環境法庭原告資格受限問題的分析與對策

朱志煒

(北京林業大學法學系，北京 100083)

2007年11月20日我國第一個環境法庭在貴陽市設立。從貴陽市環保兩庭成立至今已有6年時間，這6年時間里環境法庭如雨后春筍般在全國各地紛紛成立。但是在法庭數量增加的同時，很多問題暴露了出來，比如為人們所津津樂道的“無案可審”的問題。針對環境法庭的這些問題，研究者不在少數，筆者在參考前人的基礎上，進一步對這個問題進行了細致的剖析，并給出建議。

1 原告資格受限的問題

“無案可審”最主要的原因就是原告資格受限的問題。原告資格可以分非公益訴訟和公益訴訟兩種。

1.1 非公益訴訟:資格限于直接利害關系人 非公益訴訟情況下，原告資格范圍非常小。環境法庭沒有專門的環境訴訟法，因此環境案件的訴訟規則主要遵循民事訴訟法的相關規定?！睹袷略V訟法》第一百十九條第一款規定:“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”這就將原告限定在了與案件本身“有直接利害關系”的主體上。但環境問題本身具有排污隱蔽性、污染損害發生滯后性、受害者自身能力的不足、因果關系復雜性等特點，環境問題的這些特點導致了環境污染的受害者往往不能及時“出現”，受害者這一群體也不是固定的群體，其本身具有廣泛性和流動性。環境污染者與環境污染的受害者之間往往也沒有直接的民事法律關系，而環境污染者的污染行為也不是針對某一個特定的人或特定的群體做出的，污染者只是在進行合法地進行生產，這就導致很多受環境污染侵害的受害人無法成為民事訴訟法上的適格原告，從而失去了通過司法途徑解決環境民事糾紛的可能。舉一個簡單的例子，甲河流的上游有一家化工企業，該企業經過當地行政部門的審批進行生產，在生產過程中將大量污水排入河流，導致了河流的嚴重污染。在河流下游的A農戶依靠河流進行水產養殖，由于企業的排污行為遭受了巨大的損失。同時，河流沿岸的居民由于河流的污染，無法進行正常的生產生活，身心都遭受到了極大的損害。該河流以前是一個風景優美的旅游景點，每年都有大量的游客來此游玩，自從企業污染河流以后，游客數量大幅減少。在這一案例中，要對該企業的污染行為進行訴訟，就必須要有適格的原告，而按照現行民事訴訟法的規定(暫不討論公益訴訟)，具有原告資格的受害者就只有河流下游的A農戶，河流沿岸的居民和來此游玩的游客都因無法證明自己遭受損失而不具有與本案的直接利害關系，也就不具有原告資格。顯然，民事訴訟法這一嚴格限制原告的資格的規定，嚴重限制了環境污染的受害者成為環境污染訴訟案件原告的可能。所以不難看出，環境污染糾紛本身具有的諸多特點，使得環境污染糾紛和傳統的民事糾紛有很大的區別，自然很難用為后者制定的法律來解決前者的問題，其中原告資格受限的問題尤為直接和明顯，成為環境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的一個關鍵瓶頸。

1.2 公益訴訟:訴訟主體無法律明確規定 公益訴訟也面臨著同樣的問題。2012年8月31日修改通過的《民事訴訟法》(2013年1月1日實施)第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一新增的法律條款為公益訴訟提供了立法依據。按理說，我國的公益訴訟從此應該蓬勃開展，環境污染案件的公益訴訟應該較之以前大幅增加，可事實是否如此呢?

據不完全統計，截止2012年底有公開報道的，我國各級法院已經受理的各種類型的環境公益訴訟案件至少有54起。其中，環境行政公益訴訟7起，環境民事公益訴訟47起。檢察院為原告起訴的17起，行政機關為原告起訴的22起，環保組織為原告起訴的9起，公民個人起訴的6起。而自2013年新修訂的《民事訴訟法》正式實施至今，中華環保聯合會按照此法關于環境公益訴訟條款的規定共提起7起環境公益訴訟，無一受理立案。

自2013年新修訂的《民事訴訟法》實施以來，人民法院對于環境污染公益訴訟案件的受理率不但沒有增加，反而大幅減少，對于本來受理的案件也不再受理?！赌戏街苣穼Υ艘?“修法善意遭遇地方懈怠，環境公益訴訟‘倒春寒’”為題專門發表社論，認為“民訴法新增公益訴訟法條，但模糊表述遭遇懈怠解讀，成了地方法院不立案的借口。2013年，全國環境公益訴訟全面冰封”［1］。

究竟是什么原因使得全國環境公益訴訟遭遇“倒春寒”呢?筆者以為，雖然民訴法新增此項公益訴訟條款，但對于“法律規定的有關機關和有關組織”，法律則沒有充分、具體的規定。只有《海洋環境保護法》第九十條第二款規定“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！爆F行法律限制了海洋環境污染公益訴訟權利主體，且主題規定不明確［2］。這一規定只局限于“海洋環境污染”的案件中，對于我國與日俱增的，覆蓋生產生活各方面的環境污染案件公益訴訟原告資格問題的解決來說，則是杯水車薪。大多數行政機關、環保組織都因法律沒有明確規定，而無法成為“法律規定的有關機關和有關組織”，也就失去了原告資格，多地法院因此拒絕立案。

在我國當前的實踐中，檢察院及部分團體在實際扮演這一角色。云南省在環境公益訴訟主體這一問題上規定:只有檢察院及在我國境內依法設立登記的、以保護環境為目的的公益性社會團體，可作為原告向法院提起訴訟。江蘇省無錫市中級人民法院的環境法庭除了各級檢察機關和環保社團組織外，還將各級環保行政職能部門、居民社區物業管理部門也納入了原告主體［3］。但是這么做是存在爭議的，一是這一類問題屬于對訴訟程序進行規定的問題，這一類問題上位法如果沒有相關規定，下位法卻搶先規定是不符合法理的。兩地在這一問題上的規定初衷顯然是為了解決環境公益訴訟的原告資格問題，但是這么做究竟是否合法，或者說是否存在瑕疵是值得爭論的。而我國的司法實踐現在對此也沒有更好的解決辦法，只能睜一只眼閉一只眼。二是各地的環境司法實踐都沒有將公民個人納入到適格的原告主體中去。這主要是考慮到公民個人如果成為適格原告，容易因私人利益或其他原因起訴從而造成濫訴。但是這一規定避免了公民濫訴的同時，也關閉了公民個人通過公益訴訟解決環境污染問題的渠道。筆者認為，《民事訴訟法》規定的“直接利害關系人”畢竟是少數，因此環境污染的公益訴訟是環境污染訴訟最重要的組成部分。而環境污染公益訴訟可以分為私益性環境公益訴訟和純公益性環境公益訴訟，前者在維護公共利益的同時，也維護了自己的利益;后者則單純是為了維護公共利益，不具有維護自己私益的特點。同樣以上述案例為例，如果某一個沿岸居民或者某一個常來此游玩的游客為河流污染提起對污染企業的訴訟，顯然他在維護了公共利益的同時也維護了自己享受優美環境的利益，屬于私益性環境公益訴訟;如果一個路人或者其他地方的居民單純從保護環境和維護公共利益的目的出發，對污染企業提起訴訟，則不具有維護自己個人利益的因素，為純公益性環境污染公益訴訟。前者的訴訟主體是有限的，只有受污染影響的主體才可能提起私益性環境公益訴訟;后者的訴訟主體是無限的，任何人都可以提起此類訴訟。如果法律法規對此不加以區分，一味地加以禁止和否定，則完全禁閉了公民個人參與環境公益訴訟的渠道，這一方面打擊了公民個人維護環境公益的積極性，另一方面也減少了環境污染公益訴訟的案源。公民個人無法成為環境法庭上的適格原告，是造成環境污染糾紛訴訟案件總量少、比例低的關鍵原因。

綜合以上兩種情況，筆者認為我國環境法庭案源少的第一個原因就是原告的資格受限的問題，而我國法律法規在這一問題上的規定處于“青黃不接”的尷尬情況:一方面，在傳統的民事訴訟和行政訴訟上，將原告資格限定在極小的范圍內，將大多數受害者以及潛在的受害者擋在了法院大門之外。另一方面，法律法規對于公益訴訟的規定又極不完善、不成體系，新增的準用性規則沒有法律法規與之呼應，立法上有著極大的空白，使得環境公益訴訟處于十分被動的局面。各地司法實踐在這一問題上沒有統一標準，各自為政，各種嘗試也都紕漏百出。在這種“老路不通，新路無門”的情況下，環境法庭“無案可審”幾乎為必然。

2 通過環境權的設置拓寬原告資格

筆者發現，對原告資格的限制在學界飽受批判，絕大多數學者都呼吁盡快拓寬原告資格至公民個人，并以此將更多的環境糾紛納入法院審理的范圍，從而解決我國環境糾紛多，環境訴訟案件卻很少的問題。立法上對拓寬原告資格的擔憂主要表現為會產生濫訴，浪費司法資源，降低司法效率。因此，如何在拓寬法院受案范圍，發揮環境法庭積極作用和防止濫訴之間找到一個平衡點，成了解決問題的關鍵。

《民事訴訟法》第一百一十九條規定的“直接利害關系人”這一概念，就是為了防止濫訴而規定的，這一條款將那些案件與自己無直接利害關系的人排除在了原告資格之外。但是它在避免了濫訴的同時也將一些本來理應具有原告資格的人排除在了原告資格之外。同樣以使用之前的例子，在這一例子中的沿岸居民由于無法證明自己發生了什么損失或什么權利受到侵害而無法成為適格原告。但不難看出，這些人如果就企業的污染行為提起訴訟，維護了公共利益，同時也維護了自己享受優美環境的利益，屬于私益性環境公益訴訟，這類人是理應具有原告資格的人，怎樣才能讓這些人具備原告資格呢?筆者以為，最好的辦法就是將自然人呼吸新鮮空氣、欣賞美麗風景等行為理解為一項自由或權利，這項自由或權利可以用“環境自由”或者“環境權”來表述。這種權利應該和“財產權”、“人身權”一樣受到法律的尊重和保護。那么，河流沿岸居民就不再是“沒有遭受損失，也沒有權利遭受侵害”的人了，他們都因為這項“環境權利或自由”受到了侵害而成為了“直接利害關系人”，從而具備了原告資格，可以以自己個人的名義在人民法院起訴。這樣做最大的好處就是找到了擴大原告資格和防止濫訴之間的一個平衡點。不修改原有法律條款，就可以保持原有法律體系的穩定性，不破壞原有的民事訴訟秩序，也具有原有法律條款防止濫訴的作用，具體表現就是其他無利害關系的人無法對此污染提起訴訟。與此同時，又讓私益性環境公益訴訟人，也就是那些本應具有而現實中不具有原告資格的人擁有了原告資格，在一定程度上解決了我國環境法庭因原告資格受限而“無案可審”的問題?？梢?，通過對“環境權”的設置，可以解釋許多環境法律問題［4］，也可以順理成章地拓寬原告資格，解決環境法庭原告資格受限的問題。

而對于純公益性的環境公益訴訟，則應當加以適當的限制。因為純公益性質的公益訴訟，其訴訟主體限制過少，范圍過大。如果不加區分，一味地將公益訴訟的主體放寬到公民個人，那么某一地發生了環境案件，全國各地的人都具有原告資格，都有權以自己的名義到當地的法院起訴，這顯然不夠科學合理，會造成原告過多、訴訟程序混亂、法院不知應該受理誰提起的訴訟等混亂情況。所以筆者認為現有的《民事訴訟法》第五十五條的規定有一定道理，但是還不夠完善。純公益性公益訴訟人雖然不應有原告資格，但是他們監督和保護環境的權利不應被剝奪，所以他們應該能到當地的有關機關和環保組織進行檢舉、申述和控告。對于民訴法五十五條中規定的“法律規定的機關和有關組織”應當盡快通過立法加以明確，使得這些機關和組織就可以起到普通群眾和環境訴訟之間的橋梁作用。這些經過法律授權的“有關機關和組織”在接受人民群眾的檢舉和申述的基礎上整合資源，有組織地提起環境公益訴訟。這種設計也有兩方面的好處，一方面，將《民事訴訟法》第五十五條規定的“機關和有關組織”加以明確并對其授權，使得該條規定從環境公益訴訟起訴的障礙變為環境公益訴訟的立法依據，發揮了有關機關和組織的積極作用。另一方面，也使得純公益性的環境公益訴訟人舉報有門，申述有道。發揮了普通人民群眾保護環境的積極性，也極大地激發了他們關心我國環保事業，有序監督社會的熱情。

3 結語

筆者以為，按照以上方法，將公益訴訟區分為私益性公益訴訟和純公益性公益訴訟并區別對待，分別給予他們不同的而又暢通的環境保護渠道，可以讓環境案件中不同主體的訴求分別得以有效、有序的表達，緩解社會矛盾，同時又最大程度地保護了我國民事訴訟程序的穩定性和原有秩序。這能在有效拓寬我國環境訴訟的訴訟主體的同時，又最大程度地避免了不必要的、容易引起混亂的訴訟，即通常所說的濫訴。這不失為一種值得嘗試的辦法。

［1］嚴定非，馬榮真，黃伯欣.修法善意遭遇地方懈怠環境公益訴訟“倒春寒”［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/93622.

［2］曝光臺.海洋環境污染公益訴訟主體分析［EB/OL］.http://article.hongxiu.com/a/2013-9-13/4567738.shtml.

［3］黃莎.我國環境法庭司法實踐的困境及出路［J］.法律適用，2010(6):70.

［4］蔡守秋.論環境權［J］.金陵法律評論，2002(1):83.