陜西省城鎮化質量測定與提升對策研究

曹 飛

(西安電子科技大學 人文學院，陜西 西安 710126)

城市化是世界各國或地區走向現代化的必經階段，是社會生產力變革所引起的人類生產方式、生活方式和居住方式改變的過程[1]。加快城市化進程，不僅可提高地區資源配置程度、人口聚集程度和改善基礎設施條件，也可培育新的經濟增長點和有效提高人均收入、解決就業問題、調整就業結構、加快全面建設小康社會的步伐[2]。城鎮化也是新一屆政府重點關注的內容，十八大報告全篇提及城鎮化多達七次。由此可見，城鎮化的重要性不容置疑，但是城鎮化應該更加關注的是城鎮化的質量，而不是僅僅滿足于城鎮戶籍人口比例的增加或者非農產業就業人數的增加。就陜西省而言，要實現城鎮化的健康、協調、可持續發展目標，客觀、科學、綜合評價陜西省的城鎮化水平成為我們制定政策的前提。

一、文獻綜述

城鎮化的快速發展導致了諸如城鎮設施建設滯后、生態環境污染加劇等一系列問題[3]。因此，從數量的角度衡量城鎮化進程已難以適應現實需要，質量才是城鎮化進程的真實反映[4]。國外有關城鎮化質量測度的指標主要有聯合國人居中心的城鎮發展指數(CDI)[5]和城鎮指標準則(UIG)[6]，前者涉及基礎設施、廢棄物處理、健康、教育、生產等5個方面，后者涵蓋居住、社會發展和消除貧困、環境治理、經濟發展、管制等5項內容。國內學者葉裕民[7]最先對城鎮化質量進行定量研究，認為城鎮化質量包含城鎮現代化和城鄉一體化兩方面含義，通過構建指標體系進行評價，得出大部分城市都屬于初步實現現代化、城鄉一體化程度更低、需要采取一系列措施以提高城市化質量的結論。近幾年有更多的學者在對城鎮化質量界定的基礎上構建指標體系并運用一定的方法進行評價。牛文元[8]從動力特征、公平表征和協調度等三個視角對城鎮化質量進行界定，涵蓋了城鎮化的競爭能力、創新能力、共同富裕程度、居民生活質量、生態環境等方面內容。韓增林等[9-10]對城鎮化質量的理解和測度一般是從經濟、社會、生活、資源環境和城鄉協調發展等角度出發。李明秋等[11]認為城鎮化質量可以從城鎮自身發展質量、城鎮化推進效率和城鄉一體化實現程度等三個視角進行測度。方創琳等[12]認為城鎮化質量是經濟、社會和空間三方面的有機統一，并從這三個視角構建分要素測度模型和分段測度模型，進而對中國城鎮化發展質量及其空間分異特征做了總體評價。

上述文獻所涉及的評價方法有主成分分析法、熵值評價法、主觀值法、目標值比較法等，研究范圍涉及地級城市、省級城市和整個國家等。上述文獻對城鎮化質量的測度充分考慮了城鄉統籌、經濟規模與經濟效率的協調、公平與效率的兼顧以及物質文明、精神文明和生態文明的全面關注，與傳統衡量城鎮化進程的指標相比，城鎮化質量的內涵要豐富得多，更能全面、真實地反映城鎮化進程。但也存在不足，主要表現為：由于受學者的學科背景、研究目的及研究范圍的影響，城鎮化質量被泛化理解并在此基礎上進行綜合評價，不能體現新型城鎮化道路的要求；有的評價體系較多地把人口城鎮化率也作為衡量城鎮化質量的一個影響因素，模糊了城鎮化數量與質量的差別；構建的評價體系缺乏一定的普遍適用性。

筆者認為城鎮化質量的具體涵義應包括七個方面：一是城鎮的經濟發展水平，體現城鎮的工業文明，是城鎮化的物質基礎；二是城鎮居民的生活質量，體現居民生活的幸福程度，是城鎮化發展的目的；三是城鎮化發展的生態環境的可持續性，體現城鎮發展的生態文明，是城鎮化持續發展的保障；四是城鄉統籌，體現城鄉一體化水平；五是基礎設施，體現城鎮化的物質支撐條件；六是社會發展，體現城鎮化的文明進步狀態；七是城鎮化發展的空間集約水平，體現為城鎮化方面的土地效益與集約程度。本文在此基礎上，構建城鎮化質量測評體系。

二、陜西省城鎮化質量指標體系與測度方法

以陜西省10個地級市為例，在借鑒已有研究成果的基礎上，充分考慮數據的可得性以及指標體現的科學性、合理性和完備性，建立綜合評價指標體系，定量測度陜西省各地級市的城鎮化質量，以期找出各城市推進新型城鎮化道路上的不足與差距，進而提升全省的城鎮化質量，并為我國其他地區的城鎮化發展提供借鑒。

(一)評價體系

從經濟績效、社會發展、居民生活、生態環境、基礎設施、空間集約、城鄉統籌等七個方面構建城鎮化質量評價體系，綜合評價城鎮化進程帶來的經濟發展、社會事業、居民生活、生態文明、基礎設施、空間結構、城鄉統籌等方面的復合效應。為便于不同地級市的城鎮化質量比較，評價體系弱化總量指標，絕大多數指標均采用人均指標。考慮到指標選擇的系統性及可獲得性，筆者選取了32個具體指標(見表1)。

表1 城鎮化質量評價指標體系

(二)定量方法

在確定了綜合評價指標體系后，進行綜合評價，具體步驟[13]如下：

(1)建立原始指標數據矩陣。有m個區域、n項評價指標，形成原始指標數據矩陣,Yij為i區域第j項指標的值。

(2)數據標準化處理。正向指標采用極大值標準化Xij=Yij/Ymax；逆向指標采用極小值標準化Xij=Yij/Ymin。

(3)計算第j項指標下第i個區域占該指標的比重。

(i=1,2...,n;j=1,2...,m)

(1)

(4)計算第j項指標的熵值。

其中，k>0，k=1/ln(n)，ej≥0

(2)

(5)計算第j項指標的差異系數。對于第j項指標，指標值的差異越大，對方案評價的左右就越大，熵值就越小。定義差異系數：

(3)

(6)求權值。

(4)

(7)計算各區域的綜合得分。

(5)

三、陜西省市域城鎮化質量實證分析

在已經建立指標體系的前提下，利用熵權方法對西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、榆林、延安、漢中、安康、商洛等陜西省10個地級市的城鎮化總體質量與分項質量進行測度，具體得分情況及城鎮化人口比例見表2。

表2 陜西省地級市城鎮化質量得分情況及城鎮化人口比例

(一)總體得分及地域分析

如表2所示，就總體得分來看，西安由于經濟、政治、文化、環境等優勢，得分為0.358 1，遙遙領先于其他地級城市。渭南、銅川憑借優越的區位條件和良好的經濟社會發展基礎分列二、三位，得分分別為0.119 7和0.112 0。咸陽、寶雞憑借良好的工業基礎和優越的區位條件分列四、五位，得分分別為0.077 0和0.075 8。陜北的延安和榆林由于良好的經濟績效及較少的人口，分列六、七位，得分分別為0.068 5和0.067 8；陜南的商洛、漢中和安康三個城市總體最低，分列八到十位，得分分別為0.047 5、0.039 6和0.034 0。從均衡度來說，陜西省城鎮化總體質量很不均衡。

陜西省各地級市及三大區域城鎮化總體得分對比結果見圖1。

圖1 陜西省各地級市及三大區域城鎮化總體得分對比

由圖1可知，西安的優勢最明顯，安康的優勢最低，二者相差近十倍。就全省城鎮化平均水平來看，關中地區明顯好于陜北地區，而陜北地區則明顯優于陜南地區。合理的解釋是：由于良好的發展基礎、優越的區位條件、大城市的極化效應與擴散效應的有效疊加使得關中地區的城鎮化水平在全省明顯占有優勢；而陜北地區由于其豐富的自然稟賦、較少的人口及國家政策傾斜等原因，也使得其城鎮化質量明顯提升，居于全省第二位；陜南則由于資源較為稀缺、農業條件基礎差使得其城鎮化質量在全省居于最后。

(二)分項評價

陜西省三大區域城鎮化各專項指標得分對比結果見圖2。

圖2 陜西省三大區域城鎮化各專項指標得分對比

從分項得分來看，西安的各項指標在全省遙遙領先，這體現了西安作為省內中心城市在城鎮化的經濟基礎、社會事業、居民生活、基礎設施承載能力以及空間利用效率等方面的成績，并且也體現出其在經濟密度、集聚人口、用地質量方面優于其他城市。由圖2可知，總體而言，單項水平關中高于陜北，而陜北高于陜南。(1)從土地集約水平來看，陜北、陜南低于關中，主要原因是陜北人口較少，城市用地規模較大，因此今后應合理規劃城市用地規模，努力提高地均產出。(2)就居民生活而言，陜北較快的經濟增長使得陜北的居民生活水平在全省排名第一，而陜南則最低，因此今后陜南應進一步發展經濟，完善居民社會保障，構建多元化的增收渠道。(3)就經濟績效而言，陜北雖然在人均GDP、人均一般財政收入方面在全省遙遙領先，但由于三產比重較低、單位GDP能耗較大，導致經濟結構性指標和效益型指標低下，因此陜北整體的經濟發展水平依然滯后于關中。對于陜南而言，無論是經濟總量型指標還是結構性指標、效益型指標都比較低，導致陜南的發展最落后。(4)從城鄉統籌的角度來看，關中地區是國家重要的城市群和工業基地，由于工業發展基礎較好，交通便利，再加上關天經濟區的優惠政策，許多地方已經城市化，城鄉統籌度較高；對于陜北、陜南而言，隨著農民的大批進城和農業的退化，國家對農業、農村的投入相應減少。(5)就生態環境來看，關中第一、陜北第二、陜南第三，這似乎與常理不太吻合。其實生態環境指標并不是從總量上徹底拒絕污染，而是一個相對概念，雖然陜北的污染總量大于陜南，但考慮到廢棄物綜合利用率、工業廢水排放達標率、人均公園綠地面積后，陜北依然優于陜南。(6)從社會發展來看，陜北和關中較為接近，原因是關中本身基礎就好，而陜北則由于較好的經濟績效和相對較少的人口，使得其在各種社會發展的人均指標上占有優勢，陜南則最落后。(7)從基礎設施來看，也是關中第一、陜南最差。

為進一步比較各城市之間的具體差異，對陜西省各地級市各專項指標得分進行對比(見表2)，從對比的整體結果來看，依然是關中最高、陜北居中、陜南最低。

(三)城鎮化質量與城鎮化率對比分析

關于城鎮化率，絕大多數文獻用城鎮人口占總人口比例來表示，這種表示方法不夠科學。這是因為由于戶籍管理的逐步放開和人口流動的加快，絕大多數農民進城從事第二三產業或自主創業，成為了事實上的城鎮人口，如果我們還以戶籍比例來代表城鎮化率，一方面否定了城鎮內創業或生活的農民的客觀存在，另一方面也低估了實際的城鎮化比率，由此制定的城鎮化政策必然缺乏科學性與針對性。因此，本文以非農產業比例來代表城鎮化率。

陜西省各個地級市及區域城鎮化質量與城鎮化率對比結果見圖3。

圖3 陜西省各地級市及區域城鎮化質量與城鎮化率對比

由圖3可知，從城鎮化的速度與質量協調程度看，陜西各地級市在快速推進城鎮化的過程中，城鎮化質量明顯滯后。在人口城鎮化水平上，城鎮化率最高的銅川和西安分別為95.85%和91.09%，城鎮化質量得分分列第二和第一；人口城鎮化率最低的榆林和渭南分別是69.97%和72.47%，二者城鎮化質量得分分列第七和第三。

從圖3中還可看出，陜西城鎮化質量嚴重滯后于城鎮化人口比率，因此，今后各地市的發展方向應更加關注城鎮化的質量與內涵，強化城市功能完善與能級提升，在經濟結構調整過程中同步推進城鎮化質量與水平。那么陜西如此高的城鎮化率是統計有誤嗎？顯然不是。首先，就陜北、陜南來說，由于退耕還林、封山禁牧政策的實施以及農業比較收益的下降，絕大多數農民進城務工，許多耕地被撂荒，絕大多數農村成為了名副其實的留守村；從關中來看，農業條件雖然優于陜北、陜南，但由于人多地少，再加上農業比較收益的下降，因此從總體上來看，陜西省城鎮化質量明顯滯后于城鎮化率，今后應該主要在提升城鎮化質量方面下功夫。

四、提升陜西省城鎮化質量的對策建議

(一)統籌市域城鎮化質量協調發展

鑒于陜西省各市城鎮化質量差異明顯的現實，全省在今后推進城鎮化進程中應更加關注各市城鎮化質量的協調發展，縮小區域差距。

第一，各市應立足主體功能區規劃的定位，著眼于中國特色城鎮化道路的內涵要求，在資源環境承載范圍內集聚人口和產業，構建現代產業體系，夯實城鎮化的動力基礎，以市域城鎮化質量的提高來推進全省城鎮化水平的提檔進位。

第二，積極深化經濟體制改革，大力發展和完善市場經濟，充分發揮市場調節作用，將市場經濟的要素自由流動規律與政府引導自上而下的城市化相結合，雙向引導以加速城市化進程,進而促進第三產業發展。

第三，大力發展城市經濟，為第三產業和城市化的協調發展創造良好的宏觀經濟環境。城市經濟具有聚集效應，即勞動與資本的聚集能引起分工深化、專業化程度提高，繼而帶來收益的提高。城市經濟同時具有外部經濟效應：較高的教育水平和良好的衛生條件使城市勞動力具有較高素質，發達的市場體系、完備齊全的公用事業服務系統大大降低了企業的運輸及交易成本，密集的信息和先進的信息傳播手段使企業往往無需支付成本而坐享其成。城市經濟同時具有擴散效應，城市作為增長點或增長極，通過不同的渠道向邊緣地區擴散，并對整個周邊地區經濟發展產生積極影響。

(二)優化城鎮化質量空間結構

走以大中城市和重點小城鎮率先發展、集約化和內涵型的城鎮化發展道路，完善空間上的規模體系。

關中-天水經濟帶和西咸經濟區的建設在空間上形成了優先發展的區域增長極，強化了城市功能，推動了區域城市化發展。2013年，陜西省出臺了《關于加快推進城鎮化的決定》，明確提出到2015年，全省建制鎮建成區面積擴大15%，人口增加47%，建成1 000個左右標準化新型農村社區。

西安市作為陜西的政治、經濟、文化、交通中心應繼續發揮增長極的作用，為陜西省城鎮化質量的整體提升，尤其在輻射關中地區城鎮化質量的提升方面要發揮重要作用。到2015年，西安國際化大都市人口規模達到880萬，其中主城區人口規模達到730萬人，西咸新區規劃區內城市人口達到150萬人。

推進寶雞、榆林、漢中、渭南等城市形成百萬人以上的省際區域性中心城市。寶雞作為陜甘川接壤城市、陜西主要工業城市和寶成-隴海-寶中鐵路的樞紐及連霍高速經過的重要城市，應積極發揮對關中地區的輻射帶動作用；榆林作為晉陜蒙寧接壤區、國家能源重化工基地和陜北中心城市，應在帶動陜北整體城鎮化質量提升方面發揮應有的作用；漢中作為陜南各項指標較為靠前的城市，要充分發揮地緣優勢在輻射帶動整個陜南的城鎮化質量方面發揮應有的作用；渭南作為陜西的東大門和晉陜豫接壤城市應充分對接中東部的經濟、社會發展。

加快延安、安康、商洛等城市建設50萬人以上的地區性中心城市，銅川資源型城市轉型要取得新突破，將楊凌示范區打造成世界知名的農業科技創新型城市。

(三)強化城鎮化質量短板建設

從各專項指標來看，離差系數由大到小的順序依次是：經濟發展、土地集約、城鄉統籌、基礎設施、生態環境、居民生活、社會發展。從均衡城鎮化質量的角度來說，經濟發展最不平衡，各地應通過實施差異化的經濟發展政策，因地制宜，縮小區域經濟差距，實現經濟的均衡增長。對于關中來說，居民生活水平指標落后于陜北較多，基礎設施與社會發展指標也落后于陜北，今后應該努力加強這些方面的發展。

陜北的主要短板是空間集約、城鄉統籌和生態環境，今后應該繼續完善土地使用地結構，提高地均產出；推進基本公共服務均等化，強化社會管理創新，促進社會事業的跨越式發展；通過完善產業結構，推進節能減排，改善生態環境。

對于陜南來說每一項指標都落后于上述兩個地區，今后應該以經濟建設為基礎，以加強基礎設施建設為突破，以改善民生為目的，以保護生態環境與提高土地集約水平為保障全面促進本地區的城鎮化質量的提升。

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