李廷亮，鄧 益，李友元

(1.四川省扶貧和移民工作局，四川 成都 610017；2.中國水電顧問集團成都勘測設(shè)計研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

大中型水電工程建設(shè)將不可避免涉及征地移民，為妥善安置移民，國家高度重視征地補償和移民安置工作。移民個人補償是大中型水電工程征地補償?shù)闹匾M成部分，也是與移民切身利益密切相關(guān)，廣大移民最為關(guān)心的問題。為使移民工作更加公平、公正、公開，更好的促進移民搬遷，規(guī)范現(xiàn)行“臨控標(biāo)準(zhǔn)”，移民個人相關(guān)項目補償標(biāo)準(zhǔn)公布時機應(yīng)適當(dāng)提前，可在項目預(yù)可研審查通過后，籌建工程建設(shè)前，即公布基于當(dāng)年價格水平的、與移民個人密切相關(guān)項目的補償標(biāo)準(zhǔn)。以便于工程籌建和移民發(fā)展方向的選擇。同時還提出了對個人補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)實行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)水電工程建設(shè)周期長，移民搬遷與補償標(biāo)準(zhǔn)審查時間間隔長等問題。

2 與移民個人補償相關(guān)的主要項目

大中型水電工程征地補償項目較多，通過對移民個人利益的相關(guān)度分析，根據(jù)《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概(估)算編制規(guī)范》，與移民個人補償相關(guān)的項目包括：

(1)附著物拆遷處理中的房屋及附屬設(shè)施拆遷。房屋是移民居住、生活的場所，也是移民個人財產(chǎn)的主要表現(xiàn)，對房屋(包括房屋的裝修)、及其附屬設(shè)施拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)是移民最為關(guān)心的問題，并與移民的切身利益息息相關(guān)。

(2)土地征收的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行移民政策和安置思路，與移民個人利益關(guān)系并不太大，但隨著移民選擇自主安置方式人數(shù)的增多，移民要求按照征地面積進行補償?shù)暮袈曉絹碓礁撸虼藢ν恋卣魇諛?biāo)準(zhǔn)的關(guān)注度越來越高。

(3)青苗處理、零星林木處理。青苗和零星林木將直接補償?shù)揭泼駛€人，因此其補償標(biāo)準(zhǔn)受到廣大移民的關(guān)注。

3 傳統(tǒng)的公布時機和其他行業(yè)補償標(biāo)準(zhǔn)的公布時機

3.1 傳統(tǒng)的公布時機

移民條例并沒有明確規(guī)定水電工程移民個人補償補助標(biāo)準(zhǔn)的公布時機。但根據(jù)國家基本建設(shè)管理程序，其投資概算一般在可行性研究階段獲得審批，因此各種補償投資和標(biāo)準(zhǔn)均在項目可行性研究報告中進行計算、明確。可研報告的審批，其投資概算和補償單價標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)獲得國家審批。依據(jù)可研報告，國家對大型水電項目進行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)項目的同時也就批準(zhǔn)投資概算和單價標(biāo)準(zhǔn)。

從有利于完整了解項目建設(shè)是否具備可行性、有利于國家對投資、進度、質(zhì)量進行控制，國家核準(zhǔn)可研報告的同時批準(zhǔn)投資概算和補償標(biāo)準(zhǔn)是有利的。但由于大中型水電工程建設(shè)周期長，籌建準(zhǔn)備工程建設(shè)啟動時間早，如在可研報告完全獲得核準(zhǔn)后公布補償標(biāo)準(zhǔn)存在一定滯后性，對移民工作存在一定制約。特別是當(dāng)前實施“先移民，后建設(shè)”方針，在工程籌備期先行搬遷安置的樞紐工程區(qū)和圍堰截流水位下的移民，將會因為個人相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)沒有獲得審批，得不到個人補償費用，從而影響移民搬遷安置工作。

3.2 其他行業(yè)補償標(biāo)準(zhǔn)的公布時機

通過調(diào)查，與大中型水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作相類似的征地補償項目有：城市改造征地拆遷；交通工程(鐵路、公路、機場)建設(shè)征地拆遷；水利工程征地移民等。由于城市改造征地拆遷具有適應(yīng)城市經(jīng)濟發(fā)展需要，政府改造意愿強烈，并由政府主導(dǎo)實施，并涉及行政區(qū)域少等特點；交通工程建設(shè)征地拆遷具有線形拆遷、影響面相對較小等特點。上述兩類拆遷安置在補償?shù)轿缓螅苡绊懢用褚话氵x擇自主安置。在各類拆遷開展前，補償標(biāo)準(zhǔn)一般采用政府公布統(tǒng)一的地上附著物補償單價。因此居民可根據(jù)單價計算出個人可獲得補償資金的總額，可以提前安排拆遷后生活。

水電工程移民、城市拆遷、交通工程拆遷的特點和時機對比見表1。

表1 特點和時機對比

4 新的時機選擇和主要優(yōu)勢

4.1 新的時機選擇

水電工程移民安置工作涉及面廣，情況復(fù)雜，很多大型項目還涉及多個行政區(qū)域，與移民個人相關(guān)的補償標(biāo)準(zhǔn)直接影響移民切身利益。考慮到水電工程籌建期長、移民工作涉及面廣等特點，水電工程移民個人有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)可在預(yù)可研審查成果的基礎(chǔ)上，選擇與移民切身利益有關(guān)的項目進行公布，但應(yīng)注意公布的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備可調(diào)整性、可操作性。即提前到預(yù)可研審批后，籌建工程啟動前，向建設(shè)征地區(qū)居民公布個人相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)。與國家提倡的“先移民、后建設(shè)”的思路也是一脈相承的。

也可探索與國土管理部門公布的地上附著物標(biāo)準(zhǔn)有機銜接，但應(yīng)研究同一工程涉及不同行政區(qū)域間存在的差異問題。

4.2 主要優(yōu)勢分析

移民個人相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)提前公布，我們認(rèn)為將更有利于促進移民工作向前推進，提前公布是在預(yù)可研研究的基礎(chǔ)上，具備一定的設(shè)計工作基礎(chǔ)，選擇具有代表性的少量典型項目公布也將規(guī)避各種風(fēng)險，主要優(yōu)勢有以下幾點。

(1)有利于做到公平、公開，提高移民滿意度。傳統(tǒng)的補償標(biāo)準(zhǔn)公布時機，在一定程度上強調(diào)“非自愿”，體現(xiàn)移民參與不夠，也是計劃經(jīng)濟體制思維的一種延續(xù)。水電工程移民是“非自愿移民”，在國家根據(jù)能源需求、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素決定水電工程必須建設(shè)時，建設(shè)征地范圍內(nèi)居民將移民。從緩解移民的緊張情緒，促進移民工作和電站建設(shè)看，提前公布部分與移民切身利益密切相關(guān)項目的補償標(biāo)準(zhǔn)有利于做到公平、公開，移民可以提前對標(biāo)準(zhǔn)提出意見，提高移民滿意度。

(2)符合大中型水電工程建設(shè)的規(guī)律，有利于規(guī)范運作。大中型水電工程建設(shè)周期一般較長，在主體工程開始建設(shè)前，“三通一平”籌建準(zhǔn)備工程將開始建設(shè)，不可避免將涉及征地移民。目前普遍的做法是項目業(yè)主與縣級地方政府溝通、協(xié)調(diào)達成一致，形成“臨時控制”標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)進行兌現(xiàn)，在正式補償標(biāo)準(zhǔn)出臺后“多不退少要補”。

由于“臨控標(biāo)準(zhǔn)”不具法律效力，同時部分項目業(yè)主為了推進工作有時將“臨控標(biāo)準(zhǔn)”定得較高，造成庫區(qū)與籌建工程區(qū)出現(xiàn)差異，不利移民工作；有時為與后期正式標(biāo)準(zhǔn)銜接，將“臨控標(biāo)準(zhǔn)”定得偏低，造成移民的認(rèn)識誤區(qū)，不利于工作開展。從符合大中型水電工程建設(shè)的規(guī)律，規(guī)范操作方面看，預(yù)可研審批后，籌建工程建設(shè)前即公布部分補償標(biāo)準(zhǔn)是有利的。

(3)有利于打消移民疑惑，回答移民問題。移民工作政策性強，程序較多，在開展大規(guī)模移民搬遷安置前，將根據(jù)省級人民政府發(fā)布的“停建通告”確定的范圍開展移民實物指標(biāo)調(diào)查。通過大量移民工作實踐看，在開展移民實物指標(biāo)調(diào)查前，移民均將提出大量問題，最為集中的問題就是關(guān)于移民個人有關(guān)的補償補助標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在一般解答是：根據(jù)國家程序規(guī)定，先弄清楚數(shù)量，再確定價格。這樣的解釋符合規(guī)定，但在一定程度上加深了移民的疑惑，對移民安置工作不利。提前公布部分補償標(biāo)準(zhǔn)將有利于打消移民疑惑，回答移民問題。

(4)有利于移民比較，改變水電工程形象。隨著國家經(jīng)濟實力的增強，“以人為本”執(zhí)政理念的深入人心，水電工程移民補償補助標(biāo)準(zhǔn)也在與時俱進。縱向與計劃經(jīng)濟時期比，無論是補償項目還是補償標(biāo)準(zhǔn)均不斷完善和提高；橫向與其他基礎(chǔ)設(shè)施征地拆遷比，水電工程征地移民補償?shù)慕^對值可能有一定差距，但相對值并不差，甚至在某些方面要高于其他征地拆遷補償。因此提前公布補償標(biāo)準(zhǔn)展示了水電工程征地補償?shù)男判模淖兞怂姽こ绦蜗蟆?/p>

(5)有利于移民合理安排今后生活。補償標(biāo)準(zhǔn)的公布，是給廣大移民心理的“穩(wěn)定劑”，移民可以對自己的財產(chǎn)有一個明確計算，可對今后的生產(chǎn)生活做出合理安排。

5 需要注意的問題及建議

我們在公布與移民個人相關(guān)項目的補償標(biāo)準(zhǔn)的同時還應(yīng)當(dāng)注意以下主要問題：

(1)標(biāo)準(zhǔn)的可調(diào)整性。應(yīng)當(dāng)注意補償標(biāo)準(zhǔn)是在一定價格水平之下，根據(jù)工程量采用相關(guān)的計算方法得出的。補償標(biāo)準(zhǔn)并不是不變，特別是個人相關(guān)的補償項目，其工程量應(yīng)當(dāng)不變，但可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，物價上漲或下降引起的單價變化情況，調(diào)整相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)，補償標(biāo)準(zhǔn)具有可調(diào)整性。

(2)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。公布的補償標(biāo)準(zhǔn)可以適用于水電工程籌建準(zhǔn)備工程征地移民工作，也可適應(yīng)于國家批準(zhǔn)的“先移民，后建設(shè)”區(qū)域的征地移民工作。對庫區(qū)可以明確具有參照性。在公布標(biāo)準(zhǔn)的同時應(yīng)當(dāng)公布該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。

(3)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。標(biāo)準(zhǔn)的合理性是指合理處理移民期望偏高、與類似工程的差異程度、電站經(jīng)濟合理性等方面問題。移民期望偏高是普遍問題，從目前正在開展工程的經(jīng)驗看，主要實事求是、科學(xué)測算，在西部少數(shù)民族聚居區(qū)水電工程的補償標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足移民基本需求。

標(biāo)準(zhǔn)公布后可能引起的搶建問題，應(yīng)由地方政府根據(jù)國土、建筑方面的管理規(guī)定進行控制。

(4)補償資金的來源。如果在一定時期水電工程無法獲得國家審批，應(yīng)注意補償標(biāo)準(zhǔn)公布后可能出現(xiàn)的資金使用問題。建議在項目未核準(zhǔn)前，項目業(yè)主經(jīng)過自身判斷需要啟動籌建工程的，發(fā)生的征地移民費用應(yīng)由項目業(yè)主自行承擔(dān)。待項目核準(zhǔn)后，可計入投資概算。

(5)標(biāo)準(zhǔn)的審查方式建議。大中型水電工程移民個人補償標(biāo)準(zhǔn)的提前公布，將是一個系統(tǒng)工程，在一定意義上將改變現(xiàn)有水電工程建設(shè)審批程序，因此標(biāo)準(zhǔn)的審查顯得更為關(guān)鍵，對水電工程征地移民規(guī)劃設(shè)計工作在預(yù)可研階段的深度提出了新的更高要求，因此，建議在預(yù)可研審查完成后，應(yīng)當(dāng)編制移民個人補償相關(guān)項目標(biāo)準(zhǔn)的專題測算文件，并報請國家審查，同時對資金來源作出規(guī)定。

6 結(jié) 語

水電工程建設(shè)涉及移民工作過程復(fù)雜，提前公布與大中型水電工程移民個人相關(guān)項目補償標(biāo)準(zhǔn)，是解決移民問題的一種創(chuàng)新，符合國家移民條例的有關(guān)規(guī)定，有利于打消移民顧慮，促進移民工作。隨著國家經(jīng)濟實力的大幅增加，國民素質(zhì)的不斷提升，民生工程建設(shè)的不斷推進，直面問題，創(chuàng)新解決問題的思路，精心組織實施，我們相信移民工作會越做越好。