農業轉移人口市民化的困境與對策研究

趙繼穎 李洪亮

（東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

農業轉移人口市民化的困境與對策研究

趙繼穎 李洪亮

（東北農業大學，黑龍江哈爾濱 150030）

黨的十八大報告指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。十八屆三中全會再次提出：“完善城鎮化健康發展體制機制，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”有序推進農業轉移人口市民化不僅有利于推動城鄉發展一體化、縮小城鄉差距，對實現“中國夢”和全面建成小康社會都具有重大意義。在研究農業轉移人口市民化現狀的基礎上，進一步系統分析農業轉移人口市民化過程中面臨的社會保障缺乏、融入城市困難、子女受教育矛盾突出、自身素質限制等困境，并提出相應對策。

農業轉移人口；市民化；對策

黨的十八大報告中指出：推動城鄉發展一體化，解決好農業、農村、農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。十八屆三中全會提出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，賦予農民更多財產權利。農業轉移人口市民化是我國城鎮化和現代化發展的必然要求，城鎮化會創造巨大的投資和消費需求，這部分需求能夠進一步促進中國經濟繼續高速增長；是建設社會主義和諧社會的根本途徑。有序推進農業轉移人口市民化，對于促進國民經濟增長，解決“三農”問題，構建和諧社會，統籌城鄉一體化，全面建成小康社會，實現偉大“中國夢”具有重要意義。

一、國內外研究現狀

國外關于農業轉移人口市民化的研究與我國有所不同。由于國外在工業化、城市化推進過程中，農業轉移人口市民化與城市化同步進行，農民一旦進入城市就自動轉為市民，與城市居民一樣享受各種福利、享有各種權利。因此，國外無農業轉移人口市民化的相關研究，但國外關于農村剩余勞動轉移的研究已經形成較為成熟的理論模型。其中影響最大的是劉易斯模型、托達羅模型、“推—拉”理論、喬根森二元經濟理論。

國內研究主要集中在農民工市民化的內涵方面。劉傳江[1]認為，農民工市民化其中包括三個層面的含義，其一是從業的農民工在非正規勞動力市場為產業工人，其二是農民到市民的轉變與社會認同，其三是農民工逐步提高素質，從而成為城市居民。莫艷清[2]在《城市農民工市民化問題研究綜述》中認為，農民工逐步轉化指的是一個動態過程，不僅包括身份轉變，從農村戶口到城市戶口的農民工轉變，從第一產業到第二產業和第三產業的轉變，更重要的是，包括思想、生活方式、政治參與、社會組織形式、思維方式的轉移，并最終由農民變成社區居民的整體轉變。關于農民工市民化的現實意義，申兵[3]在《我國農民工市民化的內涵、難點及對策》中認為，中國的“農民工”和其他發展中國家的“都市村民”從字面內容上很難區分，難在城市定居方面，在這個意義上，指的是農民工轉變，在實現職業身份轉變的基礎上，實現定居城市，即實現職業的變化、社會認同的生活方式的變化和行為模式的變化。羅炳錦[4]在《充分重視農民工市民化》中認為，如果能從根本上解決農民工問題，長期困擾我們的“三農”問題將迎刃而解。關于農民工市民化的障礙因素，李景文[5]在《農民工市民化障礙及實現途徑分析》中提出，由于長期存在的城鄉二元的體制障礙、觀念障礙、政策障礙及主要的環境障礙等因素，造成農民工很難融入城市生活。劉愛玉[6]在《城市化過程中的農民工市民化問題》中認為，農民工沒有“正式”工作，缺乏平等受教育權和其他各個方面權利。關于農民工市民化的政策和途徑，羅正月[7]在《農民工城市化的意義和路徑選擇》中指出，城鎮化和農業現代化進程中，農民工和農民工市民化在城市中產生的問題，不應影響農村城市化進程，需要建立外來務工人員的登記、備案、歸檔等相關程序。

本研究從農業轉移人口這一特殊群體出發，結合改革開放后大量農業人口由農村向城市轉移的實際，側重于農業轉移人口市民化的困境及對策研究，具有較強的針對性。同時，本研究引入社會學、法學、經濟學等多元分析視角，強調不同角度的制約因素，分析農業轉移人口市民化面臨的主要困境。

二、農業轉移人口市民化現狀

（一）農業轉移人口市民化基本概況

所謂城鎮化，是指農業人口向非農產業的轉移，是城鎮人口數量不斷擴大，城鎮人口比重不斷上升的過程。城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢，推進城鎮化，提高城鎮化率的實質，就是隨著工業化的發展，促進農業人口向市民化轉移。現在和未來的很長一段時間，我國應將農業轉移人口市民化作為一項重要任務，積極穩妥地推進城鎮化，調整和優化經濟結構，擴大內需，促進經濟健康和可持續發展。農業轉移人口市民化是指農民從農村進入城市生活、就業，并逐步成為與城市居民一樣平等地享有養老、醫療、住房、教育和其他一切公共服務和保障的過程，這個過程勢必是漫長而曲折的。

2013年末中國大陸總人口為136 072萬人，比上年末增加668萬人，其中城鎮常住人口為73 111萬人，占總人口比重為53.73%，比上年末提高1.16個百分點[8]。2013年全國農民工總量達2.69億，新生代農民工已經占到農民工總數的70%以上。大力推進農業轉移人口市民化，對于促進城鎮化、拉動潛在內需意義重大。反之，城鎮化的快速發展也為政府主導和推進農業人口市民化提供了新的機遇和挑戰。

（二）農民工受教育程度呈穩步上升態勢

《2012年全國農民工監測調查報告》指出，農業轉移人口中，文盲、小學、初中、高中、中專及以上文化程度分別占1.5%、14.3%、60.5%、13.3%、10.4%。外出和年輕農業轉移人口中高中及以上文化程度分別占26.5%和36.4%[9]。值得注意的是，農業轉移人口中年輕群體普遍文化程度較高，并自愿通過各種渠道不斷充實提高自己，一些人還參加過職業技能培訓并獲得資格證書。他們期望通過教育改變自身和子女的命運，通過提高自身的知識技能水平，拓寬就業面，使自己能夠在城鎮長期穩定生活，有著強烈的學習愿望[10]。因此，這一群體擁有相對較高的學習素質和職業基礎，為他們能夠參加技術培訓提供必要條件。此外，他們對教育的認知程度有所提升，希望子女能在良好的環境中學習、成長，并爭取和城鎮居民享受同等的教育資源。

（三）社會保障需求強烈，維權意識不斷增強

2011年雇主或單位為農業轉移人口繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%[11]。從數據看，農業轉移人口社會保險意識較以前有所提高，但是其參保率仍然處于很低水平。農業轉移人口思想上更親近城市，行為上更接近市民，但對比城市勞動力，他們相對低下的專業知識和技能，很難在競爭更為激烈的就業市場獲得機會，真正在城市中立足生根，通常獲得的是短期、臨時的參保率較低的工作。遇到生存風險時，不愿意或缺乏回到農村務農的勇氣和能力，往往就會成為搖擺于城市和農村之間的“雙重邊緣人”。因此，不僅需要對其勞動權益進行保護，還迫切需要健全社會救助制度。但是，由于對社會保障的強烈需求，他們對職業的要求，已經不局限于工資性報酬，開始重視安全和福利待遇，企業是否繳納社會保障已經作為擇業的一個重要參考依據；維權意識不斷增強，當自身權益受到威脅或侵害時，不再選擇“沉默”，或者盲目的過激行為，而是采取正確、有效的方法聯合整個群體成員，通過法律手段或借助于媒體、網絡或向相關政府部門反映等措施維權。

（四）思想觀念和生活方式出現新特征

首先，對土地的依賴程度低，土地一直被視為農民的命脈，但一些農業轉移人口由于長時間離開農村，甚至出生在城市，在思想觀念、生活習慣、休閑方式等方面有很大改變，重視生活品質及自身發展，并注重職業規劃，更希望通過自己的努力，最終融入城市主流社會；其次，勤儉意識淡化，消費方式和觀念更加開放，開始追求城市物質生活和精神生活，享樂主義開始萌生，造成一部分農業轉移人口工資出現“月光”族、“鮮花”族，儲蓄率低，不積累財富，不利于其生活改善和事業發展。此外，農業轉移人口在職業選擇方面也出現了新變化，職業期望顯著提升，更傾向選擇待遇好、能夠開闊眼界、有發展前景的職業。更加重視勞動關系、人格尊重等因素，具有樂觀積極的就業觀念，這種意識下的職業選擇，有利于獲取更好的就業機會，維護自身的合法權益更有利于促進這一群體適應城市勞動力市場。

三、農業轉移人口市民化的困境

（一）缺乏應有社會保障

目前的社會保障體系是一個封閉的城市公共社會保障體系，社會結構的“二元化”是農業人口轉移政策滯后的根本原因。農業轉移人口在社會地位和社會保障方面，受到與城市居民不公平的待遇，在戶籍制度的背景下，形成了兩種保障制度共存的局面，但農業轉移人口又是一個特殊群體，擁有雙重身份卻被排除在城市和農村社會保障制度保障體系之外，只能把希望寄托在就職的企業，他們大部分工作穩定性差，收入低，邊際就業和工作勞動強度高，甚至有些不法企業逃避政府監管工作，拒絕繳納社會保險，拖欠工資，導致農業人口轉移無法正常參與養老、失業、工傷、生育等基本保險。

（二）融入城市困難重重

城市和農村地區之間的文化差異，是阻礙農業轉移人口融入城市的重要因素。社會互動理論認為，社會交往本質上是一種均相和非均相人群不斷交流和互動的過程。人的社會化的一個重要步驟是逐漸從與同質人群的簡單互動到與異質群體互動，擴大人文交流，加深相互了解的過程。農業轉移人口為城市的發展做出了貢獻，但卻受到不平等的待遇，增加了融入城市生活的困難。由于城市居民和農村居民所處社會環境不同，缺乏溝通，加之城市社區的管理沒有把該群體納入服務范圍，某種程度上受到或多或少的歧視，進而對城市居民產生強烈的抵觸心理，致使農業轉移人口融入城市困難重重。

（三）子女受教育矛盾突出

城市的義務教育主要服務對象為城市居民子女，極少考慮到農業轉移人口子女的實際需要，不僅影響他們的身心健康，還嚴重制約文化素質的提升。很多隨遷子女在城市由于不能享受到公平、穩定的教育，只能選擇輟學或返鄉就讀。因此，隨遷子女如何與城市居民子女獲得同等的教育權利將成為解決這一矛盾的關鍵。

（四）自身素質限制就業能力

農業轉移人口能否在城市定居并順利轉化為市民，不僅體現在戶籍制度上，在一定程度上更取決于其是否具備在城市生存和發展的能力等自身綜合素質。農業轉移人口的文化程度仍以初中及以下學歷為主，與城市青年相比差距很大。與此同時，農業轉移人口缺乏必要的職業技能和勞動技能培訓，整體技術水平和職業素質偏低，無法適應城市產業升級和就業需求，競爭的矛盾日益突出，導致大量農業轉移人口主要從事體力和低技能職業。此外，原有的生活方式和習慣難以改變，面對激烈的競爭，往往選擇逃避，缺乏溝通和情感交流，這些都在一定程度上阻礙了農業轉移人口市民化的進程。

四、結論與對策建議

農業轉移人口市民化的根本目標是讓農業轉移人口走向城市，融入城市，解決這個問題，需要建立適合農業轉移人口市民化特點的各項社會保障制度，完善農業轉移人口社會保障制度的配套措施，積極發揮政府主導作用[12]。此外，還要積極動員全社會力量，為其提供良好的社會和人文環境，農業轉移人口自身也要加強學習和培訓以適應新生活。

（一）為農業轉移人口提供平等的社會保障

建立以適應農業轉移人口特點，覆蓋城鄉全體勞動者的社會保障體系，需要從我國實際國情、地區具體情況出發，逐步推進制度改革、逐漸完善制度建設，提高農業轉移人口社會保障水平。符合農業轉移人口實際情況的社會保障制度應該是多元化的，實行全國統籌、城鄉統一的社會保障制度，不僅可以維護農業轉移人口根本權益，同時也是我國社會保障制度的基礎所在。平衡各地利益，縮小地區間養老金差距，平等地享有社會保障權益將成為改革的目標。政府要設計符合農業轉移人口利益的社保制度，根據農業轉移人口職業特點及訴求不同，建立健全針對農業轉移人口的專項社保制度和救助救援制度，這主要涉及農業轉移人口的緊急救濟、貧困救助以及法律援助等；加大資金投入社會福利、社會救濟、社會優撫事業、還原醫院的公益性質，降低醫藥費，適當引入民間資本解決資金不足問題，逐步將農業轉移人口納入城市社會保障體系，這是我國社會保障制度建設的長遠目標，也是全面建成小康社會和加快城鎮化進程的必然要求。

（二）為農業轉移人口提供良好的人居環境和發展空間

營造和諧社會人文環境，增強農業轉移人口的城市主人翁意識，城鄉一體化的實現，是建立在經濟、文化和心理一體化的基礎之上的。農業轉移人口在實現城市就業的前提下，如何實現自我身份的認同，城市的認同，歸屬感的認同，從而實現真正的城鄉融合，是一項系統工程，不僅是政府和企業的責任，也是全社會共同的責任。以該群體聚集的社區為切入點，建立民間的非正式組織，規范其社會行為，了解其社會需求，疏導其心理問題，滿足其社會交往的需要，并實際解決生活中遇到的難題；在大中型企業可以成立農業轉移人口工會、社區等相關組織，關心他們的思想動態，幫助他們維護合法權益，解決他們的生活困難；城市居民也要端正態度，從內心理解、接納農業轉移人口，用寬容的心態和他們接觸、交往，讓市民認識到農業轉移人口對城市建設和城市發展的重要性，給予相應的理解、尊重，喚起社會的重視，讓農業轉移人口增加對城市的歸屬感。

（三）重視農業轉移人口子女教育

將進城務工的農業轉移人口子女教育問題納入城市的統一規劃中，建立相關入學制度，確保其正常入學，實現農業轉移人口子女平等地分享義務教育資源，實現教育公平；盡可能改善農業轉移人口子弟學校的辦學環境，加大政策面支持和資金投入支持城市民辦基礎教育機構接納農業轉移人口子女入學；入學費用可通過設立助學基金和慈善基金的方式對其給予相應資助；逐步把符合標準的困難家庭子女納入扶困助學體系，根據家庭實際情況減免學費，設立獎學金，建立生活資助保障制度，幫助他們更好地完成學業。

（四）提高農業轉移人口就業能力

完善職業培訓系統，加快實施終身職業培訓體系，為各類城鄉就業人員和愿意接受培訓的人員，提供各種職業技能培訓，多渠道促進農業轉移人口勞動力就業，努力提高他們的就業能力和創業技能。加強職業教育，堅持職業教育與在崗培訓的雙重培訓制度，職業學校和用工單位發揮主導作用，立足農業轉移人口的實際需要設置課程，實行專項或專題培訓，使其熟悉崗位要求，切實提升入職能力和實際操作水平。政府部門要增加公共經費，強化對農業轉移人口的勞動職業技能鑒定，對考核合格者發放職業能力證書，適當考慮把此條件作為城市落戶的基本條件之一。由此，可以充分調動農業轉移人口學習和參加教育培訓的積極性。用工單位則需要對農業轉移人口進行上崗技能、生產安全等方面的培訓，與此同時，農業轉移人口自己也應主動學習科學文化知識，強化勞動技能，提高自身的知識技能和文化素質以更好地融入城市。

參考文獻:

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F323.6

A

1672-3805(2014)05-0056-05

2014-04-15

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“農業轉移人口市民化進程中社會保障問題研究”（13B007）；黑龍江省教育廳人文社會科學項目“黑龍江省新農村公共服務體系構建研究”（11532012）

趙繼穎（1972-），女，東北農業大學馬克思主義學院副教授，博士，研究方向為馬克思主義基本原理和馬克思主義中國化。