從一元管理到多元治理：中國海上搜救管理體制變遷的趨向

黃志球

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

海上搜救管理體制是指為了對海上突發事故有效實施搜救而進行的機構設置、職權劃分以及為保證搜救順利進行所確定的制度、準則和機制的總稱。海上搜救的有效開展離不開各部門的合理分工和資源的有效配置，而這些依賴于海上搜救管理體制發揮其基礎性作用。在一定的社會和技術條件下，海上搜救管理體制的創新往往可以在短期內極大地改進海上搜救工作。綜觀新中國成立60多年我國海上搜救管理體制的變遷歷程不難看出，海上搜救管理體制在根據經濟社會發展需要作出適應性調整的過程中，自身不斷發展完善，呈現出明顯的規律性。回顧總結我國海上搜救管理體制60多年來變遷的歷程與經驗，對于進一步完善我國海上搜救管理體制乃至促進整個海上搜救工作的發展無疑具有重要的現實意義，也是當前全面深化改革的新的形勢下推進海上搜救管理體制改革創新的必要理論準備。

一、治理理論的興起與內涵

“治理”一詞是20世紀80年代末以后進入社會科學的標準英語詞匯之內的。1989年世界銀行在其《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》的報告中首先采用了“治理危機”的說法，從那以后，“治理”這個概念就流行開來，政治學家、經濟學家和管理學家對“治理”作出了許多新的界定，但無一定論。不過可以肯定的是，所有界定所涵蓋的范圍都超出了傳統的經典意義，而且與統治有很大的差異。因為“西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”[1]。治理理論的創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙(J. N. Rosenau)認為，與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。[2]他指出了治理就是管理主體多中心化和管理過程合作化。庫伊曼(J. Kooiman)和范·弗利埃特(M. Van Vliet)強調治理主體的多元化，提出“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”[3]。羅茨(R. Rhodes)側重于治理過程的研究，認為“治理標志著政府管理的含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式”[4]。格里·斯托克(Gerry Stoker)在全面梳理各種治理概念后指出，對作為一種理論的治理已經提出了五種主要觀點：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；(2)治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。[5]

目前，在關于治理的各種定義中，最具有代表性和權威性的定義是由全球治理委員會(the Commission on Global Governance)提出的。全球治理委員會在1995年發表的一份研究報告——《我們的全球伙伴關系》(OurGlobalNeighborhood)中對治理作出了界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[6]

中國學者也對“治理”概念進行了分析。毛壽龍在翻譯介紹治理時指出：“英文中的動詞govern既不是指統治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府對公共事務進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介入于負責統治的政治與負責具體事務的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎的傳統行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理。”[7]俞可平則認為：“治理一詞的基本含義是指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公眾利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。”[8]

綜合上述對“治理”內涵的分析，可以得出結論，治理的核心觀點是公共管理由一元、強制、壟斷走向多元、民主、合作。其主要內容，正如丁煌所歸納的：(1)治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系；(2)公共管理的責任邊界具有相當的模糊性；(3)多元化的公共管理主體之間存在著權力依賴和互動的伙伴關系；(4)治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理；(5)政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理”的角色。[9]

治理理論作為一種新興的公共管理理論范式，已經在一些國家和地區發起治理變革的過程中發揮了重要的指導作用，這些國家和地區取得的實踐經驗又進一步豐富和發展了治理理論。盡管各種治理理念和治理變革運動都是以各國不同的歷史條件、文化傳統和發展狀況為基礎的，但對于正發生深刻變革、不斷走向開放的我國同樣具有重要的啟示意義。發軔于20世紀70年代末的改革開放是中國有史以來一次最全面、最深刻的社會轉型，使行政管理面臨的客觀環境發生了深刻和全面的變化，要求其必須進行創新，從而與變化了社會結構、社會體制及其運行機制以及國際環境相適應。[10]當前我國行政管理創新的核心問題是如何實現政府職能轉變，建設公共服務型政府，其實質在于實現國家與公民、政府與非政府、公共機構與私人機構的合作，治理理論無疑為此提供了思考問題的新的線索和方法。

二、中國海上搜救管理體制的形成與變遷

新中國成立60多年來，黨和政府高度重視海上搜救工作，把海上搜救作為政府職能的重點之一進行建設，[11]海上搜救管理體制隨之從無到有、逐步發展，經歷了一個歷史性的變遷過程。通過對海上搜救工作中參與主體及權力運用的考察，自新中國成立至今，我國海上搜救管理體制的變遷歷程大致可以劃分為萌芽、確立、轉變、創新四個階段。

1.萌芽階段(1949—1973年)

中央人民政府成立后，在交通部海運總局設立了航政室，負責海上交通安全監督管理。1953年，經政務院批準，交通部下設中華人民共和國港務監督局，同時在沿海港口設立港務監督機構，統一行使海上交通安全監督管理職能，其中一項重要職責是組織海難救助。[11]但由于當時特殊的國際國內形勢，海上活動主要由軍隊控制，港務監督機構的管理活動以在岸管理為主，[12]對海難救助的職責僅表現于安全值守和信息傳遞。而且，對海上發生的突發事故，當時主要以應急為主，事故處置完畢，搜救工作即告結束。因此，這一階段我國并未形成嚴格意義上的海上搜救管理體制，但毫無疑問，這在某種程度上啟動了我國海上搜救工作，為我國海上搜救管理體制的形成奠定了基礎。

2.確立階段(1973—1978年)

1973年10月9日，希臘籍遠洋貨船“波羅的海克列夫”在我國臺灣海峽遭遇臺風襲擊，請求救助。由于當時海峽兩岸尚處于敵對狀態，加之我國尚未成立相應的組織機構，也缺乏在特大風浪中搶險救難的裝備、技術和能力，搜救工作無法有效開展，最終船舶沉沒，大部分船員遇難，在國內外造成了惡劣的影響。這一重大事故暴露了我國海上搜救工作長期存在的嚴重問題，引起了黨和政府的高度關注。為了吸取教訓，避免悲劇再次發生，國務院、中央軍委決定成立“全國海上安全指揮部”，作為國務院、中央軍委的非常設機構，辦公室設在交通部，負責我國沿海水域的海上搜救工作，主要職責是對海上遇險船舶和遇險飛機實施搜尋救助，以及防臺風、防止船舶污染海域、渤海海區防凍破冰(簡稱“三防一救”)工作。同時，沿海省、自治區、直轄市也相繼成立了海上安全指揮機構，領導本地區的海上搜救工作。至此，我國海上搜救管理體制初步形成。盡管當時由于社會條件所限，加上對海上搜救工作的認識不足，海上安全指揮部僅作為非常設議事機構存在和運作，但其為保障海上人命財產安全、保持社會穩定發揮了重要的作用。[13]503-504

3.轉變階段(1978—2003年)

1978年12月黨的十一屆三中全會以后，我國實施改革開放政策，由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，這對行政管理體制提出了改革的要求。伴隨著改革開放和現代化建設的逐步推進，我國進行了多次規模較大的行政管理體制改革，海上搜救管理體制作為行政管理體制的有機組成部分，相應地發生了較大的轉變。1988年，為了進一步深化行政管理體制改革，國務院首次提出轉變政府職能，決定裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構。全國海上安全指揮部作為國務院非常設機構被撤銷。為了保障海上搜救的順利進行，經交通部積極爭取，1989年，國務院、中央軍委決定在交通部建立中國海上搜救中心，負責全國海上搜救工作的統一組織和協調，國務院有關部門和軍隊配合中國海上搜救中心開展海上搜救工作，其日常工作由國家水上交通安全行政主管機關——交通部安全監督局承擔。隨后，沿海各省、自治區、直轄市亦相繼將海上安全指揮部更名為海上搜救中心，業務上接受中國海上搜救中心的指導。[13]504這一轉變使我國海上搜救管理體制向適應社會主義市場經濟體制方向邁出了重要的一步，初步構建了我國現行海上搜救管理體制的基本框架。

4.創新階段(2003年至今)

黨的“十六大”以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出科學發展觀的重大戰略思想。深入貫徹落實科學發展觀，實現政府職能新的轉變，給海上搜救工作不僅提供了發展的動力，也注入了改革的活力，使海上搜救管理體制的變遷進入了一個前所未有的改革創新階段。同時，隨著現代化進程的快速推進，我國社會不安定因素日益增加，為了應對頻繁發生的公共突發事件，黨和政府全面建設具有中國特色的應急管理體系，進一步推動了我國海上搜救管理體制的改革創新。2005年5月，根據溫家寶總理2004年7月考察交通工作時作出的“完善海上搜救體制改革”的指示精神，為協調、統籌、整合各方力量，切實加強對全國海上搜救工作的組織領導，國務院批準建立由交通部牽頭，公安部、農業部、衛生部、海關總署、民航總局、安全監管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊參加的國家海上搜救部際聯席會議制度，統籌研究全國海上搜救工作，并明確中國海上搜救中心作為部際聯席會議的日常辦事機構，負責組織、協調、指揮重大海上搜救行動，指導地方搜救工作。與之同步，地方層面的海上搜救管理機構也相應地發生了多次的調整變化。[13]504

三、中國海上搜救管理體制變遷的特點與動因

我國海上搜救管理體制的變遷是在經濟社會轉型的大背景下，黨和政府自身理性化和外部壓力雙重作用的結果。總結過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的特點，對于推動我國海上搜救管理體制改革創新的不斷深入是非常有益和十分必要的。概括起來，我國海上搜救管理體制的變遷呈現如下特點：

1.參與主體：從一元到多元

我國海上搜救管理體制脫胎于原先高度集中的計劃經濟體制。在高度集中的計劃經濟體制下，國家全面占有和控制社會資源，在全部社會生活中處于絕對的優勢地位。[14]由于國家對社會實行全面的控制，整個社會處于一個高度整合和低度分化的組織形態。一方面，既不存在獨立于國家之外的私人經濟部門，也不存在相對獨立于國家的非政府組織；[15]另一方面，盡管建立了各種組織，如企業、事業單位、群眾團體，但它們都隸屬于某個國家機關，都有一定的行政級別，實質上早被同一化為行政組織。[16]因此，政府統攬一切，直接管理國家和社會事務，成為無可辯駁的公共管理的唯一主體。海上搜救作為一種重要的政府職能和國家應急管理的組成部分，兼具有一定的涉外性，與國家主權緊密相關，在當時特定的國內國際環境下，必然要求其置于政府的絕對的領導和控制之下。另外，由于海上搜救具有很強的專業性和時限性，在處置海上突發事故時需要短時間內投入大量的人力物力資源和科學技術支持，當時唯有政府這樣具有很強的動員能力的主體才能得以實現，而縱使存在其他的組織，它們也都難以勝任，這就進一步強化了海上搜救對政府的全面依賴性。改革開放以后，隨著我國由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，由國家統一集中管理、占有和分配社會資源的格局逐步被打破，國家對社會的控制和整合能力出現弱化。[14]在此推動下，政府職能發生了重大轉變，不再扮演公共管理唯一主體的角色，與此同時，私人經濟部門和各種民間組織不斷壯大，成為經濟和社會生活的重要力量，在公共服務中發揮重要作用。自20世紀80年代中期開始，由于實行政企分開和對民間資本、外資放開，我國港口航運業形成多種所有制、不同經營模式并存的格局，[17]非國有經濟部門在市場競爭中不斷發展壯大，成為海上搜救可以依賴的力量。同時，由于公民志愿服務的興起，一些志愿組織相繼成立，投入到海上搜救工作，并發揮著日益重要的作用。另外，隨著我國經濟社會的迅速發展和對外開放的不斷深化，海上突發事故發生風險日益加大，政府無法再獨力應對，必須謀求其他組織包括非國有經濟部門和民間組織的支持。正是在上述各方面因素的交互作用下，海上搜救逐步形成了政府主導下多元主體共同參與的格局。

2.權力運行：從單向到多向

在高度集中的計劃經濟體制下，從國家到社會，從中央到地方，管理資源主要是按照行政層級的高低來分配的，上級掌握對下級進行管理資源分配的權力，而且上級還可以從下級中進行資源抽取，實行逆向的資源再分配，因此，上級對下級擁有絕對控制和支配的權力，這種控制和支配既有方向上的不可逆性，又有力度上的不可抗性。這樣一種單向度的權力運行模式穿透了國家的各種組織和各個方面。由于這樣的權力運行模式，政府以其獨有的權威貫穿于海上搜救的全過程，使海上搜救在當時物質和技術條件非常匱乏的情況下，得到了有效的控制和管理，達到了集中力量辦大事的目的。但這種權力運行模式也導致下級唯上級是從，同級之間缺乏溝通，不利于調動各級主體的積極性和創造性。隨著市場經濟體制的建立，不僅國有企事業單位，如救撈、港口、海運企業的自主性明顯提高，新型的私營經濟部門和民間組織更是難以納入到政府自身的組織控制序列之中，因此，政府對海上搜救成員單位的控制產生了松動，各成員單位對政府的單向依賴和服從被削弱，開始以更加平等的姿態參與海上搜救工作，更多地注重互惠互利，而不是單向付出，這使得權力運行出現多元性、交互式的發展趨勢。

3.工作機制：從命令到協商

改革開放以前，由于長期實行高度集中的計劃經濟體制，政府對海上搜救具有絕對的支配和控制權力，往往采取垂直式的工作機制，管理方式上更多地依賴直接手段，習慣于命令式的管理。改革開放以后，隨著市場經濟體制的確立，非國有經濟逐漸興起，政府的角色發生變化，政府不再是公共事務的唯一管理者，而且隨著政府逐步退出具體的市場活動，其自身能夠掌握的管理資源日益減少，對其他社會行為主體的管控力度也相應減弱。因此，盡管政府憑借其巨大的行政資源優勢和獨有的行政強制權力在海上搜救工作中仍然居于主導地位，對海上搜救起決定性的作用，其他參與主體在某種程度上也依賴于政府的存在，但政府在處理和其他參與主體的關系時，不能再采取以往那種居高臨下的方式，而是需要與其他參與主體形成一種良性的“伙伴關系”，密切合作、共同協商解決海上搜救出現的問題。

綜上所述，經過60多年的變遷，我國海上搜救管理體制正逐步從一元管理走向多元治理，這是我國經濟社會發展的客觀要求與必然結果。隨著我國在新的歷史起點上全面深化改革，相信海上搜救管理體制的這一變遷趨向必將進一步深化。

四、中國海上搜救管理體制變遷的經驗與啟示

誠如道格拉斯·C·諾思所言，“現在和未來的選擇都是過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中才能夠理解過去”[18]。我國海上搜救管理體制60多年的變遷，對于其未來發展有著重要的啟示作用。當前，我國進入全面深化改革的歷史新階段，黨的十八屆三中全會提出的完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化這個全面深化改革的總目標對海上搜救管理體制的改革創新提出了新的更高的要求。海上搜救管理體制也是一種制度，而改革創新就是制度變遷。這就需要認真總結過去60多年我國海上搜救管理體制變遷的經驗，為新一輪制度的創新和構建提供參考。回顧過去60多年的變遷歷程，有幾個方面的經驗值得認真加以總結和借鑒：

1.注重頂層設計

制度變遷理論把制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群(個)人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。強制性制度變遷是指由政府命令和法律引入實行的制度變遷。[19]西方一直是以市場為主導形成相應的治理模式，我國由于制度背景與西方的差異，則在黨和政府主導下開始制度變遷。[20]從過去60多年的變遷歷程也不難看出，我國海上搜救管理體制每一次重大變遷都是在黨和政府的領導下加以推進和實現的，這是被多年的實踐所證明了的一條成功經驗，也是當前和今后我國海上搜救管理體制改革創新所必須堅持的一條基本經驗。海上搜救管理體制改革創新是一個復雜的系統工程，牽一發動全身，必須進行全局性的統籌規劃，防止“頭疼醫頭、腳疼醫腳”問題的發生。采取“自上而下”的強制性制度變遷模式，不僅有利于節約改革的成本，提高改革的效率，而且容易保持改革的統一性。因此，要堅持始終服從和服務于經濟社會發展全局的改革方向，以寬廣的視野和系統的思維，對海上搜救管理體制改革創新進行專門研究，形成推進海上搜救管理體制改革創新的總體規劃和實施方案，既要明確海上搜救管理體制改革創新的近期目標，也要設計海上搜救管理體制改革創新的中長期目標。

2.鼓勵基層創新

海上搜救管理體制改革創新單單采取“自上而下”的路徑，容易演變為“內部人”改革，不利于調動各社會參與主體的創造活力，最終影響改革的效果。因此，在堅持黨和政府統一領導的同時，要實行“自上而下”和“自下而上”相結合的改革路徑。改革開放以來，我國海上搜救工作的許多成功做法和有益經驗都源于地方的創新，源于基層的實踐。近年來，不少地方和部門從實際出發，圍繞海上搜救的組織結構、層級體制和運行機制、管理制度等方面都進行了有益的探索。一方面，要對這些探索措施進行深入研究和客觀評價，將那些被實踐證明是行之有效的措施上升為法規制度，使之得到肯定和推廣。這不僅能夠避免這些探索措施成為短期行為，也可以從制度上解決海上搜救管理體制改革創新的動力問題。另一方面，要倡導和激勵各級政府和政府各部門針對新形勢下海上搜救工作面臨的新的問題，以改革創新的態度和勇氣，發揮各方面的積極性，進行切合實際、各具特色的創造性探索，為全國范圍的改革創新提供經驗。

3.學習別國經驗

“全世界制度轉型國家為我們提供的經驗”[21]是人類的共同財富，學習吸收國外一切先進經驗，是我國海上搜救管理體制改革創新的關鍵所在。海上搜救管理體制改革是行政體制改革中偏重技術性改革的部分內容。近年來，西方發達國家和地區在創新海上搜救管理體制，推動政府、市場、社會共同參與方面有許多有益的做法和成功的經驗值得學習借鑒。事實上，這些年來，我國在海上搜救管理體制方面的不少改革創新也是在學習吸收國外先進經驗的基礎上結合自身實際加以創造、逐步形成的，而且，隨著改革開放的不斷深化，我國學習吸收國外先進經驗的力度和廣度都得到了拓展。這必須作為一條重要經驗堅持下去。當然，中國有著自身特殊的國情，不應該超越本國國情和社會條件，照抄照搬西方的治理框架，而應該將立足中國具體國情與體現世界普遍趨勢緊密結合，通過改革創新推動我國海上搜救管理體制的逐步完善和發展。

五、結語與思考

隨著國外公共管理實踐的發展而產生和發展的治理理論打破了傳統的國家與公民、政府與市場、公共與私人的二元對立思維模式，在公共管理的主體、方式、職能等方面作出了拓展，形成了一種新的公共管理范式。這對于包括中國在內的公共管理實踐提供了新的理論視野和理論工具。

新中國成立60多年，以改革開放為界，前后經歷了兩個截然不同的發展階段。改革開放以前，我國社會是高度集中的計劃經濟體制下一元化的社會結構模式，改革開放以后，隨著向市場經濟體制轉軌，取而代之的是多元化的社會利益結構。與之相適應，傳統意義上的國家行政逐步向公共治理轉變，政府不再是唯一的行使行政權的主體，越來越多的非政府組織參與到社會公共事務的管理和服務活動之中，這是我國由高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌所帶來的必然結果，也是我國行政管理改革創新的必然選擇。海上搜救管理體制作為行政管理體制的一部分，其變遷過程充分反映和體現了這一規律，逐步由一元管理走向多元治理，這是不以人的意志為轉移的必然趨向，也是進一步推進我國海上搜救管理體制改革創新的認識前提和研究起點。進入21世紀，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的發展帶來了我國社會的深刻變化，社會生活的差異性和人們之間的利害相關性同時增加、相互影響，在這種新的形勢下，多元治理顯得日益重要，海上搜救管理體制必須與時俱進，深化改革創新。

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