推進寧波相對欠發達區域實現跨越式發展的經驗與啟示

趙毅++滕穎++周井娟

摘 要：提升欠發達區域經濟發展水平是全面建成小康社會的必要舉措。在回顧浙江省寧波市近十二年來在推進欠發達區域實現跨越式發展的探索和實踐的基礎上，總結其成功或失敗的經驗或教訓，結合區域資源現狀，提出扶貧政策優化建議，為進一步推進寧波相對欠發達區域經濟發展提供參考，同時也為沿海發達城市推進相對欠發達區域協同發展提供指導。

關鍵詞：參與式扶貧；開發式扶貧；區域對口協作；跨越式發展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）04-0090-05

一、問題的提出

沒有欠發達地區的小康就沒有全社會的小康，沒有欠發達地區的現代化就沒有全社會的現代化。對于已步入中上等發達國家水平的沿海經濟發達城市——寧波來說也是如此。①加快低收入農戶脫貧致富奔小康，推動相對欠發達地區跟上全市發展步伐，以鄉鎮為區域基本消除面上貧困和欠發達狀態，不僅是相對欠發達地區農民群眾的熱切期盼，也是進入新世紀以來寧波各級黨委、政府重大的政治責任，更是建設幸福美麗家園的必要舉措。

為推進相對欠發達區域②（簡稱為“16+3”區域）的發展，遵循以點帶面、點面結合的農村扶貧幫困工作思路，寧波市委市政府制定了一系列幫扶政策。從2001年起，先后出臺了《關于進一步做好農村扶貧幫困工作的意見》、《關于加快農村經濟和社會發展的若干政策意見》等文件；“十一五”規劃期間，為進一步推進扶貧項目深入開展，又連續出臺了《關于推進相對欠發達地區跨越式發展的若干意見》、《關于開展區域對口協作幫扶活動的通知》等實施意見。經過十余年的探索和實踐，寧波“16+3”區域的基礎設施建設得到了加強，基本公共服務有了顯著提升，低收入農戶增收致富能力和潛力不斷加大。但總體上“16+3”區域存在的問題和深層次制約因素仍較多，而且，從實際操作層面來看，相同的扶持政策在不同的鄉鎮效果卻有可能大相徑庭，因此，該如何因地制宜，實行針對性強的差別化區域政策，分類指導，使有限資源發揮最大化效用成為現階段關注焦點。鑒于此，課題組采取村民訪談、村干部調研以及主管部門座談等多種方式，了解政府各類幫扶政策在不同區域做法和實施成效，挖掘成功案例和失敗典型，總結成功或失敗的經驗或教訓，結合區域資源現狀，提出扶貧政策優化建議，為進一步推進寧波相對欠發達區域實現跨越式發展提供參考，同時也為沿海發達城市推進相對欠發達區域協同發展提供指導。

二、具體做法與實際成效

回顧十余年來寧波市委市政府推出的針對相對欠發達區域的扶持政策，大致分為三個階段：

第一階段：參與式扶貧，逐漸從“救濟式”分錢分物向“開發式”政策配套扶持轉變

從2001年起，在原扶持的貧困鄉鎮全部達到脫貧目標的基礎上，寧波市幫扶重點從貧困鄉鎮逐步向貧困村、貧困戶轉變，扶貧幫困工作以扶持薄弱村、貧困村、生產型貧困戶為重點，做到點面結合、進村入戶。該階段扶貧特征為“參與式扶貧”，幫扶方式逐漸從救濟式的分錢分物向造血式的政策配套扶持轉變。

首先，政府每年通過安排一定的脫貧資金，重點支持其欠發達地區發展集體經濟項目；選擇當地適宜的項目，通過注入扶持資金入股的方式對山海資源豐富的區域進行開發。在加快農業結構調整、新品種開發、產業技術改造、建立農產品商品基地方面，主要以資金支持為主。其次，在人口、勞動力下山轉移方面，市財政每年安排一定的脫貧攻堅資金，重點實施下山脫貧基礎設施建設項目補助。第三，改善這些地區的基礎設施，側重于居民的生產生活環境，對公共服務支出較少。第四，在對農村弱勢群體實施救助方面，大多也是采取資金補助的方式。如發放農村社會臨時救助資金，向農村五保困難群體支出供養資金，提高五保供養率。對于困難群體實行門診、診療和注射費、護理費和手術費的減免政策，實為變相的資金補助政策。

由此可以看出，在該階段采用“分錢分物”手段之余，已逐步開始探索扶持集體經濟發展的路子。如在產業扶持方面，撥給貧困村調劑使用建設用地指標，鼓勵薄弱村、貧困村在規劃指定的城鎮和工業園區內，建造標準廠房或經營性用房，培植穩固的村級集體收入財源開發。通過這些造血式的政策配套扶持手段，有些村級集體經濟找到了一些新的增長點，如將特色農業與當地旅游業相融合，成為山區、海島農民增收的重要來源。但覆蓋面不廣，方式較為單一。

據統計，列入市級幫扶的經濟貧困村農民人均純收入從2000年的2 906元增加到2006年的4 667元，每年平均以8.5%的速度遞增；生產生活條件也得到了改善，初步達到了村村通公路，多數通水電的目標；標準海塘、水庫等水利工程的建設以及綠化造林工程，有力地改善了當地的生態條件；初步建立了包括社會救濟與福利、自然災害救助、最低生活保障等內容的農村社會保障體系，基本實現了農村貧困人口“應保盡保”的目標。

第二階段：進村到戶，開發式扶貧為主，資金支持為輔

為進一步推進欠發達區域的經濟發展，寧波市政府于2007年4月份出臺了31號文件（即甬政發[2007]31號《關于加快區域協調發展，構建和諧社會，進一步扶持欠發達鎮鄉村加快發展的實施意見》，涉及16個鎮鄉和余姚市東南街道茭湖片、寧海縣躍龍街道水車片和黃壇鎮雙峰片。該階段性幫扶工作已由鄉鎮轉入“進村到戶”，工作重心以開發式扶貧為主，輔以資金支持手段，即以“造血型”對口扶貧為特征。

與第一階段參與式扶貧方式相比，第二階段“造血型”的扶貧方式則更有針對性。如在產業扶持方面，對耕地、林地集中流轉期限五年以上、十年以上的農戶，分別按每畝50元和30元的標準給予一次性補助。對欠發達地區建立農產品加工、養殖基地的企業，根據其投入規模和帶動效益給予不同的補助；在基礎建設方面，對欠發達村村內道路、小型水庫等基礎設施進行建設。在“村聯網公路”工程基礎上，由交通部門安排資金，加強對欠發達村村內“泥巴道路”的改造。同時，加固擴容有供水職能的小型水庫，對農民飲用水工程加大投入力度，增加補助標準。對達不到農村環境整治要求標準的村級衛生室，由衛生部門補助運行經費；在對低收入農戶幫扶方面，建立低收入農戶檔案，推行了“一戶一策一幫扶”的扶持措施；按照不同檔次、不同比例的原則，使用政府專項民政醫療救助資金對因病致貧低收入農戶進行補助。針對低收入農戶中的無房戶、危房戶、受災戶分別通過自籌自建、購舊房、修破房的形式，逐步解決低收入農戶住房困難問題。endprint

“開發式”扶持政策成效顯著：一是扶貧開發工作機制得到完善。逐步建立以市為統籌、縣負總責、社會廣泛參與的扶貧機制，先后制定出臺了多項扶貧政策文件，幫扶工作由鄉鎮轉入“進村到戶”。二是基礎設施建設得到加強。實施移民搬遷工程，完成山區、海島及自然條件惡劣區域的農民移民搬遷10 498戶、29 639人，拆并自然村271個，搬遷移民基本實現安居樂業。啟動實施住房救助工程，6 000多戶低收入農戶在該項工程中受益。實施機耕路和村內道路援建工程，農民生產生活環境和條件逐步改善。三是基本公共服務實行傾斜。發揮職能部門的作用，實施一些特惠措施，有效開展了教育扶貧、衛生扶貧和社會救助，在一定程度上改善了低收入農戶生活狀態。四是低收入農戶增收致富扶持力度不斷加大。通過發展特色產業，形成了一批規模化的特色產業基地，帶動農戶增收致富。2010年“16+3”區域內農民人均純收入為6 598元，比2006年增長41.37%。

第三階段：區域對口協作幫扶，以提高民生水平為主

2011年12月，寧波出臺了《關于推進相對欠發達地區跨越式發展的若干意見》、《關于開展區域對口協作幫扶活動的通知》等政策，設立專項扶持資金，動員慈溪、北侖、鄞州、江北、江東、海曙、鎮海以及余姚市強鎮對口協作幫扶“16+3”區域。這一階段對欠發達地區的扶貧措施以提高民生水平為中心任務，更加關注效率、公平和民生水平的提高。在產業扶持方面重點引導產業的轉型升級、綠色發展，加大對綠色生態環保優勢、示范能力強的特色產業項目的扶持力度，以引進資本或合作參股的形式開發項目，打造專業化高效生態農業項目。大力發展特色農業產業基地，增強農業龍頭企業等經營主體聯結帶動功能，挖掘區域內山水、人文、自然資源內涵及綜合優勢，優先發展鄉村生態、休閑旅游業，積極探索“景區+農家樂”聯動發展模式，改善農家樂休閑旅游業發展環境。① 另外，創造性地提出將人口集聚與產業發展結合起來，鼓勵通過人口遷移引導農田、林地流轉和集中連片開發。對集體經濟扶持力度也開始加大。包括通過統一組織開發項目來開發廠房和三產用房，利用農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤在城鎮和工業區異地置業，穩步配置和增加村級集體物業經營資產，以進一步增加村級集體收入來源。包括通過集中資金、土地資源統一組織合作開發項目。市級在專項扶持資金中每年安排1 500萬元用于村級運行經費及增強造血功能項目補助。

依據建設“幸福美麗新家園”的要求，重點扶持建成區、中心村、特色村和集中居住點，整體實施房屋立面、道路飲水、垃圾處理、村莊綠化、村內河道、村級便民中心等內容的建設，力爭欠發達地區村莊集體面貌的改觀。同時，資金的安排較為合理，體現在使用專項扶持資金中每年安排9 000萬元，對60個左右村的村莊整治建設按中心村、全面小康村、特色村、規劃保留的一般村分檔實施特惠制補助。

提升低收入農戶收入和保障水平方面，對區域內已建立的低收入群體數據庫進行動態管理，切實做到建檔立卡、分類指導。將低收入群體引到相關特色農業產業基地、來料加工、鄉村休閑旅游等業態以帶動就業，對低收入群體安排專項資金給予扶持。繼續落實惠農補貼和生態補償等支持保護政策，逐步提高生態公益林補償標準，讓更多農戶通過直接補貼獲得轉移性收入。

三、典型案例

從2001—2013年，為推進欠發達區域實現跨越式發展，寧波市委市政府先后采取了“參與式”扶持、“開發式”扶持、到“區域對口協作”方式扶持等政策，“16+3”區域在基礎設施、產業發展、文化生活等方面均有了較大程度的改善。截至2012年“16+3”區域人均純收入8 581元，同比增長15.8%，高于全市平均水平。其中，陸埠、大嵐、四明山、鹿亭、茶院人均收入增長率在20%以上。村級經營性收入平均18.35萬元，同比增長17.1%。其中鹿亭、胡陳、深甽、前童、高塘島五個鄉鎮增長率超過60%。

同時，調查中發現，政府所推進的扶貧項目中，由于實際操作方面的局限性，實施效果并不一致，即同一政策在不同的區域實施的效果不盡相同，有些區域收效顯著，有的區域收效甚微。寧海黃壇鎮里天河村與奉化溪口鎮東姜坑村截然不同的發展結果就是一個證明。

（一）綠色產業中不斷壯大的里天河村

通過扶持集體經濟，發展綠色產業，增加農戶收入政策。

黃壇鎮里天河村地處白溪水庫上游，全村共有305戶，896人，其中外出創業務工人員229人。里天河村有耕地271畝，山林11 045畝，承擔著水源地保護的涵養林建設任務。近年來，依靠森林資源優勢，村兩委會實施興林富民工程，積極引導當地村民由傳統的農田耕種為主向香榧等經濟林規模種植轉變，使經濟林面積逐漸擴大，到目前，有茶葉150畝，毛竹2 500畝，香榧1 112畝。村集體經濟和農民收入逐年上升，2012年實現村民人均收入9 500元。

首先，該村發展集體經濟充分利用了當地的自然資源。里天河村位于雙峰山區。該山區具備良好的自然資源，擁有山林面積120 948畝，海拔為200米～800米，是一個典型的低山丘陵地區，較適合香榧的生長，而且雙峰山區原本就是木榧的發源地和主產區，現仍存有野生木榧千余株。近幾年，村里經過集體考察，將原為主導產業的梨樹基地改為香榧基地，村里還將附近100畝產出率不高的山林進行了林相改造，改種香榧，專門雇員管理，鼓勵村民種植香榧。目前，里天河村利用山地資源優勢，以市場為導向，調整優化林業產業結構，積極發展茶葉、毛竹、香榧等，基本形成特色產業基地，特別是香榧基地，至今已擁有香榧種植面積1 112畝計5萬株，是寧波市最大的香榧產業基地，其中村集體335畝，人均香榧種植面積達到1.4畝。

其次，投資資金的保障。長期以來，村級集體經濟形成了有效的積累機制，村集體年可用資金達到35萬元，在維持基本運營費用的同時，還發揮了對村里主導產業的扶持、管理、服務保障功能。endprint

第三，發展集體經濟、增加農民收入與保護生態環境可以兼顧。該村主要的產業茶葉、香榧的種植都屬于無公害、綠色、有機的產業，生產過程中無任何有毒有害物質殘留或重金屬超標現象，對當地的生態保護發揮了積極的作用。

第四，對影響集體經濟發展的制約因素，村里都采取了一定的措施，逐一破解。如針對里天河村交通設施發展比較滯后的問題，村里積極開展機耕路的建設，目前已建成了楊染自然村至大羅塘全長2公里、寬4米的資源型機耕路，沿線可開發香榧基地900畝。2012年又新建了2.5公里的資源型機耕路一條，不斷擴面增量。針對香榧種植人才的缺乏，通過走出去、請進來的方式，加大香榧標準化生產技術的培訓力度。如村里積極與寧波市林業局等單位結對，帶領香榧專業戶到諸暨楓橋等香榧產區取經，并邀請浙江林學院教授等專家到村講課，培養了一批本村的種植專家；針對產業鏈不夠完善的情況，村里還建了香榧加工中心和上百畝香榧苗圃基地，定期收購村民的香榧。為了將香榧產業與市場對接，村里加大了香榧的標準化生產，不光配置了加工香榧的流水線，以高價收購香榧，還成立了專門培育香榧樹苗的公司，節省村民到外地購買種苗的時間，里天河村也由此形成了完整的香榧產銷一條龍。

目前香榧已成為里天河村人均收入的“半壁江山，隨著香榧從幼林期不斷走向始果期、盛果期，該產業成為里天河村脫貧致富的朝陽產業，該村分別被省、市、縣林業部門授予林業產業特色村。村集體經濟和村民收入逐年提高，2012年銷售產值達366.6萬元，村民人均收入8 000多元，比未種植香榧時翻一番。

（二）依然困境中的東姜坑村

奉化市溪口鎮東姜坑村地處四明山腹地，現有農戶157戶，人口633人。山林總面積3 920畝，耕地面積143畝。2012年村集體經濟收入4.6萬元，主要來源于扶貧款利息、村集體花木銷售、村級閑置房屋出租款。而剛性支出達14萬元，包括干部工資、電費支出、保潔支出、辦公經費等，可以說是入不敷出，基本運營費用不足，其管理服務保障功能不能得到發揮。

2011年“區域對口協作”扶持政策規定加大村級運行經費補助額度，每村運行經費達到10萬元，要求創新村級集體經濟發展模式，集中資金、土地統一組織合作開發項目，集中開發標準廠房，有效配置村級集體物業經營資產等。但具體實施到村莊，又因為自然條件制約、生態保護限制、產業人才外遷等多方條件缺位的困難，使得政策的效益大打折扣。

首先，自然條件的制約使得開發項目落地難度很大。東姜坑村地處偏僻，建造物業用房、標準廠房缺乏優越的區位條件，尋找合適的項目難度很大；該村又地處溪口雪竇山風景區內，如果要引進工業項目，又要服從景區總體規劃，難以統一；二輪土地承包后，村集體預留土地偏少，擬通過土地增減掛鉤增加指標，又受到該政策需優先滿足本鎮（街道）農村建設用地、工業的需要，難以落實。

其次，投資資金的制約。長期以來，村級集體經濟沒有形成有效的積累機制，多是一次性投入，隨后帶來的集體收入一次性消耗完畢，缺乏用于擴大再生產的投入。往往碰到好的項目，因缺乏資金而只能眼睜睜地喪失發展的機遇。村級集體經濟自身造血功能弱，正常運行經費即使通過財政補差，扣去應付的剛性支出，仍然停留在低下水平。村集體只能依靠向上爭取扶貧款和結對單位幫扶來拓寬集體收入來源，缺乏創新發展能力，不能很好地利用現有資源進行開發。

第三，發展集體經濟、增加農民收入與保護生態環境的沖突。東姜坑村地處“生態屏障”地區，在執行產業政策方面受環保約束更嚴，自身發展所需的環境容量相對更小。該村村集體以及家家戶戶村民都種有苗木，包括櫻花、紅楓、茶花等。其中，花木是集體經濟的大頭，占了約2/3的年收入。但種植周期只有五年，如果對花木進行頻繁移植，會破壞當地的土地植被，危及城市的飲用水安全。顯然，扶植集體經濟產業的發展時，如果不注意對生態資源的保護，會引起土地貧瘠化、水源地污染等后果。從環境保護角度出發，限制了大型養殖業、工廠的進駐，選擇的其他項目少了，同樣制約了經濟發展。總體來說，產業集聚、資金集聚的規模帶動作用和輻射效應難以在該村形成，發展壯大村級集體經濟的壓力仍將十分明顯。

第四，建設人才的制約導致一些建設中的項目無法產生預期的經濟效益。中青年主力軍外出打工，東姜坑村發展缺乏后勁力量，科技力量不足，缺少人才和專業技術指導。該村的花木產業起步較早，在業內已有些許名氣，但主要處于產業初級階段，花木高端專業技術人才缺乏，無法提升產業的層次和附加值。目前的花木銷售主要依靠外來采購人員之間的信息傳遞，沒有自己的營銷人員，未能充分利用現代新技術，尚未建立全面的營銷網絡，品牌意識不強。

從里天河村與東姜坑村的對比中看出，集體經濟發展受到限制的欠發達地區既有自身先發優勢缺乏、發展模式傳統、集體資金積累空白的原因，還有生態環境限制、產業人才外遷的因素，導致這些地區產業、資金集聚的規模效應和輻射效應難以形成。除此之外，農村集體經濟實際上承擔了過多的農村社會職能，面臨財政實力薄弱與民生保障加強的雙重壓力。主要體現在集體剛性支出承擔了多項公共管理和社會公益福利開支，包括補助農戶參加新型合作醫療、衛生保潔、治安民防、綠化養護、路燈照明、村級道路、基礎設施維修、生活飲水、辦公室、衛生室、活動室和便民服務點等各種開支。這些開支成為集體經濟的一大負擔，而村民對建設公共設施和公共服務的要求越來越高。

四、政策優化建議

（一）因地制宜，按主體功能定位錯位發展

即一村一策，尋求合適的發展領域、投資項目和經營模式，培植村級集體經濟穩定增收的來源。鑒于寧波欠發達區域往往是生態環境敏感區、水資源、森林資源保護區等的現實，在制定欠發達地區發展規劃時做到：首先，根據生態環境敏感性和脆弱性、環境容量劃定生態控制線，分成適宜—限制—禁止開發三個主體功能區，發揮其原有的水源涵養、氣候調節、水土保持等功能。 其次根據生態資源稟賦，充分發揮生態資源優勢，對具有山海資源欠發達村，可以采取自行開發、資源入股、使用權轉讓的方式來發展海塘養殖、特色種植、小水電等產業。對具有人文資源優勢的欠發達村，可拓展紅色旅游、花卉觀賞旅游、農家體驗旅游等休閑旅游產業。再者在加強農田保護的前提下，推進農產品標準化生產，大力發展綠色產品和名優特色產品，構建竹類、茶葉、花木、果樹等多元化農業體系，以避免某些項目受到環境制約時產生的消極影響。endprint

另外，生態保護區域因承擔著諸多生態效益功能，與開墾耕作的矛盾突出，可供當地農民耕作的土地較少，對那些扶持產業發展與當地生態環境有沖突的欠發達地區，各級政府應繼續落實相應的生態補償政策，財政資金獲得應與該區域承擔的生態環保任務直接掛鉤，對需要生態保護的欠發達區域傾斜，向保護生態的村民給予財政補貼，使之自覺成為保護生態的主體。可由居住在生態保護區域、積極參與并履行保護生態資源職責的成年村民向村委會申請，根據生態區位、天然林及水源涵養林分布、國有林地與集體土地比例，農民收入等因素來擬定補貼區域和標準，報上級部門審定。當前，首先要逐年提高生態公益林的補助標準，提幅不能小于經濟指標的增長和社會其他補助（如養老金、最低生活保障金等的增幅）。

（二）挖掘潛力，對農村土地進行綜合整治

隨著城鎮化的日益推進，農村勞動力向二三產業轉移步伐的加快，農村遺留的宅基地、“空心村”、廢棄山塘漁塘也日益增多。各級政府可以利用新農村建設和村莊整治的契機，拆除空心村，遷并自然村，進行宅基地的整理。同時開展農地改造升級、土地墾造等工程，增加有效耕地的使用面積，對宅基地進行復墾，獲取非農建設用地折抵指標。對依法取得的非農建設用地，優先保障項目內農村住房集聚、公共設施配套和村級集體經濟發展等項目需要，節余指標納入交易市場，土地出讓金收益全額留給所在鎮（街道）、村，用于農民身份轉換的保障支出和基建投入等。這樣，就將拓寬集體二三產業發展空間與美麗幸福新家園建設、中心村建設兩者相結合，有效增加集體經濟收入。其次，對于農業副業化、兼業化和小型化經營的村莊，可通過安排專項財政資金補助的方式，鼓勵當地的農戶和龍頭企業、專業合作組織、種植養殖大戶參加小塊種植、散狀經營的耕地林地集中流轉。這種土地流轉模式，引導土地承包經營權向生產和經營能手集中，有助于這些組織發展“公司+基地+農戶”的產業化經營模式，實現規模化、專業化生產，促進土地集約、資金集中和技術更新，從而促進村集體和農戶增收。

（三）稅收優惠，切實減輕村集體經濟負擔

允許村級集體經濟組織免繳村級工程建設的部份稅費，以基礎設施建設補助方式返還集體；將租用村集體土地開辦的企業的稅費收入（指房產稅、營業稅地方政府所得部份）按一定比例，以公共設施建設補助方式返還給村級集體經濟組織；對村集體建設居住小區所需自來水、有線電視、供氣等市政設施安裝，有關部門應根據農民建房有關政策給予優惠。

（四）增加預算，擴大公共財政農村覆蓋面

增加各級政府在教育、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區服務、農林水事務、交通運輸等方面的預算，減少村集體經濟組織承建公共設施的壓力，為集體經濟減負，增強發展的后勁。

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[責任編輯 陳麗敏]endprint