管部門組織實施動物疫病強制免疫計劃。鄉級人民政府、城市街道辦事處應當組織本管轄區域內飼養動物的單位和個人做好強制免疫工作。飼養動物的單位和個人應當依法履行動物疫病強制免疫義務，按照獸醫主管部門的要求做好強制免疫工作。在之前《動物防疫法》修訂的過程中及《食品安全法》、《農產品安全法》等法律法規所構建的法律制度之目的：就是將動物疫病防控和動物源性食品安全的責任主體明確為管理相對人。特別是關于動物疫病防控的規定：從1985年至今，動物疫病實施依法制疫以來，國家就通過《條例》、98動物防疫法，新修訂的動物防疫法等立法形式，將此責任界定為相對人，即“誰飼養、經營誰負責”。但是，在這一點上，自始至終做的極不到位。造成這種責任不歸位狀態的根本原因，就是我們廣大獸醫人員無論從管理層還是執行層，無論高層還是基層，在理念上存在誤區所致。可以說，在重大動物疫病防控“歸責”方面，最沒遵守法律規定的則是我們獸醫人。

(二）防控疫病的責任界定

動物疫病防控的具體責任究竟應當如何界定？本來不是問題但當今卻成為問題。國家通過立法形式，將動物疫病防控具體責任擔當者明確地界定為管理相對人，即“誰飼養、經營誰負責”。這也符合好動物是養出來的理念。本來，動物疫病防控的主要責任：宏觀在政府與國家（頂層設計、戰略規劃、立法與配置資源）；中觀在各級獸醫部門（決策計劃、監管執法、督導評估、公共服務）；微觀在飼養經營者（對具體的動物疫病防范負責、自覺遵守法律規范和相關規定、保證動物及動物產品的衛生質量與消費安全）。但是，在疫病防控“歸責”上，最沒遵守法律的實際是獸醫體系。這樣，不僅將本來的“我追究”，自然變成“追究我”。而且還直接影響了與利益相關方的法律關系。

（三）防控策略誤區形成原因

1.傳統觀念使。傳統獸醫治療習慣的不斷傳承，造就了廣大獸醫人員在動物疾病防治過程中勇挑重擔的品格。但是當獸醫工作由防治個體疾病階段發展到防控群體疫病階段時，我國的獸醫人員的理念并未相應轉變，這種傳統的思想觀念對當今獸醫工作產生的影響也是非常深遠的。此為誤區一。

2.自動擔責之果。由于受此觀念的影響，多年來獸醫人員甚至獸醫機構都自覺不自覺地將動物疫病防控的責任全部擔到自己的肩上，以致造成在疫病防控責任體系中獸醫系統所承擔的責任過重，導致責任體系極不平衡的現象延續至今。此為誤區二。

3.“越位、錯位、缺位”所致。我國至今尚無明確的ALOP，本來由國家負責的重大動物疫病和殘留控制一直由主管部門負責，造成法律意義上的越位，本來由地方政府負責的則是各級主管部門層層負責，造成法律上錯位，而真正的責任主體和義務承擔者——地方政府和企業、經營者則游離于責任體系之外，形成實質上的缺位。此為誤區之三。

（四）如何正確看待動物疫病

1.有錯推定造成的消極影響。長期困擾我們的最大問題，是在疫情處置過程中“有錯推定”的消極評價觀念，即只要發生動物疫情，首先推定獸醫系統有過錯，搞得在疫情控制中辛辛苦苦的獸醫人員總是抬不起頭。這種怪現象的根源就是不恰當運用歸責原則來處理自然現象的結果。目前，一旦發生疫情，面臨人人自危局面的是獸醫系統，這種狀況不改變，怎么能使其在動物疫病控制撲滅中竭盡全力。影響了疫情的正常報告。

2.行業借鑒。

相關行業的通行作法非常值得我們借鑒，沒有人說發生刑事案件應當由公安機關擔責、出現貪污則應追究檢察機關的失誤。平常所見讓我們眼熱的現象，則是案件偵破之后人家的立功和受獎。更有甚者當甲型H1N1流感發生時，獸醫系統就不由地緊張，因為該病最早叫“豬流感”，現該病己在國內累發，但國人并沒有指責或要追究衛生系統的責任。如果我們在動物疫病控制上仍抱著“獸醫包打天下”的觀念不放的話，那么發病就說獸醫有過錯自然就天經地義了。就目前動物疫病的實際情況而言，我們是實事求是的報？還是少報一些好呢？有人斷言：在目前的疫病形勢下，如果我們再不采取斷然舉措，而一味地呈現給最高決策層的老是“形勢一派大好”，或者說五至十年之內仍無“疫情”，結果只有兩個：一是獸醫體系面臨萎縮的選擇，二是在包不住“火”的情況下承擔更大的問責。

如果真正實現了管理相對人對防控制重大動物疫病負責任的法律規定，我們為什么要怕報告疫情呢？在這種情形之下就算疫情多，不正好證明獸醫工作是重要的、不可替代的。獸醫怕疫情，怕到了有疫情不敢報的境況，只能說明不是動物疫病控制責任定位出了問題，或者說就是責任體系偏離了正常的軌道。

專家以為，當今在技術、時機與基礎均己成就的情況下，提出重大動物疫病的控制消滅計劃應該是已經水到渠成，其根由是我國已經具備了這種能力。盡管動物防疫法規定了動物疫病的控制與撲滅，但那是在發生了疫情之后所采取強制措施的法定要求。而且這些措施是被動的，即沒發生疫情時是不需要實施的。

現在我們應有勇氣重新審視預防為主的關鍵性措施，比如“一針安天下”的免疫措施：一是誰在具體做此事？二是為什么“防疫難”持續至今？三是還要給免疫寄托重望嗎？四是100%的提法要不要繼續？五是這一針還能“安天下”嗎？六是敢提免疫退出計劃？

（五）需要重新確立的理念

1.重新認識和界定疫區的定義。首先，需要參照國際規則重新界定疫區的定義。過去，我們把發生動物疫病的某一區域劃為疫區，將尚未發生動物疫病的地域就稱之為非疫區，待疫情控制后再予解除，且這一定義一直延用至今。而OIE則認為，某種動物疫病沒有達到其規定撲滅標準的，即視為該疫病的疫區。考慮到我國大多數動物疫病尚未消滅的情況，為撲滅動物疫情，尚可限制性的使用疫區定義，即主要用于區分疫點和受威脅區；并用高風險、可控制和低風險區域逐步替代過去的非疫區定義。這不僅有利于動物疫病防控措施與國際接軌，更有利于開展和推進動物衛生監管工作，因為風險的高低決定著動物衛生監管的重點和頻率。

2.確立疫病發生是自然災害的觀念。我們從OIE的所有規則中可以清楚的看到，其成員在這一問題上是有極高共識的，因為OIE制定的所有動物疫病防控措施、評價指標和實施程序，都是建筑在疫病是自然災害這個基礎上的。只有確立了疫病是自然災害觀念，才能逐步將獸醫系統從不平衡的責任體系中解脫出來，獸醫系統才能夠放下包袱輕裝上陣，從而開創既能依法履行職責又可屢建奇功的良好外部環境和工作氛圍。

3.轉變定式思維，樹立積極的評價理念。今后再發生動物疫情，首先應當按自然事件對待，對于那些確有證據證明是人為因素引發的動物疫情外，一般不再首先考慮追究獸醫機構及其工作人員的責任。獸醫系統應當依照《動物防疫法》和有關法律規范的規定，明確界定各級各類獸醫機構及其工作人員的法定職責范圍與種類，樹立獸醫系統在動物疫病防控活動中僅承擔“有限責任”的理念。并切實貫徹下列措施，即：在動物疫情發生后，能依法報告的，應當大張旗鼓給予表彰和獎勵；在防控處置過程中成績突出的，就要記功或給予重獎；

通過積極的表彰獎勵措施，讓在防疫活動中做出貢獻的獸醫人員真正揚眉吐氣。只有這樣，才能充分調動獸醫系統的積極性。

4.切實限制髙風險區的動物及其產品向低風險區域移動。鼓勵和保護低風險區域的動物及動物產品向可控風險和高風險區域流動暢通，并為倡導優質優價等舉措提供政策支持。同時嚴格限制反向流通，即 風險區域的不得向可控風險區域和低風險區域、可控風險區域的不得向低風險區域流動，切實保護達到動物疫病控制要求者的合法權益

5.科學劃分中央和地方事權。通過實施嚴格的監管和評估制度，一定要讓地方政府、企業和養殖者真切地認識到，按要求控制動物疫病和動物衛生質量，并達到規定指標的重要性和能夠切實得到利好的現實意義。動物防疫法依據其危害和需要采取措施將動物疫病分為三類，但這種分類還不足以作為劃分事權的依據。有的國家甚至 動物疫病分為五類：一類國家負責、二類地方政府負責國家補助、三類地方政府負貴、四類企業負責地方政府補助、五類企業負責。為了有利于劃分事權，可以考慮動物疫病分為監測報告、風險防范、控制消滅和應急管理四類。在此基礎上合理劃分“中央、地方、企業的事權職責”。并將動物疫病防控狀況分為全國、區域（幾個省區）、省級、企業幾種區域類型。劃分動物疫病類別重點是為了解決“事權”和“財權”劃分。采用法律、行政、技術、經濟的手段促進無疫病區域類型的建設步伐，逐步從示范向強制模式過渡。也可以從種用動物開始搞凈化——企業自愿——達到一定規模——強制實施。

（六）綜合防控的基本思路

我國在制定適當動物衛生保護水平（ALOP）時，應當根據本國的動物衛生狀況，參照國際規則，借鑒發達國家成功的實踐經驗，還應當考慮WTO非歧視性、最小貿易限制、透明度和風險評估的相關原則，結合我國動物衛生的實際狀況和國家財政資源情況，科學合理地（定性或定量）確定國家的ALOP。 ．

為此，首先應當轉變觀念解決好動物疫病防控的定位問題，防止在動物疫病防控方面的缺位、錯位、越位，獸醫行政管理應當盡快從事務管理中走出來，參照國際規則向風險管理過渡。這樣，就需要在WTO/SPS規則框架下重新審視我國現行的動物衛生管理體制、法律法規、標準規程、機構設置、監測檢驗、疫情報告、技術支持體系、區域區劃等基礎建設問題。

1. 建立有效的獸醫監管體系。

政府應當逐步向提供服務轉變，政府部門由強化管理秩序向提高監控能力轉變，從要求別人到要求自己；國家的投入機制由生產向控制病、害轉移；逐步推動分段管理向全過程監控過渡，做到責權利統一并與國際接軌。

要樹立決策、執法和技術支持（評估）相對分開并協調配合的管理理念，為建立有限和有效政府奠定基礎。規范和公開工作程序，推選中央決策一縣級執法一省地監管一中央或中企評價的機制。處理好宏觀與微觀、謀劃與做事的關系，做到不錯位、不缺位、不越位。一一盡快分離獸醫執法和技術服務，穩步推進官方獸醫和執業獸醫制度改革。

2.健全和完善疫病、殘留的防控機制。在ALOP的框架下，正確認識動物疫病防控的基本義務和責任體系問題，徹底扭轉動物疫病防控由獸醫機構包打天下的被動局面。應當解決好疫病控制向算經濟帳的觀念轉變，規范動物衛生狀況的公布，營造誠信度；界定好疫區、檢疫等術語定義，由只規范疫區向規范非疫區轉變，提高疫病防控的科學性；建立暢通信息途徑確保信息真實、情報有用，處理好講政治與講科學的關系；強調免疫密度向注重免疫效果轉變，健全國家的監測和評估體系與運行機制；實行動物衛生措施與決策引入風險評估機制，提倡分類指導和提高決策科學性。

3.轉變企業生產經營方式，推行質量保證體系。

改變傳統的生產與經營模式，提高風險防范意識，切實保障動物及其產品的質量與安全。飼養健康動物和無病畜群，創建無病企業，推行生物安全區，建設無規定疫病區。

引導生產經營者建立質量保證體系。企業、飼養（生產）、經營者應當在國家確定的ALOP框架下，參照相關規則和通行作法，并根據國家采用的SPS措施，建立和完善自己的質量保證體系。（HACCP、ISO/9000，ISO/14000、SA8000、動物衛生等建設和認證）。另外，對純牧區的飼養、流通模式，以及散養的動物，實行分類指導，也要適當地引入疫病風險防范機制，提高飼養、生產、經營者的疫病防制意識。

4.規范實施區域區劃和市場準。

在ALOP的框架下，嚴格按照OIE規則和程序，制定無疫區的規范和標準，逐步規范無疫區的建設、申報、評估、認證、公布、監管，建立通行的無疫區認證制度，充分發揮無疫區的示范與帶動作用。區域區劃原則：國家制定規則——地方政府（企業）申報——專家評估——國家確認、支持和監管。

國內市場準入機制必須建立在區域區劃，或提高動物衛生的基礎之上，避免地方保護，嚴格規范國內市場準入行為。從在體制、制度和機制上提高動物疫病和殘留防控的實際成效，確保動物源性產品的？衛生質量與食品安全。

問題二：動物衛生執法人員瀆職罪劃定

陳向武 青島東方動物衛生法學研究咨詢中心主任兼中國獸醫協會職業道德建設工作委員會秘書長。參與起草《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》、《動物診療機構管理辦法》、《畜禽屠宰管理條例》等立法工作。

依據《刑法》、最高人民法院、最高人民檢察院單獨或共同發布的相關司法解釋，動物衛生行政執法中執法人員涉嫌犯罪的罪名主要涉及濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪、幫助犯罪分子逃避處罰罪、食品監管瀆職罪，等等幾個罪名。

（一）涉嫌濫用職權罪

1.違法行為。動物衛生行政執法人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第三百九十七條：國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

3.定罪量刑標準依據。

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（法釋〔2012〕18號）第一條第一款的規定，動物衛生行政執法人員濫用職權，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百九十七條規定的“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”，既構成濫用職權罪，刑事責任范圍為，三年以下有期徒刑或者拘役。第一、造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上的；第二、造成經濟損失30萬元以上的；第三、造成惡劣社會影響的；第四、其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

動物衛生行政執法人員濫用職權，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第三百九十七條規定的“情節特別嚴重”，刑事責任范圍為，三年以上七年以下有期徒刑。第一、造成死亡3人以上，或者重傷9人以上，或者輕傷27人以上，或者重傷6人、輕傷9人以上，或者重傷3人、輕傷18人以上的；第二、造成經濟損失150萬元以上的；第三、造成認定為“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的情形之一的損失后果，不報、遲報、謊報或者授意、指使、強令他人不報、遲報、謊報事故情況，致使損失后果持續、擴大或者搶救工作延誤的；第四、造成特別惡劣社會影響的；第五、其他特別嚴重的情節。

（二）涉嫌玩忽職守罪

1.違法行為。動物衛生行政執法人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第三百九十七條：國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

3.定罪量刑標準。

依據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（法釋〔2012〕18號）第一條第一款的規定，動物衛生行政執法人員玩忽職守，具有下列情形之一的，應當認定為《刑法》第三百九十七條規定的“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”，構成玩忽職守罪，刑事責任范圍為，三年以下有期徒刑或者拘役：第一、造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷9人以上，或者重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上的；第二、造成經濟損失30萬元以上的；第三、造成惡劣社會影響的；第四、其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

動物衛生行政執法人員玩忽職守，具有下列情形之一的，應當認定為《刑法》第三百九十七條規定的“情節特別嚴重”，刑事責任范圍為，三年以上七年以下有期徒刑：第一、造成死亡3人以上，或者重傷9人以上，或者輕傷27人以上，或者重傷6人、輕傷9人以上，或者重傷3人、輕傷18人以上的；第二、造成經濟損失150萬元以上的；第三、造成認定為“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的情形之一的損失后果，不報、遲報、謊報或者授意、指使、強令他人不報、遲報、謊報事故情況，致使損失后果持續、擴大或者搶救工作延誤的；第四、造成特別惡劣社會影響的；第五、其他特別嚴重的情節。

（三）涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪

1.違法行為。動物衛生行政執法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交，情節嚴重的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第四百零二條：行政執法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

3.立案標準。

依據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢法釋〔2006〕2號），涉嫌下列情形之一的，檢察機關應當立案：第一，對依法可能判處3年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的；第二，不移交刑事案件涉及3人次以上的；第三，司法機關提出意見后，無正當理由仍然不予移交的；第四，以罰代刑，放縱犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人繼續進行違法犯罪活動的；第五，獸醫主管部門或動物衛生監督所主管領導阻止移交的；第六，隱瞞、毀滅證據，偽造材料，改變刑事案件性質的；第七，直接負責的主管人員和其他直接責任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件，情節嚴重的；第八，其他情節嚴重的情形。

依據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（法釋〔2012)18號）第二條第二款的規定，動物衛生行政執法人員不具備徇私舞弊等情節，不構成徇私舞弊不移交刑事案件罪，但依法構成第三百九十七條規定的犯罪的，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。

（四）動植物檢疫徇私舞弊罪

1.違法行為。動物衛生監督機構的工作人員徇私舞弊，偽造檢疫結果的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第四百一十三條第一款：動植物檢疫機關的檢疫人員徇私舞弊，偽造檢疫結果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。

3.立案標準。

依據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢發釋字〔2006〕2號），涉嫌下列情形之一的，檢察機關應當立案：第一，采取偽造、變造的手段對檢疫證明、檢疫標志、檢疫印章等作虛假的證明或者出具不真實的結論的；第二，將送檢的合格動物、動物產品檢疫為不合格，或者將不合格動物、動物產品檢疫為合格的；第三，對明知是不合格的動物、動物不品，不檢疫而出具合格檢疫結果的；第四，其他偽造檢疫結果應予追究刑事責任的情形。

依據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（法釋〔2012〕18號）第二條第二款的規定，動物衛生行政執法人員不具備徇私舞弊等情節，不構成動植物檢疫徇私舞弊罪，但依法構成第三百九十七條規定的犯罪的，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。

（五）動植物檢疫失職罪

1.違法行為。動物衛生監督機構的工作人員嚴重不負責任，對應當檢疫的檢疫物不檢疫，或者延誤檢疫出證、錯誤出證，致使國家利益遭受重大損失的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第四百一十三條第二款：前款所列人員（注：動植物檢疫機關的檢疫人員）嚴重不負責任，對應當檢疫的檢疫物不檢疫，或者延誤檢疫出證、錯誤出證，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

3.立案標準

依據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢發釋字〔2006〕 2號），涉嫌下列情形之一的，檢察機關應當立案：第一，導致疫情發生，造成人員重傷或者死亡的；第二，導致重大疫情發生、傳播或者流行的；第三，造成個人財產直接經濟損失15萬元以上，或者直接經濟損失不滿15萬元，但間接經濟損失75萬元以上的；第四，造成公共財產或者法人、其他組織財產直接經濟損失30萬元以上，或者直接經濟損失不滿30萬元，但間接經濟損失150萬元以上的；第五，不檢疫或者延誤檢疫出證、錯誤出證，引起國際經濟貿易糾紛，嚴重影響國家對外經貿關系，或者嚴重損害國家聲譽的；第六，其他致使國家利益遭受重大損失的情形。

依據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（法釋〔2012〕18號）第二條第二款的規定，動物衛生行政執法人員不具備徇私舞弊等情節，不構成動植物檢疫徇私舞弊罪，但依法構成第三百九十七條規定的犯罪的，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。

（六）放縱制售偽劣商品犯罪行為罪

1.違法行為。對生產、銷售偽劣商品犯罪行為負有追究責任的動物衛生行政主體的工作人員徇私舞弊，不履行法律規定的追究職責，情節嚴重的行為。

2.涉嫌違反的法律規范。《刑法》第四百一十四條：對生產、銷售偽劣商品犯罪行為負有追究責任的國家機關工作人員，徇私舞弊，不履行法律規定的追究職責，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役。

3.立案標準。依據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢發釋字（2006〕2號），涉嫌下列情形之一的，檢察機關應當立案：第一、放縱生產、銷售假獸藥或者有毒、有害食品犯罪行為的；第二、放縱生產、銷售偽劣獸藥犯罪行為的；第三、放縱依法可能判處3年有期徒刑以上刑罰的生產、銷售偽劣商品犯罪行為的；第四、對生產、銷售偽劣商品犯罪行為不履行追究職責，致使生產、銷售偽劣商品犯罪行為得以繼續的；第五、3次以上不履行追究職責，或者對3個以上有生產、銷售偽劣商品犯罪行為的單位或者個人不履行追究職責的；第六、其他情節嚴重的情形。

（七）幫助犯罪分子逃避處罰罪

1.違法行為。有查禁犯罪活動職責的動物衛生行政主體的工作人員，向犯罪分子通風報信、提供便利，幫助犯罪分子逃避處罰的行為。

2.違反的法律規范。《刑法》第四百一十七條：有查禁犯罪活動職責的國家機關工作人員，向犯罪分子通風報信、提供便利，幫助犯罪分子逃避處罰的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑。

3.立案標準。依據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢發釋字〔2006)2號），涉嫌下列情形之一的，檢察機關應當立案：第一，向犯罪分子泄漏有關部門查禁犯罪活動的部署、人員、措施、時間、地點等情況的；第二，向犯罪分子提供錢物、交通工具、通訊設備、隱藏處所等便利條件的；第三，向犯罪分子泄漏案情的；第四，幫助、示意犯罪分子隱匿、毀滅、偽造證據，或者串供、翻供的；第五，其他幫助犯罪分子逃避處罰應予追究刑事責任的情形。

（八）食品監管瀆職罪

1.違法行為。負有食品安全監督管理職責的動物衛生行政主體的工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的行為。

2.違反的法律規范。《刑法》第四百零八條之一：負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯食品監管瀆職罪的，從重處罰。

3.立案標準。食品監管瀆職罪是最高人民法院和最高人民檢察院根據《中華人民共和國刑法修正案（八)》新確立的罪名，至2014年9月，最高人民檢察院尚未制定食品監管瀆職刑事案件的立案追訴標準。但是鑒于《刑法》對食品監管瀆職犯罪規定了多項交織罪名，為了便于司法實踐中準確適用罪名，依法嚴懲食品監管瀆職犯罪，最高人民法院和最高人民檢察院于2013年5月聯合發布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋（2013〕12號），該解釋對食品監管瀆職犯罪各罪名的適用以及共犯的處理提出了以下四點明確意見：一是在《刑法修正案（八)》增設食品監管瀆職罪后，食品監管瀆職行為應以食品監管瀆職罪定罪處罰，不再適用法定刑較輕的濫用職權罪或者玩忽職守罪處理；二是同時構成食品監管瀆職罪和動植物檢疫徇私舞弊罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等其他瀆職犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰；三是不構成食品監管瀆職罪，但構成動植物檢疫徇私舞弊罪等其他瀆職犯罪的，依照相關犯罪定罪處罰；四是負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員與他人共謀，利用其職務行為幫助他人實施危害食品安全犯罪行為，同時構成瀆職犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

問題三：屠宰監管中與食藥監部門執法的邊界

鄧 勇 重慶市動物衛生監督所副所長、全國官方獸醫師資培訓班授課老師、農業部動物衛生監督法規標準起草小組成員，主編《動物衛生監督執法案卷匯編》，參與修訂《生豬屠宰管理條例》。

一、屠宰監管執法中的常見問題處置

（一）查處病死動物宰殺加工行為 無論從行政執法角度，還是從刑事司法銜接的角度，打擊加工經營病害動物產品違法行為一直是一個難題。在2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺后，在打擊加工經營病害動物產品違法行為方面，情況發生了部分變化，需要注意的是：

1.注意病死動物宰殺加工行為涉刑的問題。一些地方沒有意識到兩高解釋出臺后，違法人員一旦涉及生產、銷售病死、檢疫檢驗不合格動物產品等情形的均涉刑。一些地方動物衛生監督機構簡單地適用動物防疫法處以罰款，不移送公安機關追究刑事責任。這一做法后果極為嚴重。

2.在技術鑒定方面要慎重。在涉及生產、銷售病死、檢疫檢驗不合格動物產品案件中，一些地方動物衛生監督機構在國家和地區均沒有病死動物產品鑒定技術規范的情況下，直接通過感官檢查做出判定。而這一決定當事人是否被追究刑事責任的判定卻缺少支撐，筆者提醒這些地方注意執法風險。目前，在打擊加工經營病害動物產品違法行為上，最難的問題就是病害動物產品的鑒定。由于動物產品涉及動物疫病、殘留等問題，涉及多部門，國家層面沒有制定《病死動物產品鑒定技術規范》，怎么鑒定、誰來鑒定都沒能弄清楚。而對動物產品不能區分“合格”和“不合格”、“病害”和“非病害”，也就無法對經營者的經營行為定性，無法對加工經營病害動物產品違法行為通過行政執法和刑事司法手段來有效加以打擊刑法143條的立案追溯標準規定，“不符合衛生標準的食品”必須由省級以上衛生行政部門確定的機構進行鑒定，那么，宄竟哪種情況下的病害動物產品屬于“不符合衛生標準的食品”，衛生部門現在也沒有明確的規定。在兩高解釋出臺之后，許多地方衛生部門提出，現在只需要由獸醫部門直接判定為病死或檢疫檢驗不合格動物產品就行了，就可以按照兩高解釋追究刑事責任，但問題在于獸醫部門如何判定？筆者曾經申請了國家的農業行業標準《檢疫不合格動物產品鑒定技術規范》，但由于爭議較大，一直未能予以通過。目前，基層可考慮多部門從三個方面對疑似病害的動物產品進行鑒定，一是病原學檢驗，針對一、二、三類病，重點針對人獸共患傳染病進行檢驗；二是揮發性鹽基氮等理化指標的檢驗；三是農藥、獸藥、重金屬殘留方面的檢驗；最后由專家進行綜合判定。

3.注意由政府牽頭，多部門聯合執法。打擊加工經營病害動物產品違法行為是政府牽頭的工作，同時還要注意多部門聯合執法。反過來看，如果出現問題要追究責任，也應當從政府到多部門來追查各自履行好職責沒有。查辦這類案件的關鍵還應當由公安機關采取刑偵手段進行追查，充分發揮其能夠實施司法偵察的優勢，確保利用司法的手段來對付食品安全犯罪行為。

（二）處對屠宰動物的注水行為 在查處此類案件中，需要注意的是：因注水的屠宰動物一般情況下數量多金額 ，存在涉刑的可能性，因此，在查處此類案件一般情況下在第一時間應由獸醫部門與公安部門聯手查處。在國內的注水案例中，對銷售貨值金額五萬元以上的，未銷售貨值金額達十五萬元以上的，一般以刑法第140條“生產銷售偽劣產品罪”追究其刑事責任。如果違法分子注入其它有害物質，可考慮以刑法第144條“生產銷售有毒有害食品罪”追究其刑事責任。

在注水案的取證上要第一時間控制住注水現場，進行拍照、錄像，做好現場檢查筆錄，查封扣押注水生豬、生豬產品以及注水工具和設備。按照《生豬屠宰管理條例》規定，只要是有注水的行為，均要實施處罰，而不需要證明注水已經達到了超標的程度。在實際操作中，為了更好地證實有注水的行為發生，以及為了追刑的需要，我們往往進行了采樣進行水份檢測。采樣時一定要注意按照標準采樣，有文書表明所取樣品在懷疑注水這一群體中具有代表性。

（三）查處非法屠宰場 對于未經定點從事動物屠宰活動的，《生豬屠宰管理條例》有明確的處罰措施。兩高解釋規定，私設生豬屠宰廠（場），從事生豬屠宰、銷售等經營活動，情節嚴重的，依照刑法第二百二十五條的規定以非法經營罪定罪處罰。在實際工作中，存在大量的類似于過渡性的屠場，有較多的歷史遺留問題，對這類屠宰場的查處，一定要注意多方協調，充分依靠當地政府，和公安部門等多部門一起共同做好處置工作。

（四）查處非定點屠宰產品銷售行為 對市場上長期銷售未經正式定點的屠場出來的動物產品的處置問題，往往牽涉定點屠宰管理的歷史遺留問題，對此，一些地方動物衛生監督機構簡單的采取補檢措施，立馬也就會被扣上“縱容私屠濫宰”的帽子，而動物衛生監督機構不去管，當地政府和其它部門也不管，任其發展。出現這種情況，獸醫部門要注意必須書面向當地政府和食安委匯報，陳述利弊，并要強調必須要由食藥監部門按照職能職責的要求把好市場的入場關，不能讓無證無章的動物產品進入市場。

（五）查處使用工業松香脫毛違法行為 工業松香屬非食品用的化學物質，內含重金屬鉛等，酸值超出國家標準，工業松香脫毛會對畜禽肉制品造成污染，食用該污染的畜禽肉制品對人體健康有害。在流通環節使用工業松香加熱豬頭、白條禽等進行脫毛，違反了《食品安全法》第二十八條的規定，應當由食藥監部門牽頭進行查處。同時，根據我國刑法第一百四十四條規定在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，構成生產、銷售有毒、有害食品罪，情節一般的，處五年以下有期徒刑，并處罰金，對人體造成嚴重危害或有其他嚴重情節的，處五年以上十年以下有期徒刑。最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第九條第一款中均規定禁止在食品中添加食品添加劑以外的化學物質。國內各地在查處此類案件時，多以生產、銷售有害食品罪追究刑事責任。

二、關于獸醫部門與食藥監部門的監管邊界問題

一直以來，在基層執法一線，獸醫部門與工商（現食藥監）部門對動物產品離開屠宰場后，在市場環節、凍庫貯藏環節的監管問題上存在較大爭議，導致在動物產品后續流通環節出現監管真空。

（一）動物防疫法、食品安全法和生豬屠宰管理條例對此均有監管規定 動物防疫法和食品安全法對動物產品在市場環節、凍庫貯藏環節均有“覆蓋性”的監管規定和授權，但僅從法條來看，難以判斷應當由哪個部門來承擔主要的監管責任。《食品安全法釋義及實用指南》提出：“違法行為如果發生在食品流通環節，由工商行政管理部門負責處罰”，但遺憾的是釋義沒能將所謂的“食品流通環節”解釋清楚，筆者認為，規定的食品流通環節就應當是市場和凍庫環節。《生豬屠宰管理條例》規定，生豬產品的銷售環節由工商部門負責。

（二）國家層面的政策文件涉及相關職能的規定

1．多部門聯合發文對市場的監管有了明確規定在2013年商務部移交屠宰監管職能前，由商務部牽頭、多部門參與常年開展肉品衛生安全專項治理行動，在每年的專項治理行動部門分工中，工商部門的職能均明確為市場檢查和查處銷售無檢驗檢疫證明或檢驗檢疫不合格豬肉的違法行為，而獸醫部門并不承擔市場檢查和查處職責。

2.國務院食品安全委員會對市場和凍庫的監管有較為明確的要求。2013年，國務院食品安全委員會組織開展全國性的肉及肉制品專項治理行動，在《國務院食品安全委員會辦公室關于開展肉及肉制品專項治理行動的通知》（食安辦發電〔2013〕2號）中，明確各級工商機關負責市場和市場附設凍庫的查處，獸醫部門的監管重點在養殖和屠宰環節。

3.國家有關食藥監體制改革方面的政策對此也有了較為明確的規定。前面所提的工商部門的監管責任，在這次食品監管體制改革中，均交由了食藥監部門。《國務院辦公廳關于印發國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2013〕24號）中就明確：“食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后，按食品由食品藥品監督管理部門監督管理。”

（三）案例

1.吉林長春案例。2010年至2012年期間，吉林長春某區經營戶鄒某長期在一市場上銷售病死動物產品，被發現后，公安機關對其進行了抓捕和追查，同一時間，該區檢察院反瀆局及時介入追查案件背后隱藏的瀆職犯罪行為。最后，檢察院反瀆局認定，工商部門負責該市場的監管人員負有監管責任，其工作嚴重不負責任、失職瀆職是導致病死動物產品流入市場的直接原因。

2.上海黃浦案例。2012年，上海黃浦工商分局查獲一食品公司在冷庫收購無檢疫證明牛肉14噸，工商分局按照《食品安全法》的規定，決定沒收違法生產經營的未經檢驗檢疫的牛肉，并罰款327萬元。該食品公司向法院提起行政訴訟，提出：“本案應由動物衛生監督所查處，工商部門不具有對涉案行為進行查處的行政職責”。法院最后認定工商部門對其作出的處罰并無顯失公正的情形，對食品公司的訴求依法予以駁回。

3.四川成都案例。2013年，成都市某區在查處一凍庫無有效檢疫證明牛肉案件時，在應該哪個部門查處上出現較大爭議，致使部分無證牛肉流入市場。成都市食安委召集多部門，針對此案部門職責邊界不清、法律法規理解不同導致案件遲遲未有定論的問題進行研宄，最后確定由工商部門按照《食品安全法》的規定進行處理。據此，區工商部門作出沒收該批牛肉和罰款240萬元的處罰。2014年3月，成都市紀委監察局在成都日報上通報了六起屬于危害食品安全責任追究的典型案例，其中，該凍庫牛肉案位列其中，該區工商局長、食藥監局局長（兼區食安辦主任）、農發局副局長等3人被誡勉談話，區工商局執法分局局長等3人受到黨紀處分。

（四）獸醫部門在動物產品后續流通環節監管中要防止出現兩個極端 從目前國家的相關法規政策來看，動物產品進入市場凍庫環節后，按食品由食藥監部門監督進行管理這一定位是正確的，但同時要注意的是，目前市場凍庫環節情況較為復雜，在當前形勢下獸醫部門既不能采取簡單的退出市場和凍庫的措施，也不能對市場和凍庫的監管大包大攬。而恰好在基層，這兩種相對極端的做法和觀點均存在。

1.要防止獸醫部門徹底地退出對市場和凍庫監管，至少現在不能這樣做。一是動物防疫法立法的理念就是對動物產品實施全過程監管，也就是說只要是動物產品還未經加工，有攜帶病原的可能，有傳播動物疫病的風險，獸醫部門就應當從動物疫病管理的角度實施監管。食品安全法是從食品安全的角度對動物產品進行監管，它并不能對動物疫病進行“全覆蓋”，因為有的動物疫病并不影響食品安全。二是除市場凍庫環節無檢疫證明行為應當由食藥部門實施監管處罰外，現行動物防疫相關法律法規在經營場所消毒、市場動物防疫條件和活禽市場管理等方面，均授權動物衛生監督機構實施監管，有的還規定了處罰措施。三是對市場環節經營活動物的行為應當按照動物防疫法進行調節。四是現行動物防疫相關規章規定了動物衛生監督機構在流通環節實施分銷換證，以及對貯藏后的動物產品實施重新檢疫，各地動物衛生監督機構已經在大型凍庫均派駐了執法人員。五是動物產品可能涉及上百種動物疫病和藥物殘留，其監管具有高度的專業性和復雜性。獸醫部門應當給予食藥監部門在技術監督方面的有力支撐。六是如果凍庫是定點屠場內設置的凍庫，其貯藏定點屠場自身加工生產的動物產品，應當由獸醫部門來監管，而如果代為貯藏場外的動物產品，就應當是一種商業貯藏行為，嚴格來講，應當由食藥監部門進行監管。

2.要防止出現獸醫部門對市場和凍庫監管大包大攬，而食藥監部門對此不予插手的情形。一是獸醫部門對市場和凍庫的監管大包大攬與現行國家的食品、食用農產品安全的分段式監管政策相違背；二是動物產品的后續流通監管既屬于食品安全監管的范疇，也應當屬于動物防疫監管的范疇，但動物防疫工作并不是獸醫部門一個部門的事，動物防疫法第七條規定：“縣級以上人民政府其他部門在各自職責范圍內做好動物防疫工作”。食藥監部門對動物產品后續流通實施監管，與動物防疫法的立法宗旨并不違背；三是獸醫工作本就涉及面廣，特別在廣大農村管理對象多且分散，下作量大，而目前的獸醫隊伍建設與其承擔的責任不相匹配，在這種情況下，如果我們不充分利用食藥監部門的監管力量，而是在動物產品后續流通環節上安排大量的人員，勢必減弱我們在養殖、屠宰環節的監管力量。我們必須要有清醒的認識，對獸醫部門而言，廣大農村及定點屠場才是我們的主戰場。四是一些地方由于其他部門在動物產品流通的后續監管上不給力，導致獸醫部門不得不在市場和凍庫環節增派人手，因為動物產品流通的后續監管不到位，將嚴重影響前面環節動物防疫、檢疫工作的開展。目前，國家層面的政策越來越明確，獸醫部門需要及時調整對策，通過多種渠道督促相關部門盡職履責，從而減輕我部門的負擔。五是一些地方獸醫部門總認為在動物產品的監管上，只有本部門才能做好，而沒有考慮到工商、食藥監部門對市場、凍庫經營者有“與生俱來”的強力制約措施。本文前面例舉的涉及凍庫監管的兩個案例，工商部門分別對當事人處以二、三百萬的罰款，如果這類案件由動物衛生監督機構來處理，很可能最后是處以二、三萬的罰款。

（五）關于進一步做好市場凍庫監管的建議 當前形勢下，對動物產品市場和凍庫的監管要以食藥監部門監管為主，獸醫部門為輔，市場凍庫的日常監管及查處無檢疫證明違法行為等由食藥監部門負責，獸醫部門要負貴動物產品的分銷出證等工作，并給予食藥監部門在技術監督方面的有力支撐。同時，獸醫部門要注意在食藥監部門監管到位前不能輕易的減少和撤除流通環節的監管人員。同時，國家層面還需要按照《國務院辦公廳關于印發國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2013)24號）中“兩部門（食藥監部門和農業部門）加強協調配合和工作銜接，形成監管合力”的要求，進一步拿出具體的、操作性強的兩部門職能職責劃分和工作配合銜接機制，以解決部門認識不清、基層推倭扯皮的問題。

（本文根據會議錄音及資料整理，未經本人審閱）