機構養老與政府職能：日本經驗及啟示

班曉娜，葛 穌

(遼寧師范大學管理學院，遼寧大連 116029)

機構養老與政府職能：日本經驗及啟示

班曉娜，葛 穌

(遼寧師范大學管理學院，遼寧大連 116029)

從日本機構養老的背景入手，考察日本機構養老與政府職能定位，指出政府發揮主導作用、給予民間組織補貼、進行專業性指導、通過各種措施宣傳是日本發展機構養老的主要經驗。提出中國應借鑒其成功經驗，發展機構養老，具體措施包括：轉變傳統思想觀念，變家庭養老為機構養老；明確政府在機構養老事業發展中的重要作用；不斷完善立法，為機構養老提供法制環境；制定準入制度，促使社會資本進入機構養老產業；加強對機構養老服務人員的培訓。

日本/中國；機構養老；養老模式；政府職能

2013年9月，國務院頒發的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(以下簡稱《意見》)中指出，到2012年底，我國60周歲以上老年人口已經達到1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。《意見》明確提出應使“社會力量成為發展養老服務業的主體，大力發展養老服務業，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次需要”。2013年11月15日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出“市場經濟在資源配置中起決定性作用”。《決定》進一步明確了資源配置中市場的地位和角色，為發展各類產業指明了方向，尤其是養老產業更應該發揮市場力量，發揮全社會的力量舉辦機構養老。我國的養老事業由過去主要依靠政府力量，現在開始轉變為依靠市場力量，但是政府依舊要起扶持、引導、給予法律法規政策的作用。隨著老年人口的逐年遞增，巨大的老年人口壓力使得我國不得不開始探索新的養老模式，機構養老以其眾多的優勢成為我國重點發展的對象。政府強有力的支持以及民間資本的加入成為發展我國機構養老的關鍵所在，研究日本發展機構養老的經驗對于我國具有重要的借鑒意義。

一、日本機構養老的背景

按照世界衛生組織的界定，老年人口占全部人口4%以下的社會為“青年社會”，4%到7%的稱為“壯年社會”，7%以上的稱為“老齡社會”[1]。20世紀中后期，日本進入老齡化社會，與人口老齡化相對應的各種養老模式逐漸被探索出來，機構養老模式就是其中之一，并得到了一定程度的重視和發展。日本政府建立了一套獨特的支持體系促進了機構養老的蓬勃發展，取得了豐富的經驗。

日本養老問題由來已久，自上個世紀40年代第二次世界大戰結束后，日本進入了戰后的生育高峰期，從20世紀70年代起進入人口老年化社會，成為亞洲人口老齡化程度最高的國家。據資料統計，1980年，日本65歲以上的人口已經占到了社會總人口的9.1%，這一比例在1990年升至12.1%，在2000年達到17.2%，到2010年更是達到22.1%。據日本國立社會保障人口問題研究所推算，這一比例在2020年將達到26.9%，2050年將創下32.3%的新高。[2]面臨眾多的老年人口，日本社會各界開始思考如何解決養老問題，不斷探索老年人養老模式，提倡的機構養老以其標準化服務及減輕家庭負擔等優點深受日本老年人的喜愛，成為日本養老服務模式的重要組成部分。

機構養老是指為老年人提供飲食起居、清潔衛生、生活護理、健康管理和文體娛樂活動等綜合性服務的機構，它可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。[3]這種養老模式可以從形式上和功能上進行分類，從形式上，機構養老可以分為政府興辦的各類養老機構，諸如福利院、養老院、托老院等，合資或個人投資的養老單位，諸如老年公寓、老年村、老年護理院和臨終關懷醫院等。[4-5]從功能上，依據機構養老的不同功能將其分為三類：技術護理型養老機構，主要收養需要精心醫療照顧但又不需要醫院所提供的經常性醫療服務的老人；中級護理照顧型養老機構，主要收養沒有嚴重疾病、需要監護和護理但又不需要技術護理照顧的老人；一般照顧性養老機構，主要收養需要提供膳食和個人幫助但不需要醫療服務及生活護理服務的老人。[6-7]

在日本，需要長期照料的老年人隨著人口老齡化進程的不斷推進而增多，雖然傳統的家庭養老仍然受到老年群體的偏愛，但年輕群體工作壓力不斷增大、工作時間的延長使得這一模式受到了現實的挑戰。而日本政府又適時地提出了一些新的福利概念，使機構養老逐漸被認可。日本發展機構養老有以下優勢：第一，同齡娛樂。機構養老最大的優勢是把眾多老人集合在一起進行專業化養老，老年人之間可以互相交流，克服了老年人特有的孤單心理，同時在一定程度上解決了老年人的心理問題，并提升老人們的幸福感。第二，良好的醫療照顧。機構養老相對于其他養老模式而言可以給予老人更加優良的醫療照顧，在專門的養老場所，老人們有專人進行看護照料，并且養老場所內配備醫生，可以及時發現病癥并對老人們進行持續治療和復查。除此之外，還可以給予老年人定時的體檢服務，幫助其了解自身的身體狀況。第三，個性化專門服務。在養老機構中，老人們可以依據自己的需要提出申請進行個性化的專門服務，例如有些老人希望有人陪伴散步、陪伴聊天等，這些專門的服務可由老人們自己訂制，并能滿足老人們的各種需要。第四，促進養老產業及經濟的發展。機構養老是養老產業鏈最為系統的機構，從各式各樣的養老產品到品種繁多的養老服務，機構養老都會體現并伴隨著巨大的需求量，這在一定程度上會刺激老年經濟的發展和養老產業的壯大。正是由于這些優勢，加之日本政府積極、合理、全方位的引導與支持，機構養老在日本迅速壯大起來。

二、日本發展機構養老與政府職能定位

1.日本政府在發展機構養老中扮演重要角色

日本政府在機構養老中發揮著重要的作用，具體體現在以下兩個方面：第一，養老機構中很大一部分是由民政人員所組成的政府機構，經費全部來自于政府的財政撥款。其中由日本厚生省牽頭建設的老人福祉設施便是其中的代表。福祉設施按照老人不同的需求分為老人日服務中心、老人短期入院設施、養護老人之家等，這些機構的建立幾乎全部都由政府出資。正是日本政府龐大的資金支持，才使得機構養老度過了最初發展的艱難階段，并不斷壯大。第二，對機構養老嚴格的監管。日本政府對機構養老的支持還體現在對其嚴格的監管，這里嚴格的監管分為兩個部分：一是完善的立法支持，這是嚴格監管的前提，沒有詳盡法律體系的支持，監管便失去了法律支持；二是嚴格的審查、準入、監管制度，這促使機構養老在其應有的良性軌道上發展。正是日本政府的資金和監管支持構成了發展機構養老產業的基礎，使機構養老在日本盛行起來。

日本政府為養老服務機構建立的規章制度也對其健康有序發展起到了至關重要的作用。1966年，日本開始規范養老院建立發展，提出相應的準入標準《關于養護老人院和特殊養護老人院及其運營基準》，1981年，社會福利機構運營研討委員會的報告《圍繞社會福利機構運營諸問題的意見》提出了一系列關于社會福利機構發展的現實問題，引導其發展。1988年，全國老年人福利機構協會公布了《老人院的機能及服務評價》，這被認為是養老機構運營具體化的標志。1989年，在日本全國機構經營者協會提出的《社會福利機構運營指南》的基礎上，1993年，日本又發布了《特殊養護老人院、老人保健設施服務評價基準》。[8]這些都為機構養老在日本的發展指明了方向，也是其蓬勃發展的重要原因之一。

2.日本政府鼓勵民間組織發展機構養老

在日本，政府已不再是機構養老的唯一供給者，而是多元化的供給主體。早在1985年1月，日本社會保障制度審議會提出建議，要求充分重視民營企業在老年福利領域的作用，并通過市場機制使民營企業文化發揮更大的創造性和效益性。[9]鼓勵民間資金發展養老機構有幾點明顯的好處：其一，緩解供需不足的矛盾。由于資金有限，政府提供的養老機構不能完全滿足市場的需要，民間資金的進入不僅可以緩解市場上供需不足的矛盾，還可以緩解政府資金緊張的局面，同時也符合市場經濟的要求。其二，促進為老人服務的多元化。在日本，利用社會福利協會、社會福利法人等組織，大力興建各式各樣的養老設施是日本政府的常用做法之一。這些組織的運營資金一部分來自接受其服務的老人，一部分由政府給予資助。由于這種方式對機構及老年人都非常有利，更加接近民眾的具體生活實際，很受日本民眾的歡迎，因此，這種方式在日本的發展非常迅速，服務質量以及服務效率都非常高。在日本常見的民間機構有養護老人之家機構，主要收容病殘老人、癡呆癥患者以及心理失調者，機構收費一分為二，按個人經濟能力大小自己和政府分別承擔部分費用。這種方式極大地解放了機構養老的服務能力，并能減輕日本政府的負擔。

3.通過產業指導等方式對專業技術給予支持

日本政府通過指定專門的機構對機構養老行業進行指導。在日本養老產業發展的初始階段，特別是20世紀六七十年代日本初入老齡化社會時期，一些中小企業開始進入老年市場，但由于技術條件等原因的限制，發展并不理想且面臨著諸多的問題，服務人員缺乏也成為當時日本機構養老發展的瓶頸。在這種情況下，日本政府制定了行業規范與行業標準，并對企業進行技術指導和管理指導，派專業人員前往養老機構對其給予現場指導，這種方式解決了企業的現實技術困難。不僅如此，日本政府還大力培育養老產業專門人才，通過提高薪金水平等方式使日本養老服務從業人員有了穩步的提升。這些措施的實行為日本機構養老注入了新鮮的活力，使日本機構養老擺脫發展瓶頸，進入了高速發展的時期。

4.通過各種措施宣傳機構養老模式

日本毗鄰中國，深受中國傳統文化思想的熏陶，中國傳統文化中“忠孝”、“父子”關系根深蒂固，而這種等級和尊卑觀念也深刻地影響著日本的傳統文化。日本在推行機構養老的過程中也受到一定程度的傳統文化思想的影響。根據預測，到2025年，日本的“銀色產業”將擁有6270億到7460億美元的市場，“銀色產業”中增長最快的當屬養老院。1990年至今，日本的養老院數量已經翻了一倍多。2001年，日本已有養老院7582所，居住人數達到46.4萬。[10]日本老年人的養老模式有如此巨大的改變，不僅僅源于硬件的配套，更是來自日本政府通過各種宣傳措施鼓勵人們走出家庭養老。據相關資料統計，日本社會經歷了一個宣傳走出家庭養老的歷史時期，在這個階段，日本政府和企業通過各種媒體方式宣傳機構養老的好處，包括著名的“幸朋苑”(介護老人福祉設施)，它精美的宣傳冊、完備的設施使很多老人為之心動，通過政府的公益宣傳加之企業的宣傳，更多的老年人走出家庭進入養老機構安度晚年，因此，使用機構養老模式的老人數量明顯增加。

三、日本經驗對中國的啟示

我國是世界上人口最多的國家，同時也是發展中國家中較早進入人口老齡化社會的國家之一，巨大的人口基數加上上個世紀六七十年代的嬰兒潮使我國的人口老齡化相比別的國家將更加嚴峻，我國面臨的養老問題任重而道遠。但是，我國養老機構的發展現狀不容樂觀，截至2012年，我國共有各類養老服務機構44 304個，總床位416.5萬張，收養各類人員293.6萬人，其中社區留宿和日間照料床位19.8萬張,平均每千名老人擁有床位數16.9張，與發達國家50張至70張的平均水平相差甚遠，與發展中國家20張至30張的平均水平也有不少差距，[11]這些差距造成了我國機構養老模式還處于初期探索、水平較低的階段。在現今多元化的社會，完善養老模式、發展機構養老、保障老年人安度晚年已成為亟須解決的現實問題。借鑒日本的成功經驗，大力發展我國的機構養老模式，轉變觀念，明確政府責任，完善立法，明確準入制度，加強人員培訓等是發展機構養老的路徑選擇。

(一)發展機構養老的前提

近年來，我國政府開始認識到機構養老的重要性，我國老齡事業的“十二五”規劃明確提出，國家的養老方針從“以機構養老為補充”變為“以機構養老為支撐”，這充分說明當前我國政府對機構養老的重視程度。“十八大”報告繼續強調大力發展養老產業，而機構養老正式成為養老產業中的中堅力量，大力發展機構養老成為當前及今后解決我國養老問題的重要途徑。明確市場在發展機構養老中的決定性作用，理順政府與市場的關系，是養老服務體系建立和發展的前提。

(二)發展機構養老的具體措施

1.轉變傳統思想觀念，變家庭養老為機構養老

在中國的傳統文化中，儒家思想占據重要的地位。受儒家思想孝文化的影響，年長者都希望通過家庭養老的方式來安度晚年，這在很大程度上阻礙了機構養老事業的發展。但隨著社會經濟的發展，兒女們工作壓力不斷增加，對家庭養老方式造成了一定的沖擊，兒女們雖然想通過家庭養老的方式使家里的老人們安度晚年，但明顯感覺到心有余而力不足。轉變養老觀念、促進機構養老的發展成為社會和家庭的共同需求：首先，機構養老可以提供標準化的養老服務，優秀的品質和服務可以使老年人的晚年生活得到保障；其次，老人通過機構養老可以使家庭負擔大為減輕，兒女們可以安心工作，為社會財富的增加創造可能；最后，可以促進我國機構養老乃至整個養老產業不斷發展，推動經濟社會發展與進步。可以加大宣傳力度，對比國內外養老模式，使老人感受到機構養老的好處，轉變傳統的思想觀念。

2.明確政府在機構養老事業發展中的重要作用

機構養老事業的健康、健全發展離不開政府的重要作用。日本政府正是在機構養老中扮演了重要的角色才促使日本機構養老事業蓬勃發展。我國政府在機構養老事業中的重要作用主要體現在以下方面:其一，政府應因時因地合理優化資源配置，鼓勵有條件的企業興辦養老機構，促進機構養老事業發展。政府應在機構養老發展中起引導的作用：一方面自身依據現實情況興辦各類公辦的養老機構，滿足社會需要；另一方面可以鼓勵社會資金的加入，政府給予一定的補貼，實行“民辦公助”的發展政策，促使養老機構數量迅速提升。其二，政府加強對自身的監督力度。政府興辦的養老機構數量應直接被納入政府的政績考核之中，因為這本身就關系到人民的切身利益，和人民的生活息息相關。只有加強約束，加強對自身的監管才能促進機構養老事業健康持續發展。其三，政府加強對外部的監督。機構養老的重要優勢之一就在于機構養老的標準化服務，正是因為標準化服務的存在才使得機構養老的優質服務有了保障。由于我國機構養老尚處于快速成長階段，標準化服務缺乏，導致行業沒有統一的準則，服務和收費等很多方面都帶有嚴重的隨意性。正因為如此，政府應加強對外部的監督，規范企業興辦的養老機構的質量，促使它們保質保量地對老年人服務，達到標準化經營，有力地促進機構養老的發展。

3.不斷完善立法為機構養老提供法制環境

日本國內有著完善的法律和法規，通過法律保障養老機構和老人的權利，機構和個人之間有了法律保障，并使機構按照法律、法規的規定進行運營。我國由于機構養老尚處于發展階段，法律體系尚不完善，發生糾紛之后無法可依，嚴重阻礙了機構養老的發展。因此，有關部門應盡快出臺相關的法律法規政策，通過立法明確機構與個人的關系，使得在發生糾紛時有法律保障，保護雙方的權利，并通過全方位法律政策的約束，把機構養老事業拉到良性、法制化運營的軌道上來。目前我國亟待出臺《養老服務、養老產業發展規劃》，明確社會資金進入養老產業的原則、方向以及具體的為老人服務的領域和實施辦法等。不能忽視政府的扶持和引導作用，要充分發揮政府的作用，通過簡政放權、創新體制機制推動養老服務體系建設。

4.制定準入制度促使社會資本進入機構養老產業

由于我國目前對養老機構審查不嚴格，加之監管體系不健全和其他因素的影響，導致社會上現存的養老機構魚龍混雜，參差不齊。這種現象的發生，很重要的原因就在于我國養老機構的準入制度不健全，門檻過低。要改變這種情況，政府應在機構養老中扮演“監管者”的角色，制定嚴格的全方位的(諸如資產情況、服務情況以及信用情況)準入制度，把不符合標準的養老機構排除在外。同時加強監管體系建設，通過抽查、暗訪等方式對養老機構進行嚴格的監管。只有通過各種手段與措施確保無漏洞，才能保證整個機構養老行業良性發展，老人才能安心享用應有的服務。當前，需要按照民政部的要求，建立養老服務評價指標體系，確立合理評價機制，對社會資本興辦養老機構給予監督和審核，使養老機構有一個科學合理的準入機制。

5.加強對機構養老服務人員的培訓

美國學者威廉姆·法利指出，社會工作從諸多專業中脫穎而出是源于社會需要受過培訓的人員來執掌人類服務系統，社會已經申明，助人解決個人和社會問題的工作必須由有專業能力的、服從嚴格的責任制要求的人來做。[12]但是我國目前社會工作專業人才嚴重缺乏，尤其是受過專業教育訓練的人才更是急缺，例如，1999年大連職業技術學院率先創辦了老年服務與管理專業，但畢業生的就業率和從業率卻不容樂觀，[13]很多畢業生畢業后轉行做其他行業，主要原因是機構養老行業收入低，發展前景不被看好。沒有專業人員的參與，機構養老服務人員的素質和水平普遍不高，專門技術人員嚴重缺乏成為阻礙我國機構養老軟實力提升的絆腳石。我國應當在制定行業標準的基礎之上著力加強對機構養老服務人員的培訓，并加大高校養老服務相關專業的開設，促使專業人才與服務質量和水平穩步提升，不斷制定人才準入制度，規范人才服務標準，提升人才的待遇和社會保障水平，不斷完善人才培養環境。通過這些舉措可以大大提升為老人服務的軟實力，最終促進機構養老在我國快速、健康、可持續發展。

我國機構養老的發展任重而道遠。借鑒日本的經驗，發展機構養老需要多方力量的不斷支持。只有政府、社會資本以及老年群體乃至整個社會的共同推動才能促使機構養老走向一個健康合理的發展路徑。目前我國機構養老的發展還處于起步階段，各主體的配套政策、意識以及思想的轉變都還沒完成。但發展機構養老是現代社會的趨勢所在，在全社會的共同努力下，未來我國的機構養老將有一個安全、有序、健康的發展環境來為老年人提供幸福安康的養老服務。

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2014-01-08

遼寧省社會科學規劃基金一般項目(L13BJY031)；遼寧省大學生創新訓練項目(201310165024)

班曉娜(1976-)，女，博士研究生，副教授；E-mail:bandsq@163.com

1671-7041(2014)03-0043-05

C913.6

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