發展社會主義協商民主的對策

張春梅，李賴志

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

黨的“十八大”報告首次提出“協商民主”概念，明確“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，并要求“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。社會主義協商民主是我黨領導人民的偉大創舉，是人類政治文明發展的新成果。把協商民主正式寫入“十八大”報告，也是我黨的重要歷史貢獻。這對于深化政治體制改革，堅定不移地推進具有中國特色社會主義民主政治建設無疑具有重大而深遠的意義。

一、中國語境下的協商民主

從學術研究的角度來講，協商民主是20世紀后期首先在西方學術界興起的一種新的民主理論范式，進而引起國內學者的關注和引介;從政治實踐的角度來講，協商民主在我國有著悠久的歷史，早已被付諸實踐并取得成熟的經驗。但是，需要指出的是，雖然兩者使用了同一個名詞，但此“協商民主”非彼“協商民主”，西方學者所探討的協商民主理想與中國政治制度層面的協商民主實踐并非同一對象，兩者不能混為一談。因此，在探討中國協商民主時就有必要首先澄清其內涵，以區別于西方的協商民主。

為了科學界定社會主義協商民主的內涵，需明確以下幾個關鍵問題:

1.協商主體，也就是協商民主與誰協商，協商主體間的地位又是如何

1991年3月，江澤民同志在全國兩會黨員負責人會議上第一次明確提出:“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種形式。”由此可見，社會主義協商民主中的協商主體涵蓋人民內部各方面，其參與主體具有無比廣泛性與包容性。從各主體對國家政治活動的參與情況，將這些主體劃分為三個層次:共產黨、各民主黨派和公民大眾。具體表現為我黨就黨內事務廣泛開展的黨內協商、共產黨與各民主黨派以人民政協作為主渠道進行的政治協商、執政黨就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題與公民大眾進行的協商對話。這三個方面的協商可以概括為黨內協商、黨際協商以及黨群協商。

在學者對協商民主的設想中，參與協商的公民、政黨、利益團體不僅在程序上是平等的，他們在實質性上也必須是平等的，因為協商要求現有的權力格局不能影響參與者的實際地位。［1］事實上，就協商民主需要什么樣的政治平等，協商民主論者存在極大的爭論，無論是結果平等、機會平等、資源平等還是能力平等，其實現都存在巨大的理論和現實鴻溝。因此，絕對的平等是不可能實現的，西方的政治實踐也只是盡可能地接近而無法實現協商概念的要求。

社會主義協商民主是在中國共產黨的領導下開展的，中國共產黨是執政黨，而各民主黨派和公民大眾是協商制度中的參與者，其政治地位與中國共產黨是有差別的。因此，無論是社會主義協商民主的制度設計還是運行程序，都要堅持中國共產黨的領導，這是社會主義協商民主的政治基礎和前提。

2.協商渠道，也就是協商民主的實現形式

協商主體的廣泛性必然要求多元化的渠道和程序來容納異質多元的協商參與者。西方國家在長期的理論研究和政治實踐中創造了多種多樣協商民主的實踐形式，其中包括公民會議(Consensus Conference)、審議民意調查(Deliberative Poll)、公民陪審團(Citizens Jury)、愿景工作坊(Scenario Workshop)和協商日(Deliberative Day)等方式。［2］然而，由于西方的協商民主構建于特定的理論前提和假設基礎之上，現實條件的不足也造成其踐行的困境。因此，西方的協商民主并非一種成熟的實踐活動，實踐中的協商民主并沒有確定的制度設計。

不同于西方，盡管協商民主是學術界新近探討的民主模式，但在我國卻有著悠久的歷史和豐富的實踐經驗，創造了多元化的協商渠道。結合協商民主在我國的操作實踐，協商民主的實現渠道可以分為四個層面，具體包括:第一，從政黨層面，社會主義協商民主主要表現為中國共產黨的黨內民主協商以及中國共產黨和各民主黨派之間的協商民主;第二，從國家政治層面來看，社會主義協商民主實現的主要渠道為人民政協;第三，從政府治理層面來看，社會主義協商民主由各級政府及職能部門組織，主要通過聽證會、決策咨詢論證會、媒體討論等渠道，在決策過程中廣泛聽取社會各方面的意見;第四，從公民自治層面看，廣泛的基層民主與社會自治制度為公民的有序政治參與提供了豐富的渠道，其中包括村民自治、社區網絡論壇、民主懇談會等形式。

在眾多協商渠道中，人民政協是社會主義協商民主的主渠道，也是歷史最悠久、最早實現制度化的協商形式，在我國政治生活中具有不可替代的作用。“十八大”明確提出:“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。”

3.協商結果，也就是協商要實現什么樣的結果，達到什么目的

在西方協商民主理論者的理論預設中，人們倡導協商民主最重要的原因在于其推動了以下價值:通過對話、討論和協調以達成共識，以產生更高質量的決策，提升公共決策的科學性和合法性。但同時協商民主論者認為，這也是要付出成本的，如浪費時間、拖延耽擱、猶豫不決，停留在需要改變的問題的表面等，這些都是會經常出現的問題。因此，在探討協商民主時就必須回答需要什么樣的協商。

西方協商民主的出現是為了應對多元社會的挑戰，彌補選舉民主及其多數原則的不足，協商的前提是社會分層和利益多元化。因此，在協商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結果，所有受到決策影響的公民都應該平等、自由地參加到協商過程中，并通過理性、審慎的討論達成共識，并作出合法決策。然而，西方協商民主的理論構想在現實社會中障礙重重。首先，在多元文化且高度分化的現代社會，很難實現公民的理性參與并最終達成共識。其次，當利益相關者數目眾多，協商無疑會耗費大量的人力、物力、時間、金錢等，決策效率會大大降低，甚至會延誤決策時機。最后，正如協商民主論者所看到的，即使在理想的條件下，共識也可能無法達成。“專門圍繞地方、部門，或者特定問題組織起來的協商舞臺不可能產生協商程序制度化所要求的無限制協商。因為這些舞臺僅僅集合了有限范圍的利益，所以，其中的協商最多只會產生一致性的部門利益，但不是廣泛的共同善的概念。”［3］

與西方的協商民主理論不同，中國發展社會主義協商民主的主要目的在于實現決策的科學化，通過協商可以集思廣益，兼收并蓄，可以“增進”異質多元主體對公共決策的共識，而非一定要最終“達成”共識。因此，協商民主最終要實現的正如“十八大”所表述的:“廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”

由以上的論述可以看到，中西方協商民主雖然具有一定的吻合之初，但也存在巨大的差異，在社會主義協商民主建設過程中不能簡單照搬照抄西方理論。同時也應看到，西方協商民主作為一種新興的民主理論范式，也體現了當代世界政治發展的一般規律和共同特點，對發展和完善社會主義協商民主無疑具有一定的借鑒意義。

二、社會主義協商民主：實踐及反思

盡管協商民主是西方學術界新近探討的民主模式，并更多地停留于理論層面的討論，但在我國卻有著悠久的歷史和傳統。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。2007年11月，國務院新聞辦發布的《中國的政黨制度》白皮書指出:“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。在中國，人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，有著相輔相成的作用。”

我國的協商民主形式多樣，這些不同的制度設計從不同層面反映了協商民主的特征。其中，中國共產黨領導下的多黨合作、政治協商制度是社會主義協商民主典型的制度安排，發展歷史也最為悠久。在新世紀，隨著社會轉型的深入，社會公共問題不斷增多，社會治理層面的協商民主得到蓬勃發展，新的協商形式廣泛出現，諸如“市民論壇”、“市民評議會”、“社區理事會”、“公示會”、“聽證會”、溫嶺“民主懇談”模式、“網絡公共論壇”等，出現了眾多的社會主義協商民主實踐在推動公共決策上的創新案例。

這些實踐形式對于推動社會主義協商民主建設具有極為重大的意義。但同時也應看到，社會主義協商民主還很不完善，存在諸多問題。無論是協商的主體和對象，還是協商的程序和內容，都有一定的局限性，制約了協商民主的進一步發展。

1.人民政協作用有待加強

人民政協是我國協商民主實現的主渠道，在發展社會主義協商民主、推進社會主義民主政治發展方面具有無可替代的優勢。然而，在實踐中，人民政協的協商民主作用還存在很多不足之處，如消極參與、協商質量不高問題等。有些人對建設協商民主的重要意義認識不足，認為協商民主就是走過場、可有可無，從而導致協商意識不強，實際協商中間形式主義不少。

2.協商民主缺乏制度化規定

我國的民主政治實踐中存在著豐富的協商民主形式，也有協商民主制度的探索，但都沒有形成制度化、規范化、系統化的機制。目前，我國關于協商民主制度探索的主要問題在于“在形式上它們僅是黨的文件而非國家法律或法規，在內容上則僅涉及在政協的協商，而不是廣泛的協商民主”［4］。

3.協商民主的程序規范不嚴格

協商民主關鍵是要在決策前協商，周恩來認為:“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論。”協商民主“就是會前經過多方協商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解，然后再拿到會議上去討論決定，達成共同的協議”。然而，在現實的協商民主實踐中，事后協商的情況時有發生，決策前協商往往變成決策后的情況通報會，這也就失去了協商的本意。

三、社會主義協商民主的發展對策

“十八大”提出“要堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，中國的協商民主建設必須立足于中國的國情，在總結歷史經驗的基礎上提出適合我國的協商民主建設路徑。

1.發展社會主義協商民主必須要加強中國共產黨的領導

社會主義協商民主是在中國的政治制度框架內開展的，中國共產黨作為執政黨有不可推卸的領導責任。堅持黨的領導不等于一言堂。毛澤東同志曾指出:“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”［5］黨的領導體現在原則、路線、方針的領導，包括領導協商民主制度建設，召集、安排協商活動，保證協商成效，督促協商結果的落實等等。要更好地堅持黨的領導，還要改善黨的領導，不斷適應新形勢的要求改善黨的領導方式和執政方式，加強自身建設。就社會主義協商民主而言，改善黨的領導，意味著中國共產黨要樂于并善于利用協商民主方式開展工作。

2.發展社會主義協商民主需要充分發揮人民政協作用

人民政協雖然不是協商民主的唯一實現形式，但卻是協商民主的集中體現和主渠道。因此，發展社會主義協商民主必須充分發揮人民政協的作用。當前，人民政協在協商民主中存在不足之處的主要根源，一方面在于人民政協的地位缺乏法律保證，這在很大程度上制約了人民政協職能和作用的充分發揮。因此，有必要通過憲法和法律的形式，將人民政協作為我國基本政治制度的性質、地位和職能等進一步加以明確和規范。另一方面是人民政協的制度化、規范化和程序化建設有待加強。雖然中央和全國政協有關文件都有對人民政協政治協商的相關規定，但缺少專門的制度文件。因此，需完善人民政協政治協商的制度體系，包括實體性制度、程序性制度以及相關配套制度的建設。需加強人民政協政治協商的立法工作，通過國家法律法規的形式，把人民政協工作納入法制化軌道，確保其職能得到充分發揮。

3.發展社會主義協商民主必須要推進協商民主制度化建設

黨的“十八大”提出:“堅持和完善我國的協商民主形式，制定相關配套文件，推出相關工作制度，不斷推進中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的制度化、規范化和程序化建設。”協商民主的發展需要構建完善的制度體系，需要通過具體的制度構造將協商民主以法律規范的形式確立下來。有了制度，大家照章辦事，協商民主才能有保證，協商民主才能走得更遠更好。

因此，有必要加強社會主義協商民主法律法規建設，形成一套完善的協商民主運行機制，包括建立專門的《協商法》，對協商民主過程中的主體、內容、程序以及結果等都作出規定，明確協商什么、與誰協商、如何協商、怎樣協商、協商結果運用以及最終的監督反饋機制，監督協商成果是否真正落到實處等具體要求，使協商民主做到有章可依、有法可循，保證協商民主辦實事、出實效、得實惠。

4.嚴格協商民主的程序規范

協商民主是一種程序性民主，有了嚴格的程序做保證，協商民主才能順利轉換為切實有效的實現過程。

首先應當通過法律法規明確先協商后決策的基本步驟。凡是涉及“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”，在決策前都必須首先經過協商。嚴格堅持“三在前三在先”的原則，即協商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，先協商后決策、先協商后決定、先協商后通過。

同時，就具體問題的協商而言，還要建構明確的流程以保證實際協商的效果。在實踐中，由于協商議題以及客體等的差異，具體的協商步驟也不盡相同。但凡是涉及重大問題的協商都要嚴格按照選題、協商、定案、執行、評估五個環節，使協商民主的各個環節都認真按程序開展工作。

四、結 語

民主是世界各國人民的普遍要求，也是中國共產黨和中國人民持之以恒的追求目標。正如“十七大”報告所提出的:“人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”從世界各國來看，民主政治依然前路漫漫;從中國而言，中國特色社會主義民主政治建設也是一項長期而艱巨的歷史任務。

民主在不同時代、不同國家有不同的表現形式和實現方式。任何民主的實現都要依托于一定的政治基礎和社會條件，社會主義協商民主的出現正是根植于中國獨特的國情。就社會主義協商民主在實踐中所呈現的特點而言，社會主義協商民主是“有限協商民主”。因此，中國的協商民主建設不可能完全按照西方協商民主理論的條件去做，必須基于中國的國情，嵌入到中國的社會現實當中去。正如溫家寶同志所說的，中國的民主制度會依照中國的國情循序漸進地得到發展。

［1］陳家剛.協商民主［M］.上海:上海三聯出版社，2004:125.

［2］汪瑋.西方“協商民主”的誤讀與借鑒——對中國政治協商制度的思考［J］.社會科學戰線，2010(8):195.

［3］博曼，雷吉.協商民主:論理性與政治［M］.北京:中央編譯出版社，2006:65.

［4］鐘曉渝.發展協商民主的關鍵是制度化、規范化和程序化［J］.團結，2012(12):41

［5］毛澤東.毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:742.