關于提高稅收風險管理質量的思考

◆仲崇文

稅收風險管理質量是指稅務機關運用風險管理的理論和方法，應用先進的管理和技術手段，識別、評估、防范和化解稅收風險的能力、水平和實際效果。能否最大限度地減少稅收流失，不斷提高納稅人的稅收遵從度，有效提升稅收征管質量和效率，是評判稅收風險管理質量優劣的標準。本文通過分析當前影響稅收風險管理質量的因素及原因，旨在探索一條提高稅收風險管理質量的途徑。

一、影響稅收風險管理質量的主要因素

（一）風險識別準確性不高。風險識別是風險管理的首要環節，也是風險管理至關重要的一環。多年實踐以來，風險識別的準確性一直難以提高。一是表現在識別時間滯后，只能識別已發生的風險，無法防范過程中的風險。二是表現在識別范圍局限，只能識別系統內風險，不能識別系統外風險。三是表現在識別能力差，明顯的風險點機器無法識別，微小風險點卻能反復篩出。以揚州市地稅局為例，2013 年揚州市地稅局識別并推送到江都區地稅局的風險點共涉及2148 戶，補稅金額在1 萬元以下的有1771 戶，占82.45%；補稅金額在1000 元以下的有199 戶，占55.82%。涉及房產稅、土地使用稅及印花稅等小稅種風險點較多，共補稅571.31 萬元，涉及1311 戶企業，其中72 戶企業反復涉及類似風險，稅款占比只有16.59%，戶數占比卻高達61.03%。四是表現在識別效果差，無效的風險點較多，有效的風險點較少。2013 年揚州市地稅局推送給江都區地稅局的風險點中經查排除風險的207 戶，占9.64%（見圖1）。

圖1 2013 年江都區地稅局風險識別效果示意圖

（二）風險推送計劃性不強。風險監控機構推送風險時，難于全面考慮企業負擔、應對工作量和組織收入進度等綜合因素。有時側重風險積分，忽視歸集對象，同一個企業可能在一個納稅年度內接受兩次以上的風險應對；有時側重戶數的均衡性，忽視應對工作量，風險應對機構可能出現忙時做不了，閑時沒事做的情況；有時側重風險管理目標，忽視組織收入目標，風險推送與組織收入進度要求不匹配。2013 年上、下半年，江都區地稅局接受揚州市地稅局推送的風險戶分別為1673戶和475 戶，上半年是下半年的3.5 倍，其中1 月推送風險492 戶，而6 月推送風險1 戶，相差較大（見圖2）。

圖2 2013 年江都區地稅局風險點按月推送戶數圖

（三）風險應對實效性不好。風險應對效果應該體現在兩個方面，一是消除風險點；二是挽回稅收損失。有的稅務人員只就推送的風險點實施應對，對潛在風險不觸及不排查，導致風險消除不全面。有的稅務機關偏重風險應對數量考核，導致應對人員疲于應付，對風險點排查不深入；風險應對程序不統一，文書手續復雜化的傾向越來越嚴重，造成應對人員精力的浪費；個別稅務人員責任心不強，業務不熟，對風險點看不到查不清，準期應對率、應對有效率等指標長期拖后腿；因風險識別準確性不高，推送的風險有效性差，推送的戶數空掛戶多。這些問題的客觀存在，直接影響了風險應對的效果。2013 年揚州市地稅局推送給江都區地稅局的風險2148 戶中，空掛戶和查無問題戶分別為32 戶和175 戶，分別占推送戶數的1.5%和8.15%，入庫稅款9466.54 萬元，準期應對率92.8%，中等風險應對有效率94.47%，中等風險應對貢獻率3.34%，風險應對效果有待進一步提升。

（四）績效評價科學性不佳。風險管理引入稅務系統時間不長，現在還處于摸索推進階段，省、市兩級稅務機關精力多用在風險識別和推送上，基層稅務機關側重風險應對質量，監督和評價在風險管理起步階段最容易被忽視。有的地區缺少監督和評價的運行機制，職責不清、考核指標不科學、責任追究不明確；有的地區缺乏對職能部門的監督評價，有的風險管理事項未納入風險管理；有的地區將監督和評價交由基層自行探索，導致監督手段和評價標準不統一；有的地區將對風險管理監督和評價混同于對風險應對的監督和評價，不利于風險識別能力的提升，也影響風險管理的整體推進。

二、存在問題及主要原因分析

（一）數據質量不可靠。涉稅數據主要包括納稅人報送的數據、稅務機關采集的數據、相關第三方的數據以及國際情報交換數據，這些數據具有滯后性、缺失性和不確定性等特點。納稅人報送的數據包括稅務登記信息、財務報表數據、申報表以及發票開具信息等，企業財務人員因自身能力所限或者出于其他不良目的，數據的完整性、真實性和準確性無法保證。加之，與第三方信息交換沒有形成良好的機制，數據采集不全、滯后，利用不充分的情況依然存在。2013 年，江都區地稅局與第三方信息交換3 次，接受信息8796 條，其中有用信息2346 條，無效信息6450 條，無效信息占73.3%。應對稅款 872.5 萬元，占總應對稅款的9.22%。

（二）模型設計不精準。經濟稅收現象繁雜，偷逃稅行為花樣百出，沒有一種行業風險指標模型可以涵蓋整個經營行業和所有經濟稅收行為，稅收風險的復雜性和模型建設的狹隘性的矛盾是無法避免的。模型指標值的設定也不可能兼顧到同一行業的所有納稅人，因為不同地區、不同經營方式的納稅人的經濟稅收指標不一樣。用固定的模型規范復雜的經濟行為，用同一指標衡量不同納稅人，難免不會造成不公平的結果。另外，各地在行業模型建設上，普遍存在重模型建設，輕人工識別，重邏輯判斷，輕經驗判斷的問題，導致指標模型缺少人工監控和經驗修正，容易產生脫離實際的危險。目前，江蘇省地稅局已下發的風險指標有218 個，其中稅種風險類指標195 個，行為類風險指標只有23 個，在稅種類風險指標中，建筑行業和餐飲行業的風險指標都只有5 個，如此簡單的指標體系很難應對復雜的稅情。

（三）理念更新不及時。風險管理理念是先進的、科學的、行之有效的，它要求稅源管理職責在不同層級、部門和崗位間進行科學分工、職能配置，把有限的資源優先配置到遵從風險較大的領域和群體，稅源管理要從管理所有納稅人向管理高風險納稅人轉變，逐步退出以管戶的方式管理稅源。風險管理替代經驗管理、專業化管理替代層級管理、管事制替代管戶制，在降低稅務干部執法風險的同時，也從根本上削弱了稅務干部的權利，所以一些稅務干部對風險管理不相信、不適應、不習慣、不甘心、不積極。

（四）運行機制不順暢。機構設置及職能配置不到位不明確，有的地區省級稅務機關沒有設立專門的風險管理機構；有的市級機關的風險監控機構與數據管理部門職責交叉；有的縣級稅務機關沒有按照風險管理的要求重新設置“征、評、管、查”的權限和職能，風險應對機構不獨立。風險管理運行機制不健全，缺少統一的稅收風險管理規劃，風險管理流程和稅收業務流程融合度不高，風險管理平臺與大集中信息系統融合度不高。

（五）人才培養不專業。風險管理需要一支滿足崗位需求的應用型人才隊伍、專業優勢明顯的專門人才隊伍，如數據采集、風險識別、模型建立、指標修正、風險推送、風險應對等工作都需要專業人才支撐，與風險管理相配套的稅源管理、納稅服務、稅務稽查等也需要專業化人才。稅收風險管理的推進是相當迅速的，而人才的培養卻不可能一蹴而就，現階段，風險管理人才的培養已經滯后于風險管理的客觀需求。

三、解決的措施對策

（一）更新風險管理理念，是提高稅收風險管理質量的前提。建議盡快修改《稅收征管法》及其實施細則，明確稅收風險管理的法律地位，為實施稅收風險管理提供法律保障。總局要把全面實施稅收風險管理提升到戰略高度，在頂層設計上把稅收風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，對推進稅收風險管理定路子、壓擔子、下任務。各級稅務機關要廣泛宣傳，全面發動，在稅務干部思想中牢固樹立稅收風險管理理念。鼓勵稅務干部在稅收風險管理工作中的首創精神，引導和激勵稅務干部為實現納稅遵從最大化、稅收流失最小化的風險管理目標竭誠努力。

（二）完善風險運行機制，是提高稅收風險管理質量的保障。應從省局層面開始，自上而下地建立專門的風險管理部門，完善風險管理戰略規劃、風險識別評定、風險等級排序、風險應對處理、風險管理績效評價等稅收風險管理運行機制。省級稅務機關統籌安排風險管理工作，制定風險管理工作規范，利用全省征管數據優勢，重點關注風險識別和風險分析；市級稅務機關則結合本地區稅源結構特點，制定風險管理實施的具體措施，建立適合本地稅源特征的風險評價指標和模型，指導基層稅務部門開展風險處置工作；縣級稅務機關單獨設置風險應對機構，按照風險等級的高低開展有針對性的風險應對工作，對風險處置情況及時反饋。

（三）強化數據質量管理，是提高稅收風險管理質量的基礎。拓寬信息采集的來源和渠道，在完善稅務系統內部涉稅信息采集和利用的同時，建立與第三方信息交換和共享機制，加強對外部涉稅信息的綜合采集和利用。建立省級財稅跨地區信息情報采集、交換管理平臺，發揮財政部門優勢，提升跨地區稅源信息交換、查詢功能，形成稅源控管的信息化優勢。制定科學合理的數據標準，規范數據采集工作，嚴把數據入口關。利用數據集中優勢，實現數據采集、存儲、傳輸、處理電子化、自動化。積極編制審計規則，加大數據審計力度，對錯誤數據進行逐項核查和糾正，加強數據運行維護，有效提高數據質量。

（四）提高風險識別能力，是提高稅收風險管理質量的關鍵。開發推廣統一的風險管理系統，建立風險識別指標體系和評估模型，合理確定風險預警值。成立風險管理專家組，對每個行業指標進行分析，逐步建立各省統一的行業參考指標體系和分行業風險評價模型庫。開展綜合風險分析和分稅種風險分析，組織分地區、分行業、分企業類型風險特征的篩選、分類、歸納和描述，健全稅收風險識別特征庫。每年集中一次梳理指標，淘汰通用性差、實用性差和運行效果差的風險識別指標。

（五）提升風險應對質量，是提高稅收風險管理質量的重點。按戶歸集風險點，避免向同一納稅人反復推送風險的情況發生。在機器識別的基礎，進行人工識別，提高識別準確率，風險值較低的風險點不得推送，減少應對工作量。按稅源狀況、組織收入完成情況和當期工作重心，有計劃地推送風險，從而提高對風險和組織收入的掌控能力。加強風險應對人員的業務培訓，引導風險應對人員正確熟練運用各個系統模塊，提高消除涉稅風險的能力。采取分類分級的應對方式，避免高等風險簡單化，中等風險復雜化。統一風險應對流程和文書，防止程序復雜化、應對稽查化的傾向。組建專業化復審團隊，開展風險應對復審，督查風險應對效果，切實提高工作效能，提升風險應對質效。

（六）建立績效考評體系，是提高稅收風險管理質量的抓手。稅收風險管理績效評價體系，是針對稅收風險管理每個環節的工作，通過建立反映各崗位工作完成情況的考核指標體系，應用各種科學的定性和定量的方法，對各個崗位工作人員的實際效果及其貢獻或價值進行考核和評價，以保障稅收風險管理的正常秩序，使之形成完整的閉合運行環鏈。評價主體是風險管理領導小組或風險管理機構。評價對象分別為本級業務部門、下級風險應對單位和風險監控部門。考核指標要能夠反映業績目標完成情況、工作態度、能力等級。如在風險識別環節要設立信息采集準確率、風險識別有效率等指標；在風險推送環節要設立風險推送計劃性指標；在風險應對環節要設立準期應對率、應對有效率、應對稅款貢獻率等指標。要嚴格獎懲，保持風險管理績效評價的高壓態勢。

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