城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)初探

鮑海君，周望月

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)初探

鮑海君，周望月

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

國際經(jīng)驗(yàn)表明，從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展是妥善解決弱勢群體的有效措施，這對解決失地農(nóng)民問題具有啟發(fā)意義。然而，由于失地農(nóng)民受教育時間短、文化程度低，要實(shí)現(xiàn)從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)他們的持續(xù)發(fā)展困難重重。補(bǔ)償性教育培訓(xùn)有助于破解上述困難，從而使失地農(nóng)民擺脫弱勢地位走上發(fā)展之路。從教育公共服務(wù)均等化、失地農(nóng)民自身發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等三個層面論述了失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的必要性。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了失地農(nóng)民補(bǔ)償性培訓(xùn)的框架體系，包括基礎(chǔ)性培訓(xùn)、適應(yīng)性培訓(xùn)以及發(fā)展性培訓(xùn)的三大內(nèi)容構(gòu)架和補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的多主體互動與監(jiān)督機(jī)制。最后，提出了完善失地農(nóng)民教育培訓(xùn)的政策建議。

失地農(nóng)民；補(bǔ)償性教育；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；教育培訓(xùn)

一、引言

隨著城市化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)用，依附于土地的農(nóng)民被剝離成了失地農(nóng)民。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計(jì)，目前我國大約有4000多萬失地農(nóng)民[1]。目前，我國城市化率平均每年提高1個百分點(diǎn)左右，按照人均耕地和人均城市用地測算，10年后我國失地農(nóng)民總數(shù)將接近1億。失去土地后，農(nóng)民將處于轉(zhuǎn)型期。對于轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民來說，其生計(jì)難以持續(xù)，生活、就業(yè)、子女撫養(yǎng)、養(yǎng)老等一系列難題將會不斷困擾他們。有些失地農(nóng)民甚至由此產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會的心理，成為社會發(fā)展進(jìn)程中的不穩(wěn)定因素，影響著和諧社會的建設(shè)，引起了社會各界的高度關(guān)注。盡管如此，目前對失地農(nóng)民問題關(guān)注還是定位于保障層面，僅有部分學(xué)者從發(fā)展層面研究失地農(nóng)民問題。

在對失地農(nóng)民的發(fā)展關(guān)懷上，這些學(xué)者的研究主要涉及失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的必要性、內(nèi)容與體系以及相關(guān)政策支持等[2-3]。職業(yè)技能培訓(xùn)著眼于短期效益，對失地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展的幫助并不大。根據(jù)學(xué)界的研究成果，地方政府在實(shí)踐中開始探索失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，期待將失地農(nóng)民從體力型勞動者轉(zhuǎn)向技能型勞動者。但從各地失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的情況來看，培訓(xùn)并未達(dá)到預(yù)期效果。如浙江省麗水市遂昌縣從2004年開始舉辦失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)班，根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)情況該縣設(shè)置的培訓(xùn)項(xiàng)目為電動縫紉技術(shù)。但由于培訓(xùn)內(nèi)容比較單一，對電動縫紉技術(shù)感興趣的失地農(nóng)民不多，報(bào)名參加培訓(xùn)的人數(shù)較少，而且堅(jiān)持到底的就更少；而在浙江省杭州市，由于城市化快速推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)量較多，西湖區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、余杭區(qū)、蕭山區(qū)等均不同程度地開展了失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，但處于城郊結(jié)合部的失地農(nóng)民參與積極性并不高，如西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)在2005年開辦失地農(nóng)民培訓(xùn)計(jì)劃，參與培訓(xùn)的人數(shù)一直較少，總體上收效甚微[4]。

文章認(rèn)為，浙江各地失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)總體上收效甚微的一個重要原因是失地農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力較弱。要提高失地農(nóng)民的學(xué)習(xí)能力和培訓(xùn)效果，必須構(gòu)建完整的教育培訓(xùn)體系，而補(bǔ)償性教育培訓(xùn)是失地農(nóng)民教育培訓(xùn)體系中最基礎(chǔ)的一個環(huán)節(jié)。通過補(bǔ)償性教育培訓(xùn)，彌補(bǔ)失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型中存在的語言認(rèn)知、閱讀能力、社會交往、城市適應(yīng)、生計(jì)發(fā)展、以及情感等方面的不足，從而提升其進(jìn)一步的發(fā)展能力。

二、失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的必要性

1.公共服務(wù)均等化與教育公平的需要

“公共服務(wù)均等化”源于西方，從19世紀(jì)末期開始，西方發(fā)達(dá)國家為克服自由資本主義的弊端，強(qiáng)化政府對公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的責(zé)任，探索均等化的公共財(cái)政體制。到20世紀(jì)70年代末期，這些國家基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。二戰(zhàn)后，亞洲地區(qū)的日本、韓國和新加坡等國借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，開始探索基礎(chǔ)教育、社會保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域面臨著比較嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，特別是教育、醫(yī)療等領(lǐng)域公共資源配置不均衡，造成了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的較大差別。“十一五”以來，我國政府在總結(jié)發(fā)達(dá)國家尤其是亞洲國家實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始探索實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑和策略。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)等六項(xiàng)公民權(quán)利是公共服務(wù)領(lǐng)域國家必須予以保障或滿足的[5]。由此可見，公民的教育服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，提供均等化的教育服務(wù)是政府的基本職能。

教育平等是當(dāng)代人類教育的民主化和現(xiàn)代化進(jìn)程所追求的一個核心目標(biāo)。教育平等是指建立在人格平等和政治權(quán)利平等基礎(chǔ)上的受教育權(quán)利平等和受教育機(jī)會均等的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)[6]。為了實(shí)現(xiàn)教育公平，聯(lián)合國教科文組織提出了弱勢補(bǔ)償?shù)母拍睿鮿菅a(bǔ)償是指對弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償教育(Compensatory Education)，從而消除這些弱勢群體在現(xiàn)實(shí)教育上的不平等現(xiàn)象。

城市化和工業(yè)化催生了失地農(nóng)民，并迫使他們向市民轉(zhuǎn)化。在失地農(nóng)民被動市民化進(jìn)程中，他們遭受了經(jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、福利排斥、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)排斥以及文化和心理排斥等，并且由于長期以來的城鄉(xiāng)差別，他們所受的教育年限短、非農(nóng)技能弱，正成為城市化快速發(fā)展時期的一類弱勢群體。從公共服務(wù)均等化與教育公平角度來看，必須給予失地農(nóng)民教育補(bǔ)償。通過補(bǔ)償性教育培訓(xùn)，扭轉(zhuǎn)失地農(nóng)民在教育上的弱勢地位，進(jìn)而消除社會排斥融入主流社會。

2.失地農(nóng)民自身發(fā)展和可持續(xù)生計(jì)保障的需要

由于戶籍制度的存在，城鄉(xiāng)之間的流動較為困難，大部分農(nóng)民依附于土地而生存，“日出而作，日落而息”是我國大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活寫照。在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，農(nóng)民掌握了精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)技術(shù)，而存在于市鎮(zhèn)的非農(nóng)技術(shù)，對于農(nóng)民而言，既無可能也無必要。加上文化程度不高，失去土地后的農(nóng)民要想在城鎮(zhèn)重新就業(yè)的難度非常大，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的也多是從事二三產(chǎn)業(yè)中文化素質(zhì)和勞動技能要求較低的工作，這些工作集中在危險而又艱苦的行業(yè)，收入較低而工作穩(wěn)定性又較差，很少有基本的社會保障和福利，很難從職業(yè)轉(zhuǎn)變中獲得社會地位的提高。浙江省人民政府研究室課題組針對失地農(nóng)民的一項(xiàng)調(diào)查表明：在被調(diào)查的181個失地農(nóng)民中僅有40人具有初級技能，基本可以勝任如機(jī)械修理工、鉗工、車床工、電工、泥工等低技術(shù)層次的工作；而其他141人無專門特長，占總樣本的77.90%。從受教育情況來看，小學(xué)及其以下文化程度的有31人，占17.13%；初中文化程度的74人，占40.88%；高中及中專文化程度的61人，占33.70%；大專以上文化程度的15人，僅僅占8.29%[7]。

在失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型過程中，要促進(jìn)失地農(nóng)民的自身發(fā)展，從根本上保障其可持續(xù)生計(jì)，必須改善失地農(nóng)民的文化水平，提高可接受能力。否則，失地農(nóng)民將失去由教育資源缺乏帶來的就業(yè)競爭能力弱化，無法改變?nèi)鮿萑后w的地位。因此，應(yīng)盡快建立健全的補(bǔ)償性教育培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的教育權(quán)利，從而使他們中的相當(dāng)一部分人通過補(bǔ)償性教育培訓(xùn)進(jìn)入專業(yè)人員培養(yǎng)的中高等教育體系，成為專業(yè)人員和技能型工人。此外，補(bǔ)償性教育培訓(xùn)還可提供失地農(nóng)民發(fā)展所需要的公共知識，可以使他們更好地適應(yīng)城市生活，有更多機(jī)會尋求發(fā)展的空間，通向更文明更有尊嚴(yán)的生活。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級與培養(yǎng)高技能人才的需要

從發(fā)達(dá)國家的情況看，工業(yè)化中期對技能型、智能型勞動者有著巨大的需求。由于受到中國及其它新興經(jīng)濟(jì)體需求的刺激，澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，技工短缺已成為一個嚴(yán)重的社會問題。2012年，澳洲聯(lián)邦政府宣布將2012-2013財(cái)年的移民配額增加5000達(dá)到19萬個，以幫助緩解澳洲部分行業(yè)和部門技術(shù)工人短缺的問題。美國勞動力市場面臨的最大難題并非空缺職位稀少，而是技能熟練的員工供不應(yīng)求，如制造業(yè)合格技術(shù)工人存在“中等程度”或“嚴(yán)重的”短缺情況占80%以上。加拿大的技工短缺也逐漸凸顯，加拿大人力資源署在全球32個國家與地區(qū)，對4.3萬名雇主進(jìn)行深入訪問后，所編撰的第三期《環(huán)球調(diào)查年報(bào)》(Annual Global Survey)中聲稱，加拿大全國31%的雇主，坦認(rèn)技術(shù)人才仍然嚴(yán)重缺乏，供不應(yīng)求。發(fā)展職業(yè)教育是許多國家推進(jìn)工業(yè)化、解決高技能人才短缺的重要舉措[8]。

目前，我國正處于工業(yè)化推進(jìn)的關(guān)鍵時期。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和不斷升級，必然要求更多的高技能人才。事實(shí)上，高技能人才的短缺已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級的一個障礙。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，國內(nèi)也開始重視職業(yè)技能教育。2002年7月28日-30日國務(wù)院召開了全國職業(yè)教育工作會議；同年8月24日，《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》頒布。這標(biāo)志著我國的職業(yè)教育邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。但是，我國職業(yè)教育的課程設(shè)置主要針對全日制學(xué)生，對農(nóng)民工和失地農(nóng)民適用性不強(qiáng)，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不佳。因此，建議構(gòu)建完善的失地農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，整合教育資源，充分發(fā)揮各類教育機(jī)構(gòu)和企業(yè)的作用，根據(jù)失地農(nóng)民多層次、多樣化的需求，分類進(jìn)行培訓(xùn)。其中，補(bǔ)償性教育培訓(xùn)是其他層次培訓(xùn)的基礎(chǔ)，需要給予高度重視。

三、失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的框架體系

1.失地農(nóng)民補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的內(nèi)容

根據(jù)失地農(nóng)民的特征，對他們的補(bǔ)償性培訓(xùn)主要包括基礎(chǔ)性培訓(xùn)、適應(yīng)性培訓(xùn)以及發(fā)展性培訓(xùn)。

（1）基礎(chǔ)性培訓(xùn)

長期以來，我國教育資源的配置存在著較大的城鄉(xiāng)差異，城市教育長期擁有比農(nóng)村教育優(yōu)越得多的資源[9]。由于農(nóng)村教育資源的缺乏，我國失地農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低。農(nóng)業(yè)部的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村中農(nóng)民平均受教育年限不足7年，4.8億農(nóng)村勞動力中，小學(xué)文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度僅占11.62%，大專以上只有0.5%[10]。從土地上剝離出來的農(nóng)民，由于文化程度低、接受能力差等原因要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)的難度很大。靠征地補(bǔ)償款和失地農(nóng)民基本生活保障是無法實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的，當(dāng)前社會各界已初步認(rèn)識到解決失地農(nóng)民問題的政策重點(diǎn)應(yīng)該從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展。而要有效促進(jìn)失地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展，建議系統(tǒng)推進(jìn)語言認(rèn)知、閱讀能力、職業(yè)道德、勞動法律法規(guī)、安全知識、價值追求、道德修養(yǎng)等方面的基礎(chǔ)性培訓(xùn)，為失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型發(fā)展“硬實(shí)力”的獲得奠定堅(jiān)實(shí)的“軟基礎(chǔ)”，改善失地農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展能力。

（2）適應(yīng)性培訓(xùn)

與主動進(jìn)入城市謀求新發(fā)展的農(nóng)民不同，失地農(nóng)民是一群被動進(jìn)入城市的新移民。主動進(jìn)入城市的農(nóng)民一般會積極地改變自己以適應(yīng)城市社會，由于在農(nóng)村擁有土地和住宅，他們對城市社會的適應(yīng)還有一道“防護(hù)墻”。而失地農(nóng)民被動地、非自愿地失去了賴以生存的“土地”，倉促之間就進(jìn)入了與農(nóng)村熟人社會不同的城市空間，即將成為新型市民。這種“場景”和空間的轉(zhuǎn)換，使得失地農(nóng)民產(chǎn)生了模糊的角色認(rèn)知：是農(nóng)民還是市民？要由農(nóng)民意識、農(nóng)村意識轉(zhuǎn)向市民意識、城市意識，需要一個較長的磨合期和適應(yīng)期[11]。美國社會心理學(xué)家班杜拉(Albert Bandura)的社會學(xué)習(xí)理論表明，行為習(xí)得有兩種不同的過程：一種是通過直接經(jīng)驗(yàn)獲得行為反應(yīng)模式的過程，即直接經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)；另一種是通過觀察示范者的行為而習(xí)得行為的過程，即間接經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)[12]。班杜拉的社會學(xué)習(xí)理論強(qiáng)調(diào)的是這種觀察學(xué)習(xí)或模仿學(xué)習(xí)，通過觀察、模仿別人的行為及其結(jié)果，學(xué)習(xí)產(chǎn)生新的符合文化的適應(yīng)性行為，從而適應(yīng)新的社會環(huán)境。在失地農(nóng)民市民化進(jìn)程中，他們的適應(yīng)性行為是一個學(xué)習(xí)與習(xí)得的過程，上文闡明的基礎(chǔ)性培訓(xùn)將為失地農(nóng)民提供城市適應(yīng)性培訓(xùn)所需要的認(rèn)知能力。有了認(rèn)知能力的支持，失地農(nóng)民才能細(xì)心地注意城市居民的行為，并且積極地整理、吸收、儲存、模仿和轉(zhuǎn)化。因此，對失地農(nóng)民開展城市適應(yīng)性培訓(xùn)，一方面要宣傳普及城市生活常識、城市文化文明及法律法規(guī)等直接經(jīng)驗(yàn)，提高失地農(nóng)民對城市社會的認(rèn)識和理解。另一方面，還可通過城市生活“場景”模擬和市民行為示范等，幫助失地農(nóng)民學(xué)習(xí)和選擇積極有效的城市適應(yīng)性行為，引導(dǎo)他們自覺培養(yǎng)起對城市文化文明的認(rèn)同感和對城市生活的責(zé)任感。

（3）發(fā)展性培訓(xùn)

隨著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，失地農(nóng)民在土地被征收時能拿到的征地補(bǔ)償款也逐漸增加。據(jù)筆者調(diào)查，浙江各地每畝土地的征地區(qū)片綜合價平均在3～5萬之間，而杭州、寧波、溫州等大城市郊區(qū)則達(dá)到10萬元每畝。這筆征地補(bǔ)償款，是失地農(nóng)民今后生活的啟動資金，如何用好該筆資金對未來有較大影響。但是，大部分失地農(nóng)民缺乏理財(cái)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營意識，許多家庭因選擇錯誤的投資方式而血本無歸，如杭州市江干區(qū)丁橋鎮(zhèn)農(nóng)民5000萬征地拆遷款遭民間借貸黑洞吞噬[13]。因此，在失地農(nóng)民拿到征地補(bǔ)償款前，就要根據(jù)他們的特點(diǎn)，由淺入深地確定培訓(xùn)目標(biāo)和內(nèi)容，編制《失地農(nóng)民理財(cái)指南》，開展發(fā)展性理財(cái)培訓(xùn)。

2.補(bǔ)償性教育培訓(xùn)的多主體互動與監(jiān)督機(jī)制

20世紀(jì)90年代以來，治理理論席卷西方，強(qiáng)調(diào)政府、社會、市場乃至個人共同承擔(dān)公共事務(wù)的管理權(quán)限和責(zé)任，以達(dá)到多元共治目的。在我國，各級政府已組織各類農(nóng)廣校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等政府部門設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民提供了職業(yè)技能培訓(xùn)。在失地農(nóng)民培訓(xùn)中，政府集“運(yùn)動員”、“教練員”和“裁判員”于一身，集“投資者”、“辦學(xué)者”和“管理者”于一體[14]。由于沒有引入市場機(jī)制，企業(yè)和非政府組織難以介入，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間缺乏競爭，導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏吸引力、培訓(xùn)的質(zhì)量不高、培訓(xùn)資源配置低效。

治理理論強(qiáng)調(diào)政府不應(yīng)天然壟斷公共事務(wù)的供給，還可引入非政府組織、企業(yè)來提供公共服務(wù)[15]。為提高培訓(xùn)的績效，政府可探索引入市場和非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)入培訓(xùn)，調(diào)動其積極性。根據(jù)培訓(xùn)主體的不同，失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以分為三類：一是政府設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，二是市場設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，三是非政府組織(NGO)設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

目前，為失地農(nóng)民提供培訓(xùn)的政府部門設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要是職業(yè)技術(shù)學(xué)校，它們隸屬于教育部門，擁有較好的師資和培訓(xùn)場所，但以學(xué)歷教育為主，對從屬于勞動保障部門管轄的失地農(nóng)民的培訓(xùn)并不重視。因此，為了提高公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的績效，首先要打破部門利益，各地勞動保障部門和教育部門應(yīng)通力合作，成立失地農(nóng)民培訓(xùn)的跨部門協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定失地農(nóng)民培訓(xùn)的宏觀政策、協(xié)調(diào)和評估各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)使用。在跨部門協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步整合普通高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源，督促上述培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成立專門的失地農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目部，從而滿足失地農(nóng)民的多層次培訓(xùn)需求。由于責(zé)權(quán)利難以界定，政府部門設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能存在培訓(xùn)動力不足的問題，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民培訓(xùn)上的“政府失靈”。

市場對于政府的作用是規(guī)避失地農(nóng)民培訓(xùn)供給與服務(wù)的“政府失靈”，失地農(nóng)民培訓(xùn)可利用市場上的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，讓它們參與培訓(xùn)供給與管理，提供各種培訓(xùn)服務(wù)，反映失地農(nóng)民的各種訴求。市場設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不同于政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它以追求利潤為導(dǎo)向，為農(nóng)民提供多元化的、可選擇的培訓(xùn)產(chǎn)品與服務(wù)，培訓(xùn)動力問題不復(fù)存在。但如果缺乏政府政策的引導(dǎo)、資金支持和監(jiān)督評估，市場設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無法降低培訓(xùn)供給成本，向失地農(nóng)民收取的培訓(xùn)費(fèi)過高，將在他們面前筑起一道“經(jīng)濟(jì)門檻”。因此，要把市場機(jī)制引入到失地農(nóng)民培訓(xùn)中去，政府必須出臺相關(guān)政策，如稅收優(yōu)惠政策，即對投入大量培訓(xùn)資源進(jìn)行失地農(nóng)民培訓(xùn)的企業(yè)，可以減免初期企業(yè)所得稅等。此外，市場設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可能存在培訓(xùn)理念模糊、動機(jī)不正確，培訓(xùn)科目缺乏科學(xué)性和實(shí)用性，使得培訓(xùn)效果大打折扣。由此可見，市場設(shè)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也存在著“市場失靈”。

非政府、非盈利組織是聯(lián)結(jié)政府與市場的橋梁，是社會發(fā)展過程中的重要力量，它具有組織性、獨(dú)立性、自愿性以及不分配利潤的特點(diǎn)。韓國的《農(nóng)村振興法》中明確了農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織是農(nóng)民教育培訓(xùn)的主體之一，而在實(shí)踐中，除了農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織外，其他非盈利組織如農(nóng)村文化研究會、農(nóng)村教育協(xié)議會也在開展以促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展的教育培訓(xùn)。近年來，我國越來越多的非營利、非政府組織加入到農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的行列。如北京梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)中心致力于國內(nèi)NGO的項(xiàng)目操作能力和宏觀問題把握能力的提高，搭建NGO組織交流平臺，為NGO組織提供必要的場地和活動設(shè)備，積極開展農(nóng)民培訓(xùn)活動，提供了財(cái)務(wù)技能與實(shí)踐、個人技能訓(xùn)練等培訓(xùn)，均取得了較好的效果。因此，從國內(nèi)外實(shí)踐來看通過NGO設(shè)立失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是可行的。為鼓勵NGO積極參與失地農(nóng)民培訓(xùn)，政府部門應(yīng)為參與培訓(xùn)的大學(xué)生、志愿者、社會熱心人士給予一定的支持和鼓勵。例如，在參與培訓(xùn)期間表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，在國家各類考試中可給予一定的加分，將參與培訓(xùn)的時間計(jì)入志愿者服務(wù)時間，并頒發(fā)相應(yīng)的服務(wù)勛章，以資鼓勵等。

從公共領(lǐng)域治理機(jī)制的多元化趨勢看，建立各種類型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互補(bǔ)充、相互合作、相互制衡的多主體互動培訓(xùn)機(jī)制，可以有效解決失地農(nóng)民培訓(xùn)方面“市場失靈”和“政府失靈”相互交織的問題（見圖1），從而盡可能為失地農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)、多元、可選擇的培訓(xùn)服務(wù)，滿足他們的多元化教育需求。

此外，還要建立和完善對培訓(xùn)行為的監(jiān)督機(jī)制。失地農(nóng)民培訓(xùn)具有準(zhǔn)公共物品屬性，政府應(yīng)由微觀直接控制向宏觀間接監(jiān)督轉(zhuǎn)變，積極引導(dǎo)企業(yè)、各類非盈利組織等社會力量參與培訓(xùn)的供給與管理，以協(xié)商、談判的方式，在民間力量的配合下，做好對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

圖1 多主體互動培訓(xùn)機(jī)制

四、結(jié)論

在和諧社會建設(shè)進(jìn)程中，失地農(nóng)民問題已引起了中央的高度關(guān)注。近年來，中央政府出臺了多項(xiàng)公共政策，以保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。這些公共政策集中體現(xiàn)在2004年國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》、2006年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》以及連續(xù)多年的中央一號文件。這一系列的決議、行政規(guī)章及其配套政策，表明政府對失地農(nóng)民問題的立場已經(jīng)從保障生存轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展。

建議進(jìn)一步完善對農(nóng)民的教育培訓(xùn)政策，尤其要重視對失地農(nóng)民的補(bǔ)償性培訓(xùn)。由于失地農(nóng)民培訓(xùn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，通過稅收、金融、基金等一系列政策支持可以吸引各類市場主體和社會組織進(jìn)入培訓(xùn)領(lǐng)域。這些政策工具包括：①培訓(xùn)基金，即參照《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》 （國發(fā)[2002]16號）建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金。根據(jù)國發(fā)[2002]16號文件精神，建議從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總額中提取2.5%用于建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)基金，不足部分建議從土地轉(zhuǎn)用后的增值收益中提取。②稅收返還，即對于那些在失地農(nóng)民培訓(xùn)資金上投入量大的企業(yè)，減免3-5年的企業(yè)所得稅。③稅收優(yōu)惠，即對開展失地農(nóng)民培訓(xùn)或向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購買培訓(xùn)產(chǎn)品的企業(yè)，實(shí)行稅收優(yōu)惠等。④信貸傾斜，即為失地農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)發(fā)放低息貸款或降低貸款門檻和放寬貸款條件，為失地農(nóng)民培訓(xùn)提供資金支持。⑤貸款貼息，即對非政府組織和非盈利組織開展失地農(nóng)民教育培訓(xùn)項(xiàng)目由政策性銀行提供貸款貼息，引導(dǎo)更多的社會組織為失地農(nóng)民提供服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：WD）

Study on Compensatory Training for Land-lost Farmers in the Urbanization

BAO Hai-jun，ZHOU Wang-yue
（School of Business，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou Zhejiang 310018）

The land-lost farmers are considered as special disadvantaged groups in the urbanization.To properly solve the problems of the land-lost farmers，the focus should be transferred from guaranteeing their survival rights to their development rights.Referring to international experiences,compensatory training can improve the educational level and skills of the disadvantaged groups， and it is also an effective way to help them escape from the weak position to their development.The necessity of compensatory training can be seen from the perspectives of equalization of education，the development of land-lost farmers and the adjustment and upgrading of industrial structure.According to the features of land-lost farmers， the compensatory training mainly includes training of basic knowledge,adaptation to the city life as well as management of finances.The training organization should be established mainly by the government and the social supplemented by social resources.Finally， the paper suggests that the policy of training for land-lost farmers be improved and fund for education be set up in order to guarantee the sustainable development of compensatory training.

Land-lost farmers；Compensatory education；Training organization；Education and training

F293

A

1004-292X（2014）05-0070-05

2014-01-21

全國教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃國家社科基金項(xiàng)目（CKA120160）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺州人，副院長，教授，博士，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與公共政策分析研究。