論社會管理中的程序正義及其實現路徑

吳 羽

(華東政法大學博士后流動站，上海 200042)

論社會管理中的程序正義及其實現路徑

吳 羽

(華東政法大學博士后流動站，上海 200042)

探究現代社會管理的價值取向，即在解決社會秩序需求的前提下，強調權利保障及其實現。對社會管理程序正義進行價值分析，闡釋程序正義是評判社會管理正當性及合法性的重要標準，同時有助于作出“善”的社會管理結果和規制社會管理中的權力運行。指出社會管理程序正義的實現路徑是要在社會管理中遵循程序參與、程序商談、程序公開、程序透明、程序平等及程序中立等原則。提出社會管理要符合“以人為本”的價值取向，實現管理的現代化，就必須做到社會管理程序正義。

社會管理；程序正義；權利保障

社會管理始終面臨著“參與人將受到什么待遇”的追問，在傳統社會管理模式中，國家在權力建構和行使過程中有時也會強調公民的權利主體地位，但實踐中公民常常陷入管理客體地位。現代社會管理將人作為目的，強調權利保障，尊重公民自由。社會管理始終由理性決定，而不是肆意的產物，真正體現“以人為本”的價值取向，很大程度上取決于社會管理過程是否符合程序正義的基本要求。一般意義上，社會管理程序正義是指在社會管理中根據有關法律法規的規定，按照一定的順序、步驟、方式作出決策的行動。本文將探討社會管理程序正義的價值及其實現路徑等問題。

一、現代社會管理的價值取向探究

社會管理與人類文明程度相輔相成，它的價值取向根植于社會主流思想或者主流意識形態中。自由被西方社會視為“最高政治目的”，早在古希臘、古羅馬時期，社會政治生活最為重要的議題就是法律視域中自由問題。就自由主義內涵而言，如果基于政治法律而非哲學意義的探討，現代意義的自由主義產生于反對封建專制斗爭的過程中，無論是洛克、康德、托克維爾等古典自由主義思想家，還是哈耶克、羅爾斯、諾齊克等新自由主義思想家，都對自由主義進行了詮釋。他們的觀點雖有所側重，但基本共識是，自由主義“強調寬容和尊重個人權利的思想傳統”[1]，其實現路徑是規制權力運行，如約翰·密爾指出的，“對于統治者所施用于群體的權力要劃定一些他所應當受到的限制，而這個限制就是他們所謂自由”[2]。就此而言，保障權利與規制權力成為自由主義的兩個基本向度，其核心價值是“把人當作人來尊重”，保障權利也逐漸成為現代性的一個重要特征。

現實的政治、社會、經濟生活如何踐行“把人當作人來尊重”，一直以來是自古典自由主義思想家們著力關注與解決的問題，這種觀察、批判、選擇和反思直至今天仍在進行。前法治時代，國家權力建構過程中即便存有將公民視為權利主體之意向，實踐中公民也常常陷入管理客體地位，正如英國學者馬克·尼奧克里爾斯指出的，19至20世紀初，英國國家在建構權力的過程中，將人類個體稱為權利主體的同時，也將人類個體稱為管理的客體。[3]現代社會的解決方案是堅持法治原則，即將具有權利保障品質的現代性建立在法治基礎上，通過法治實現權利保障。在法治背景下，現代國家的政治、社會和經濟制度的建構始終與權利保障處于交錯影響的格局中，權利保障理念也深刻地影響到社會管理的理論與實踐。因此，現代社會管理的價值取向是在解決社會秩序需求的前提下，強調權利保障及其實現，即把人作為目的，而不是實現其他目的的工具或手段，這就意味著公民在現代社會管理中處于權利主體地位，這一理念在社會管理發展史上具有重要的意義。

二、社會管理程序正義的價值分析

現代社會管理強調“以人為本”、保障權利及維護人格尊嚴，其與程序正義是一脈相承的，二者具有同構性，換言之，程序正義是現代社會管理的題中應有之義。大體而言，程序正義對社會管理具有雙重價值：一方面，程序正義是評判社會管理正當性及合法性的重要標準，是具有獨立品質的價值體系，這屬于程序正義對社會管理的獨立價值；另一方面，程序正義有助于作出“善”的社會管理結果和規制社會管理中的權力運行，是具有工具意義的行為規范，屬于程序正義對社會管理的工具價值。

1.社會管理程序正義對社會管理正當性及合法性的獨立價值

政治文明首要解決的問題是權力運行的正當性，社會管理的正當性及合法性不僅有賴于它作出怎樣的決策，即社會管理結果是否正義，更取決于它是通過怎樣的過程作出的決策，即社會管理過程是否正義。現代社會管理不僅是結果管理，更是過程管理，強調管理過程的正義，正如美國學者杰瑞·L·馬肖指出的：“在評判公共決策合法性的時候，應當考慮的不僅僅是實體結果的合理性，而且要考慮法律程序如何界定程序參加人以及如何規制參與。”[4]究其原因，程序正義具有參與、商談、公開、透明、平等、中立、及時、自由對話、確定性、可預測性、違法制裁等彼此獨立又相互聯系的“程序價值”，這些“程序價值”促使社會管理中的決策成為理性化的選擇。更為重要的是，“程序價值”使社會管理中的利益相關人參與社會管理具有了實質性和有效性，最大程度滿足了利益相關人對尊嚴的需求，實現了利益相關人在社會管理中的權利主體地位，進而“促使行政過程的‘自我合法化’”[5]。

社會管理程序正義對其他社會成員也具有深遠的意義，廣義上而言，每一項社會管理都是具有普遍意義的，而每位公民都有可能成為下一項社會管理中的具體利益相關人。其實，從法治的角度上分析，法治源于法律程序，其內涵雖然豐富，但核心要素之一是程序正義，程序正義某種程度上與法治、自由、權利、公正、民主等概念蘊含的精神實質是一致的，所以民主制度也被理解為“程序主義”。因此，社會管理的正當性及合法性來源于管理過程的正當化，即程序正義，反過來社會公眾又可以運用確定性及剛性的程序標準評判社會管理中權力運行是否正當及合法。

2.社會管理程序正義有助于形成“善”的社會管理結果和實現控權的工具價值

社會管理程序正義有助于形成“善”的社會管理結果。羅爾斯將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義與純粹的程序正義三種類型。不完善的程序正義是指盡管有一種關于正確結果的獨立標準，但由于人類有限理性所決定，還是可能因某些偶然因素使我們偏離正確的結果，我們無法設計出一種程序以確保正確結果會萬無一失地實現。[6]社會管理程序正義屬于不完善的程序正義，也即，社會管理程序正義對于社會管理結果正義的影響大體上是積極的、正面的，其往往可以獲得“善”的社會管理結果。

社會管理程序正義還能夠有效規制社會管理中的權力運行。社會管理不再是國家“形塑”意義上管理社會的問題，而是國家、市場經濟和公民社會三者通過法治進行有序互動的問題，廣義的社會管理包括國家(政府)的治理。[7]因此，現代社會管理本身是依法行政的過程。當今社會，對公民權利最大的危害來自國家權力的行使。民主政治、分權制衡是從宏觀上解決權力濫用問題，而權力具體運行則有賴于明確的程序規則。社會管理中權力由代表國家(政府)的公民個體行使，而公職人員是有可能利用公共權力牟取私利的，通過明確的程序原則規范權力行使尤為重要，可以說，保障公民權利及自由的關鍵正是程序性保障。意大利學者皮羅·克拉瑪德雷曾指出，如果國家不允許提供正義的方法淪落成個人偏好的即興創作和奇思妙想，那么，國家理性就應化約為有約束力的程序，并同樣適用于所有人。[8]程序之所以具有規制權力的功能，是因為程序是一種角色分派的體系，程序參加者各司其職，互相之間既配合又牽制，恣意的余地受到壓縮，[9]正是“程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”。因此，社會管理程序屬于“抑制性程序”，其使社會管理過程中的權力運行“有章可循”，沒有程序原則的限制，權力的肆意化將不可避免。

三、社會管理程序正義的實現路徑

社會管理程序正義的實現路徑要求在社會管理中遵循程序參與、程序商談、程序公開、程序透明、程序平等及程序中立等原則。

1.程序參與及程序商談原則

程序參與原則是自由主義理論的重要表現形式，如果社會管理僅僅是國家(政府)及其授權機構的命令下達，而不允許相關利益群體的參與，社會公眾必然會質疑此類決策的正當性，程序的本質是“過程性”與“交涉性”，人們即使迫于強力服從于此類決策，也只可能是“默認”而非“認同”。社會管理中的相關利益群體從心理上接受相關決策，基本前提是該決策是在他們參與之下共同作出的。社會公眾之所以對參與社會管理決策的廣度和深度有所需求，關鍵在于有效的參與過程本身是對參與人的尊重，參與行為是權利主體地位的重要體現，反之，不允許相關利益群體參與社會管理決策，將給人一種不公正的感覺。因為無論“參與式管理”是否有助于獲得好的結果，它都有足夠的理由符合程序價值，即在不同程度上直接接近于自主的自我決定；民主國家的大部分公民很可能寧愿自己管理，哪怕結果不好，也不愿意讓別人管理他們的事務，即使結果不錯。“參與式管理”的反面是奴隸制、政治服從以及軍事管制。[10]一定程度上，聽證制度是社會公眾參與社會管理的重要實現機制，它使參與人得到“關注”與“尊重”，滿足了參與人的“自尊感”,當然，基于權利的角度，社會公眾參與社會管理也應當是自愿的。申言之，社會公眾參與社會管理決策，實質上屬于社會決策的民主化問題。[11]近年來我國一些地方施行“參與式預算”取得了積極的效果，充分說明了在社會管理中強調社會公眾參與的積極意義。另外，程序參與原則還應加強除國家(政府)之外的其他社會組織參與社會管理。

程序商談原則某種程度上是程序參與原則的表現形式，因為參與過程通常伴隨著商談。程序商談原則意味著自愿、辯論、平等、包容、妥協、溝通、博弈、合作，這些商談“元素”的核心價值在于維護弱勢一方意見的充分表達，因此，程序商談原則實現前提是商談雙方——管理者與被管理者——在法律上及現實中的平等地位。商談是哈貝馬斯“交往理性”極為重要的實現途徑，在哈貝馬斯看來，理性化不是單一的，而是雙重過程，一種行動或陳述原則上可以在公開辯論的基礎上被證明對每個人來說都具有同等參與的資格，這就是合理性。[12]根據“交往理性”，現代化的社會管理反對強勢者運用強制、命令等簡單的單向處斷方式，公民在此種處斷方式中極易被對象化或客體化，成為實現其他目標的手段或工具。當今人們已達成如下共識：文明意味著理性、反對“專橫的、固執的自作主張”以及“一言堂”式的決策方式，“專橫”“固執”的權力處斷必然表現為“一錘定音、鴉雀無聲”的結果，從而最終損及決策的理性選擇。其實，程序商談原則既保障了公民權利及自由，也有助于實現對社會秩序的需求，如“司法商談程序對于保護公民自由以及促進更多的社會控制都具有重要的作用”[13]。

程序商談原則和程序參與原則的共性還在于，它們與合法性存在密切關系，程序商談及交往互動使權力的運行獲得了合法性基礎，正如哈貝馬斯指出的，商議性政治的確定合法性力量是從意見形成和意見形成過程的商談結構中來的。[14]顯然，“商談性政治”是現代法治的基本表征，如果社會政治生活缺乏商談、參與，就容易走向專制，孟德斯鳩曾告誡道：“在專制的國家里，絕無所謂調節、限制、和解、條件、等值、商談、諫諍這些東西；完全沒有相等的或更好的東西可以向人建議；人就是一個生物服從另一個發出意志的生物罷了。”[15]因此，在社會管理過程中，如果賦予公民參與、商談的權利，使他們獲得自由的、不受強迫的理性溝通機會，切實保障他們行使所有程序性權利，而成為社會管理中的真正權利主體，此情形下作出的決策將被視為是參與人自己行動的產物，即便決策對參與人不利，參與人也更容易在心理上接受。由此，程序商談及程序參與原則“作用”下的社會管理結果具有了社會意義，即其可最大程度上消弭參與人及社會公眾的不滿，實現決策的安定性。從這一角度上說，當今民主社會對公民權利的尊重，并非僅僅是滿足于人們經濟利益的需求，更重要的是滿足人們參與社會管理決策的需求，所以民主也被稱為“協商民主”。“民主的本質是協商，而不是投票”，設計合理的參與及商談機制是民主政治不可或缺的一環，可以說在社會管理中貫徹程序商談及程序參與原則是達致法治的重要條件。

2.程序公開及程序透明原則

政府信息公開是法治國家的基本義務，德國學者萊因荷德·齊柏里烏斯指出，國家行為原則上應實行公開原則，即每個人都應當能夠使自己有理由相信，一切程序都是按照規定進行的。[16]社會管理中的程序公開原則應包括決策本身及其理由、過程的公開，公開的對象是決策涉及相關利益群體以及其他社會成員，公開原則還意味著應允許媒體報道以及社會公眾的評論。同時，程序公開原則還應平衡好公開、透明原則與特定利益群體之間的關系，如涉及特定群體(如未成年人、精神病患者)的私權、國家秘密等事宜時，公開原則應受到必要的克減；但是，國家秘密的范疇應有法律的明文規定，以避免有關機構濫用“涉密”權而違背公開原則的基本要求。俞可平教授將“透明性”(transparency)視為“善治”的基本要素之一，“透明性”是指每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知。[17]因此，社會管理中的程序透明原則要求政府信息公開，并通過適合的方式為公眾所知曉，以滿足人們的知情權。

在社會管理中遵循程序公開及程序透明原則具有重要的意義：一是程序公開及程序透明原則可以確保決策理性，社會管理行為的公開透明必然使決策是在審慎、仔細考量而不是專斷的前提下作出的。事實上，公民參與、商談的效果很大程度上也取決于公開、透明的程度，國家(政府)的社會管理信息越是不公開、不透明，公民參與、商談的效果就越差，其受尊重感也會越弱。二是程序公開及程序透明原則可以確保決策的可預測性，以符合“同樣情形同等對待”的正義標準。社會管理行為的公開、透明使每一項決策都可成為以后處理類似事件的“先例”，供社會公眾查詢、參考，并使社會公眾感到附于其身的社會管理行為不是多變的、任意的、專橫的，使社會發展處于可預測的狀態中。傳統社會管理中的決策過程往往不夠公開，政府信息也不夠透明，很多決策是在封閉或半封閉狀態中形成的，缺乏有效的外部監督，公民的參與權、知情權未得到充分落實，現代社會管理遵循程序公開及程序透明原則即是強調政府的管理行為應當在陽光下進行。

3.程序平等及程序中立原則

社會管理中的程序平等原則包括兩個基本內涵：一是地位平等，或稱為人格平等，包括被管理者與管理者之間、被管理者之間的地位平等，即社會管理的所有參加者在人格上是平等的，沒有高低貴賤之分，只存在角色定位的不同，這需要通過相關法律進行明文規定。二是能力平等，或稱為實質平等，即社會管理的所有參加者參與決策的能力應當平等，這是一種實質平等，而非形式平等，這需要通過相關具體配套性措施加以保障。顯然，程序平等原則對于被管理者或者社會大眾而言更具有現實意義，平等原則可以滿足他們受尊重的需求，“人的平等感的心理根源之一乃是人希望得到尊重的欲望”[18]。更為重要的是，社會公眾即使獲得參與、商談的機會，也并不意味著他們具有相應的參與、商談能力，如果參與人“討價還價的力量”是不對等的，或者說社會管理中的一些參與人不具備參與、商談的能力，實質上也就剝奪了他們參與社會管理的機會。因此，能力平等要求社會公眾的參與權、商談權的行使是充分的、全面的、直接的、有效的，而國家也有義務培養、發展社會公眾在社會管理中參與、商談的能力，或者為社會公眾進行參與、商談提供必要的條件，從而使社會管理中的決策是相關利益群體實質參與的結果。

當今社會政治生活中，鑒于社會、經濟、政治資源的不平等，一些機構、社會組織、公民對社會管理中的決策往往具有更多的影響力，因此，決策者本身的中立性對于維護公平正義尤為關鍵。社會管理中的中立原則要求決策者不得與被決策事項存有利益關系，決策者不得對被決策事項存有預斷或偏好，決策者不得對相關利益群體存在偏私或者進行單獨接觸，決策者在決策過程中應當維持獨立性等。因此，社會管理中的中立原則要求決策者能夠做到不偏不倚，平等對待參與各方，給予參與各方同等機會，同時也要平衡好個人利益、群體利益、公共利益及行業利益之間的矛盾。

總之，程序平等及程序中立原則不僅具有對理性決策的工具價值，還使參與人感受被尊重，成為“權利和道德”的真正主體。

四、結 語

一般而言，傳統社會管理強調控制，追求國家利益，易忽視公民權利，管理方式表現為對管理過程正義的不夠重視，在平衡公民權利及自由保障與社會秩序需求的關系方面也顯得捉襟見肘，因此，在社會管理中遵循程序正義意義深遠。當前我國一些經濟發達地區出現了“等待征地”的現象，這是因為被征地的農民因征地會獲得更好的生活狀態，但在征地過程中，如果“等待征地”的農民沒有獲得參與、商談的機會，他們仍會對政府的征地行為不滿。他們不滿的并非征地這件事，而是自己不能參與征地過程，參與、商談意味著意見的充分表達和被尊重的感覺，現行征地制度的根本缺陷是沒有實現程序公平。[19]換言之，“程序公正先于貨幣補償”[20]。因此，社會管理要符合“以人為本”的價值取向，實現管理的現代化，就必須做到社會管理程序正義，即在社會管理中遵循相關的程序原則，由此，社會管理將具有理性、人性、可預測性、權利保障性等基本“品質”。當然，社會管理程序正義有可能會降低管理效率，但是以降低管理效率作為實現法治的代價是必須也是能夠承受的。

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2013-12-06

中國博士后科學基金項目(2013M540351)

吳 羽(1977-)，男，博士，講師；E-mail:wuyu106@126.com

1671-7041(2014)03-0048-05

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