南京國民政府初期的關稅征收轉型研究

◆董 強

1842 年中英《南京條約》簽訂后，中國開始由獨立自主的國家逐步淪喪為半殖民地的國家，一個明顯的特征就是中國的關稅自主權被列強褫奪，成為列強進行經濟侵略的有力武器。顢頇羸弱的統治者，任由列強將一個個不平等條約強加于中國，攫取了“準統治權”，這不僅成為嚴重阻礙中國社會經濟發展的桎梏，而且成為列強壓迫和掠奪的工具。《南京條約》簽訂后的87 年間，中國作為法律意義上的主權國家，長期以來無法自定關稅。以羅伯特·赫德（Robert Hart）為代表的英籍“友人”，把持中國海關總稅務司長達半個世紀。自民國以來，歷屆政府均作出收復關稅自主權的努力，直至南京國民政府時期，才取得初步成效。

一、協定關稅的由來

關稅是一國海關遵照本國法律規定，對過其關境的進出口貨物課征的一種稅收，它不僅是國家稅收與政府財政的主要來源，而且是一國主權的象征。關稅除了具備一般稅收所具有的強制性、無償性、固定性等特征以外，還具有如下特性：一是關稅的課稅對象，主要以進出境貨物和物品為主；二是具有較強的涉外性；三是國際經濟競爭的一種手段。主權國家可以利用關稅與其他國家訂立互惠協定，以此增進雙方貿易往來。同樣，主權國家也可以利用關稅壁壘，作為保護國內生產的正當防衛武器，以維護本國經濟利益。

明清時期的中國，長期奉行“閉關鎖國”的政策。歷代封建王朝特別重視海關管理，一方面可通過海關肅靖海匪、倭寇，維持社會穩定；另一方面可征收關稅，增加財政收入，調劑國內商品余缺，維持市面秩序。康熙二十八年（1689 年），清政府頒布了江、浙、閩、粵四地海關稅則，對涉及船鈔的核定、進出口貨物的分類、計量、正稅和附稅、納稅期限，以及稅則之增訂、稅率之變更、公布等都有嚴格規定，那時候的中國海關“主權操之政府，絕對不容外人置喙”。①李權時：《萬有文庫》第2 集，《中國關稅問題（上、下）》，上海：商務印書館，1936 年版，第8 頁。但是各口關稅稅則不一，西洋諸商來華貿易頗感不便，且稅關胥吏肆意征扣，誘發了不少國際貿易爭端，為日后列強威迫清政府同意“協定關稅”種下禍根。

第一次鴉片戰爭以后，緣于不平等條約的侵害，舊式中國海關體系慘遭破壞，海關行政機關被列強把持，成為攫取在華利益的工具。中國的關稅稅則，也由“自主關稅（National Tariffs）”變成了“協定關稅（Agreement Tariffs）”，作為主權國家象征的關稅自主權，被列強所褫奪。“萬國現行關稅之中，中國之關稅，乃一最單純、最輕簡而亦最難于處理者也。其為制也，為近世各國所僅見。于此關稅之下，得其利益者，惟外人耳。國家既無關稅主權，又乏經濟政策（滿清一代尤為甚焉），且中外對待不得其道，與外人以種種優待之特別利益，而回顧國人，則處處為惡稅所束縛。國內幼稚之工商業不為無道之政府，荒謬之稅則，所摧殘破壞者幾希”。①朱 進：《中國關稅問題·發凡》，《近代中國史料叢刊》三編，臺北：臺灣文海出版社，1966 年版，第20 輯，第1 頁。筆者現將歷次不平等條約中涉及關稅的條款，刊列如下：西方列強通過威逼清政府訂立諸多不平等條約，以達到攫取海關控制權，掌控中國經濟命脈的目的。這些弊政，使得海關失去了保護民族工商業的積極作用，嚴重阻礙了中國經濟的發展，使得中國進一步淪喪為西方資本主義國家的附庸，加速了中國半殖民化的進程。僅以1843 年協定關稅實施后，粵海關主要進出口貨物新舊從量稅率為例：

訂約國 不平等條約名稱 涉稅章程及款項英國 《南京條約》（含《五口通商章程》、《五口通商附粘善后條款》）應納進口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例。（據此，中國無權自定關稅稅率）美國 《望廈條約》 利益均沾（倘中國日后欲將稅例更變，須與合眾國領事等官議允）值百抽五（除鴉片、絲、茶三項外，一律值百抽五；以洋人‘自用’名義，將免稅范圍擴展至金銀、外幣、食品、西藥、鐘表、煙酒、化妝品等。）英國、美國 《海關稅則》 今后海關需聘用英、法、美三國人員幫辦稅務英國、美國、日本、俄國、法國、德國、意大利、奧匈帝國英國、法國 《天津條約》（含《通商章程善后條約》、《海關稅則》）《辛丑條約》賠償各國損失共計白銀4.5 億兩，分39 年還清，年息4 厘，本息共計9.8 億兩，以海關稅、常關稅、鹽稅作擔保。

1843 年中英協定關稅訂立前后主要大宗進口貨物的新舊從量稅率比較表 單位：海關兩②海關兩，又名關平兩，是清朝中后期海關所使用的一種記賬貨幣單位。由于之前海關在征收進出口稅時，全國無統一標準，各地實際流通的銀成色、重量、名稱互不統屬，折算困難，中外商旅皆感不便。為了便于匯算，清政府在對外貿易中使用“司馬平”，又名“廣平”，取其一兩作為關平兩的標準單位。1930 年，南京國民政府廢除關平兩，改用“海關金”作為海關征稅單位。

1843 年中英協定關稅訂立前后主要大宗出口貨物的新舊從量稅率比較表 單位：海關兩

從上表數據可以看出，1843 年前后，粵海關大宗進口貨物新舊從量稅率，平均減幅達73.07%；粵海關大宗出口貨物新舊從量稅率，平均減幅達40.31%。到1858 年時，實際稅率更低。以棉花的進口稅率為例，1843 年前的稅率為1.740 兩/擔，1843 年的稅率為0.400 兩/擔，到1858 年的時候已經低至0.350 兩/擔，前后稅率相差4.97 倍；相比之下，棉紗的進口稅率，1843年前為2.4064 兩/擔，1843 年的稅率為1.000 兩/擔，到1858 年的時候已經低至0.700 兩/擔，前后稅率相差3.43 倍。

與此同時，到19 世紀中葉，世界各國紛紛建立關稅壁壘，對進口貨物課以重稅，以保障本國經濟發展。歐洲各國先后裁撤了內地關卡，廢止了內部關稅，并且基本停止了出口稅的征收，而中國的情況恰恰相反，進口稅率逐年降低，以至連“值百抽五”的稅率都很難達到，難怪英國駐華公使阿禮國（Rutherford Alcock）也嘖嘖稱奇，“世界上恐怕找不到像中國這樣低的對外貿易稅則了！”①（英）魏爾特（S·F·Wright）：《赫德與中國海關（Hart and The Chinese Customs）》，廈門：廈門大學出版社，1997 年版，第3831 頁。

二、收復關稅自主權的努力

1.北洋政府時期

隨著晚清民族覺醒與民主運動浪潮的驟然興起，一些有識之士奔走疾呼，要求廢止協定關稅，收回關稅自主權。辛亥革命以后，西方列強唯恐在華權益遭受損失，借口南北政府②南政府，指的是孫中山在南京成立的中華民國臨時政府；北政府，指的是袁世凱所把持的清政府。對立，提出海關中立，并要求將海關的收支權，委托于列強執掌的總稅務司處理，以維護“債權國”利益。出于穩固新生政權的考慮，當時的中華民國臨時政府基本承認了帝國主義與晚清政府所訂立的不平等條約，海關稅率維持不變。北洋政府時期，成立了海關聯合委員會，決定由總稅務司代收關稅，并將關稅進項悉數存入匯豐、花旗等外國洋行。至此，中國關稅的管理權、收支權、保管權盡數落入列強之手。

晚清立憲運動領袖張謇出任北洋政府農商總長，他積極組織并發起了國際公法學會，極力倡導研究國際法和國內稅收體制，呼吁裁汰厘金，提高關稅稅率。在張謇看來，裁汰厘金是統一國內市場，削減內部貿易壁壘的關鍵，而提高關稅稅率旨在遵循國際法原則，維護國家主權，提升國家形象。第一次世界大戰爆發后，中國作為協約國同盟，參與作戰。1917 年12 月，經與列強協商，北洋政府頒布了《國定關稅條例》，但僅適用于一些與我國無貿易協約或貿易額極少的國家，與中國有大宗貿易的國家，仍舊遵照協定關稅法則。

第一次世界戰爭結束后，中國作為戰勝國，委派談判代表參加1919 年凡爾賽和平會議和1921年的華盛頓會議。面對日益高漲的民族情緒，社會各界紛紛要求重新厘定海關稅則。經過反復磋商，在上海成立了有13 國代表參加的“修訂進口稅則委員會”。從1918 年1 月起，耗時近一年的時間，對中國的海關進口稅則逐一修訂。參加巴黎和會的北洋政府代表，將修訂章程分送給各協約國簽署。張謇還致電在巴黎和會現場的外交總長陸徵祥，強調說，“惟稅為從前錯誤，受極不平等協定拘束，國家無自由制定稅法之權，商民受萬劫不伸之害。商界公議，以所聞于報紙傳述者，不過求增加稅率，稍裕收入而已；在國猶非根本之計，在民寧為切要所關？眾意以此次非常會議與尋常改約之舉不同，根本改正，在從世界國際通例，改協定稅為國定稅，平等待遇，方為自主國家體統，萬萬不可支支節節，茍且求受于協定范圍之內”。③《張謇全集》第1 卷，南京：江蘇古籍出版社，1994 年版，第377 頁。然而，列強對于這一合理訴求卻置若罔聞，一戰勝利的果實，成為列強內部討價還價的籌碼。在會上，我國代表義正言辭的提出要撤銷治外法權和恢復關稅主權的正義訴求，卻未能得到實質性解決。

1922 年2 月，經過反復磋商，北洋政府在華盛頓會議上與美、英、法、意、日、比、荷、葡八國列強締結了關稅條約，規定：一是改正輸入稅（即進口稅），切實做到值百抽五；二是在正課的基礎上，增加2.5%的附加稅，總計值為值百抽七點五；三是裁厘增稅，將輸入稅稅率調增為值百抽十二點五。1925 年10 月，美、英、日、法、意、荷六國與北洋政府在北京召開關稅特別會議。幾經周折，參與國承諾于1929 年1 月1 日，在中國實現關稅自主，解除協定關稅的決議。在過渡期限內，進口稅率依舊維持在值百抽五的水平。

2.南京國民政府時期

1927 年，南京國民政府與武漢國民政府合并，史稱“寧漢合流”。南京國民政府成立后，為了樹立新生政權形象，于7 月20 日對外發表“關稅自主”公告，宣布于9 月1 日對內裁汰厘金，對外實現“關稅自主”。為了加速推進改革進程，南京國民政府擬將蘇、皖、浙、閩、粵、桂六省境內的各種通關稅盡力鏟除、完全裁撤，并規定進口貨物改照國定稅率征收，如普通商品的進口稅增至12.5%，奢侈品的進口稅增至30%。①日本外務省編：《堀義貴致田中電》，《日本外交文書》昭和卷I-1-1，昭和2 年7 月8 日，東京：日本國際協會發行，1993 年版，第858—859 頁。在發布的“關稅自主”公告中，大肆痛陳協定關稅，導致中國經濟衰弱，實業不振，且與國家主權相妨，“國民政府基于國民經濟及財政上之需要，根據國際平等之通則，以謀國定關稅之實施”。②中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯第一編，外交（一），南京：鳳凰出版社,1994 年版，第8—9 頁。緣于改革力度過大，不僅招致列強反對，而且國內政局紛繁復雜，因此地方勢力抵觸較大，未予辦成。

1928 年，北伐軍克定北平，北洋政府徹底瓦解。南京國民政府于是年6 月15 日對外宣布，要求各國政府廢除不平等條約，另訂新約。宣言發表后，美國率先表示支持。經過雙方協商，財政部代表與美國駐華公使馬慕瑞于7 月25 日在北平正式簽訂了《整理中美兩國關稅關系之條約》，條款的主要內容即“歷來中美兩國所訂立有效之條約內，所載關于在中國進出口貨物之稅率、存票、子口稅、并船鈔等項之各條款，應作撤銷作廢，而應適用國家關稅完全自主之原則，惟締約各國，對于上述及有關之事款，在彼此領土內享受之待遇，應與其他國享受之待遇毫無區別，締約各國不論以何藉口，在本國領土內，不得向彼國人民所運輸進出口之貨物，勒收關稅或內地稅或何項捐款超過本國人民或其他國人民所完納者，或有所區別”。③熊志勇，蘇 潔：《中國近現代外交史》，北京：世界知識出版社，2005 年版，第331 頁。1928 年7 月30 日，南京國民政府同時與比、西、丹、意、葡五國，以及稍后與法國提出了修改條約的照會，各國皆同意中國的要求。于是，南京國民政府開始著手重新制定新稅則。

三、自主關稅的訴求與國定稅則委員會的建立

1.國定稅則委員會的籌建

改定關稅是一項專業性與技術性要求很高的工作。1927 年7 月，南京國民政府發布“關稅自主”的公告后，就著手開始組建專門的常設機構，并延聘專家從事關稅修訂的工作。9 月，國定稅則委員會開始籌備。1928 年初，國定稅則委員會正式成立，并頒布了工作章程,直接隸屬于財政部，其職責核心是國定稅則的編訂、修改及其涉稅事項。國定稅則委員會是南京國民政府制定稅則的中樞機關，在關稅決策的過程中，發揮了重要作用。

國定稅則委員會應邀的均為留美學者，主要有張福運、沈叔玉、鄭萊、李儻、盛俊、周典、李干。當時，國內各界皆以英、美為標榜，國定稅則委員會的運作模式也基本仿行美國稅則委員會。時任國定稅則委員會委員長的張福云，在修正該會簡章的呈文中也指出，“……稅則之編訂，須視經濟趨勢以為轉移，欲求因時制宜，自應有常設之機關為通盤之籌議，例如美國稅則委員會平日于現行稅則之利弊事業消長之原因，無不詳細調查分別研究以備政府于變更稅則時有所參考”。①王文彬：《中國現代報史資料匯編》，《財政日刊》，1929 卷，第443 期，重慶：重慶出版社，1996 年版。

2.新稅率的制定

在通常的情況下，關稅征繳的稅率，有從量稅、從價稅、混合稅三種模式。但無論是從量稅，還是從價稅，均需對商品進行估價，所謂“早晚市價不同”。這就要求海關部門，必須實時掌控每種貨物的價格水平，從而進行科學估價。因為貨品估價的高低，所繳納的稅賦不同，對供貨商與消費者而言都會有巨大差異。為此，國定稅則委員會的主持者，配合財政部駐滬調查貨價處，每季度編制了《上海貨價季刊》，廣泛做好數據蒐集、分析的工作，以掌握現行稅率及物價水平。

除了旁證物價指數外，國定稅則委員會也廣泛聽取工商各界人士的意見。1928 年7 月，國定稅則委員會就邀集“各業代表討論，復囑具述意見”。關稅稅率的變動關系，關乎工商業者的切身利益，一時間掀起了各界人士參與稅則制定的熱潮。當時，華商紗廠聯合會是全國性的民族資本棉紡織業行會組織，也是當時頗具影響力的行業工會。他們向國定稅則委員會呈文，表達了對花紗估價和外棉進口稅率的意見，“道路傳聞：對于花紗稅率估本價格將以民國十四年（1925 年）花紗市價為基本，而對于外棉輸入要增高稅率”。對此，華商紗廠聯合會的代表持反對意見，他們認為民國十四年（1925 年）的市價是近幾年來最高的年份，倘若按此估價，則“棉花竟高起一倍以上，縱稅率仍屬照舊，廠商負擔必驟然增加”。至于增加外棉進口稅率，他們更是進一步反映，現在國內紗廠所需紡棉紗支數，由紡粗支改為紡細支，皆需用美國棉花。如果增高外棉稅率，表面上似乎保護了國內棉農利益，實則無疑增加華廠紡細紗的負擔。棉紗近年來輸入漸少，原因就在于外商大多在國內投資設廠，國內消費之細紗多為外商所制，“故增高細紗輸入之稅率，未必足以獎勵華廠紡制細紗之增多”。②王文彬：《中國現代報史資料匯編》，《花紗稅率之商榷——本會略呈國定稅則委員會文》，《紡織時報》，1928年7 月27 日，重慶：重慶出版社，1996 年版。此外，其他實業團體也紛紛致函國定稅則委員會，對稅率的制定提出了見解，頗具參考價值。

國定稅則委員會成員在外交部的主持下，與英、美、法、日等駐華公使分別就新稅率的有關問題進行了反復磋商，分別制定了過渡方案與新方案，召開了2 次關稅特別會議，2 次關稅自主委員會會議，6 次過渡辦法委員會，并且在委員會里，下設有“附加稅用途分股委員會”、“厘金專門分股委員會”、“稅率分股委員會”、“臨時附加稅分股委員會”、“附加奢侈品專門分股委員會”等，就具體的稅基與稅率進行認真稽核，為厘定新稅制奠定了堅實的基礎。正當國定稅則委員會的草案準備付諸于世的時候，南京國民政府最終選擇放棄國定稅則委員會的方案，轉而實施1925 年在北京關稅會議上各國提出的七級等差稅率。1928 年12 月7 日，南京國民政府正式頒布了“海關進口稅則”，劃分了從7.5%到27.5%七個檔級的稅率，平均稅率為16.07%，并定于1929 年2 月1日正式實施，由此成為近代中國歷史上第一個“國定稅則”。

1929 年海關進口稅則稅率分布趨勢圖（單位：%）

四、各方對1929 年國定稅則的反應

之所以放棄原有方案，轉而實施1925 年制定的七級稅率方案，實際是各方妥協的結果。在此爭議期間，至少存在南京國民政府、工商業者、列強三股勢力的激烈角逐。

就南京國民政府一方而言，當時政權初定，亟須紓解財政資金方面的困宥，亟待增加財政收入，以鞏固新政權。從稅源來看，關稅、鹽稅、統稅是中央政府的“三大”稅源，提高稅率，擴大稅基，無疑是明智之選。但從更為實際的角度考慮，持續的軍閥混戰與北伐戰爭，使得國內經濟處于崩潰的邊緣，倘若從增加鹽稅、統稅入手，無疑是緣木求魚。唯獨只有大幅度提升關稅，才是最便捷、最有效的政策。有鑒于此，南京國民政府一開始就呼吁“國定稅則”，也正是基于這個緣由。然而1928 年，正當南京國民政府外交部長王正廷與各國進行拉鋸戰談判時，卻招致日本的強烈抵制，且態度蠻橫。為了盡早取得共識，南京國民政府不得不放棄了原有的“過激”方案，轉而謀求各國同意實施1925 年北京關稅會議制定的七級等差稅率的“溫和”方案。經過妥協與讓步，七級等差稅率最終贏得了英、日等國的認可。從實施效果看，雖談不上是嚴格意義上的國定稅則，但相較于此前關稅稅率的值百抽五，確實高出不少。當年關稅收入實現猛增，關稅開始成為國民政府財政收入的主要來源之一。

就工商業者而言，此前曾積極參與稅則修訂的工商業各界人士，聽聞政府仍按七級稅率行事，引起了社會輿論的一片嘩然。1929 年11 月4 日，全國各省商會聯合會致信國民黨中央黨部及國民政府，強烈指出，“稅率內容之不良，一經實行，變本加厲，足致商人于死命”。①《申報》，1928 年11 月15 日。為了平息民怨，國民政府趕忙發表公告，“惟當時政府聲明新稅則系過渡性質，有效期間一年，一年以后另定完全自主之國定稅則，故輿論雖表不滿，而已其為暫局，則亦認為無重大關系”。②盧化錦：《實行關稅自主問題之研究》，《國聞周報》，第七卷，第二期。

就列強而言，主要分為兩派。一派以英、美為主，基本肯定了1929 年稅則；另一派以日本為主，百般阻撓，拒不認允。英國政府在稅則談判的時候，就要求駐華公使，分別就煙臺、牛莊、汕頭、上海、天津、廣州等地現行稅關情況進行呈報，據此掌握有關情況。筆者現將有關調函，刊列如下：

資料來源：Tariff Autonomy, Surtaxes by Nationalist Government, Tariff Autonomy；Oxford University Library

英國政府據從各方搜集的情報分析后認為，一方面，英國政府當前對華經濟的首要任務是敦促中國政府盡快裁汰厘金，以使得英國的工業品能在中國內地市場暢行無阻；另一方面，關稅較以往雖有所增加，但是英國對華投資，已由商品輸出向資本輸出進行轉變，在華英資企業的數量與資本，較以往有較大幅度的提升，關稅扣繳額的增幅對英國在華利益的影響不大。

而此時的日本政府，對此卻極為抵觸。時任日本駐華代理公使堀義貴（ほりよしたか）給日本首相兼外相田中義一（たなかぎいち）的電文中指出，南京國民政府年初在交涉附加稅時，日本僅由駐華公使芳澤謙吉（よしざわけんきち）以“口頭形式”表示過反對，在與英國公使進行秘密接觸后，表示正在等駐滬總領事對南京之計劃作確切報告，所以有關反對的討論暫且擱置。數日后，堀義貴再次電告田中首相，說他已指令南京總領事以“不法課稅（いほうなかぜいする）”為由，向南京國民政府外交部提出抗議，“鑒于各國以往之態度，現已難求各國對此之一致態度。不如根據時日遷移，伺機在關于本件的外交團會議上努力使各國盡可能取一致態度，同時我方須即提嚴重抗議。而在北京政府完全淪為地方性實力政權之今天，此抗議應只對南京政府提出”。英國駐華公使在給英國外交部的電文中，也提及日本對南京國民政府所制定的新稅率，甚感“dislike（厭惡）”。

田中內閣之所以強烈反對，主要基于以下理由：一是1929 年之際，日本遭受全球資本主義經濟危機的影響，國內失業率大幅提升，工農產業各項指標停滯不前，國內政局動蕩不安，需要加強出口以刺激日本經濟，而中國無疑是最重要的銷售市場。中國卻在此時提出要提高關稅，勢必將對日本經濟的恢復產生深遠影響。二是日本是資源匱乏的小國，殖民主義擴張道路較英美諸國甚晚，且勢力范圍主要局限于東亞一帶。日本缺乏像英美那樣廣闊的海外市場作為經濟依托，商品銷售地與原材料產地主要集中在東亞，尤其是中國。倘若按照新稅制，必將給日本殖民主義的發展制造障礙。此外，日本國內經濟的發展，亟待依靠中國提供源源不斷的廉價原料。倘若大幅提高關稅稅率，無疑對日本國內工業的長足發展，產生巨大影響。

然而情況很快發生了變化。1929 年7 月2 日，駐守滿洲（今東北地區）的日本關東軍在沈陽皇姑屯炸死了張作霖，引起了國際輿論一片嘩然。以陸軍大將田中義一為首的“立憲政友會（りっけんせいゆうかい）”內閣，對國內軍界少壯派勢力的異軍突起及關東軍的“擅作主張”甚為不滿。政友會在失去了日本天皇和社會輿論的信任后，頃刻間倒臺。在西園寺公望（さいおんじきんもち）的推舉下，最大在野黨—民政黨的總裁浜口雄幸（はまぐちおさち）當上了首相。浜口雄幸組成了新內閣，決意緩和中日矛盾，以免招致英美諸國的彈壓，中日關稅交涉問題正式提到議事日程。1929 年11 至12 月，日本外務省通商局制定了《対支関稅改正と通商政策》，主要有以下事項：一是承認中國關稅自主權，二是締結關稅稅率不變協定（后改為“征稅對象、全部品目之名稱以及稅率不變期限為五年”），三是有關最惠國待遇項目的規定，四是免除國內過境稅，五是確定自由貿易原則，六是三年內繼續執行滿鮮陸境關稅減輕制度。①日本外務省編：《日本外交文書》，昭和5 年，第1 部，第3 卷，東京：日本國際協會發行，1993 年版，第846—847 頁。筆者將1929 年新定關稅后，中日貿易中有關棉紗大宗品交易的稅率，刊列如下：

一九二九年ニ於ケル中國ノ関稅改正②關稅表變更、支那關稅表次ノ如タ修正サル。

盡管如此，日本政府囿于英美諸國施壓，在盡可能保全在華利益的境況下，所做的只是暫時性妥協。何況，與中方關稅協定中的“優惠條款”，基本都是對日“獨惠”，日本在華經濟利益并未受到根本性的損失。此后，日本國內的軍國主義思想日益膨脹，軍政各界深感需進一步擴大在華利益，尤其是滿蒙境內的各項權益。1931 年，日本關東軍一手策劃了“九一八”事變，從根本上改變了東亞的戰略格局，中國的關稅問題，也隨政局的變化而為之一變。

五、推行稅制改革的啟示

1.稅制改革是政治利益集團間相互角逐的產物

“協定稅則”與“國定稅則”表面上看是一場關稅征收轉型的變革，實則關乎了中國主權形象與國家利益。自1842 年《南京條約》及其附約簽訂以來，在長達近九十年的時間里，中國施行的都是協定稅則。名義上為“協定稅則”，實則既無制定稅則的專門機構，亦無真正意義上的協商，關稅制定權與處置權均被西方列強所把持。協定稅則給中國政治、經濟、社會等方面造成了極大的消極影響，尤其是阻礙了民族工商業的發展。這一點，歷代當權者亦深知其害。以至晚清、北洋政府，皆為修訂稅則與各國進行艱難交涉，認為現行中國海關稅則“不得其平，不符學理，不合時宜，不敷要求”，希望廢除現行稅則，另訂新稅則。①國民政府外交部編纂委員會：《中國恢復關稅主權之經過》下編，上海：商務印書館，1929 年版，第5 頁。

1925 年10 月，關稅會議在北京召開，列強終于認識到用“協定關稅”來束縛中國關稅自主權的時代已經一去不復返了。經過反復交涉，既往的“協定關稅”政策為之松動。此后，北伐戰爭的爆發，使得列強對華政策產生了新的變化。為了防止南京國民政府倒向蘇俄，以至全面左傾，需極力培植有利于列強利益的新政權，以彈壓在華日益發展的共產主義勢力，客觀上接受了南京國民政府與列強進行關稅談判，使得實現關稅自主、實施國定稅則成為可能。關稅會議上各國編制、準備的大量稅則表冊和材料，以及經過激烈爭鋒而形成的列國稅率案，成為1929 年稅則制定的重要依據。盡管如此，南京國民政府依舊百般妥協，中國的關稅自主權并未真正收回。很快，這一切隨著日本侵華戰爭的進一步擴大，產生了新的變局。

由此觀之，列強利用關稅掌控中國經濟，進而把控中國政局。即便是當時以自給自足小農經濟占絕對優勢的舊中國，也無法擺脫資本主義世界經濟形勢的影響。一方面，歷經一戰兵燹，亞非拉殖民地、半殖民地人民對帝國主義列強的反抗，使得列強既往的殖民政策已無法繼續執行下去，統治較以往略有松動；另一方面，1929 年資本主義世界經濟危機的爆發，使得戰后資本主義國家力量大為削弱，統治方式較以往有所改變，試圖用國際法和國際條約來維護世界秩序。在協調外交的形式上，取代了既往赤裸裸的強權政治，國際公法日漸成為協調各國關系的準繩。此后，關稅與貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）等國際經濟合作組織層見疊出，促使世界經濟格局為之一變。

2.關稅協商制度是國際貿易發展的必然趨勢

以往，學界從政治層面詬病列強與清政府訂立的“協定關稅”，以及南京國民政府所制定的“七級稅率”是對外妥協的產物。運用歷史唯物主義的觀點看，此觀點既有合理性，但又略顯偏頗。清政府在門戶開放前所使用的稅則，表面上維護了國家主權，實則卻是一己行為，并沒有充分考慮到當時的國際貿易實情，秉持的是天朝“朝貢貿易”的心態。況且，舊式海關的各關口稅則不一，胥吏貪墨嚴重，肆意克扣，嚴重影響了中國的對外形象，阻礙了中國對外貿易的發展。

開埠以后，“協定關稅”雖是西方列強單方面強權的結果，但這一形式卻是符合國際潮流的，只不過協定雙方并非居于同等協商的地位。南京國民政府制定的“七級稅率”，在制度設計方面初步遵循了按照商品屬性，進行分類征收的原則，改變了以往單一稅率的征收方式，較既往單方面厘定稅則與“值百抽五”相比，無疑是前進了一大步。雖然，南京國民政府制定的“七級稅率”含有妥協的要因，但畢竟展現了雙方的契約精神。此外，關稅協商制度的確立，使得中國日漸融入國際貿易話語語境，為中國農副產品進入全球市場，占據了有利位置。新中國成立以后，中國人民實現了完全意義上的獨立自主。中國政府參照國際通行原則，制定了《中華人民共和國進出口稅則》與《中華人民共和國海關進出口稅則暫行條例》，使得中國的國際貿易步入正軌。