我國城市外來流動人口政策進展、問題與對策

黃晨熹

摘 要：我國在世界上不僅擁有規模最大的總人口，而且擁有規模最大的遷流人口。自改革開放以來，大規模城鄉人口遷移流動已成為我國社會經濟轉型的重要內容。新世紀以來，外來流動人口更是成為城市社會政策突破原有體制束縛、實現制度創新的重要因素。總體而言創新進展明顯，但問題和挑戰依然突出。試圖在簡述我國城市外來人口社會政策發展階段所存在問題的基礎上，提出進一步完善我國城市外來人口政策的對策和建議。

關鍵詞：城市；外來流動人口；政策與對策；建議

Abstract：China not only has the largest population in the world but also the most transient population. Since the Reform and Opening-up， large scale of population migration between cities and the rural areas has become an important part of the social and economic transformation of China. Since the new century began， transient population has even become an important factor for the social policies of cities to break through the limitation of former systems and realize system innovation. Generally speaking， innovation has made great progress but there are still very serious problems and challenges. On the basis of giving a brief description of the problems existing in the present social policies about the transient population of Chinese cities， the countermeasures and suggestions for further improving the transient population policies of Chinese cities are proposed.

Key words： city；transient population；policies and countermeasures；suggestions

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-03-04（7）

1 導論

我國第六次人口普查結果表明，2010年流動人口規模達到2.2億，約占當年總人口的16.5%。據預測，2050年流動人口規模將進一步增至3.5億左右（周婷玉，2010）。自改革開放以來，大規模城鄉人口遷移流動已成為我國社會經濟轉型的重要內容。新世紀以來，外來流動人口更是成為城市社會政策突破原有體制束縛、實現制度創新的重要因素，總體而言進展明顯，但問題和挑戰依然很大。本課題試圖在簡述我國城市外來人口社會政策發展階段、評析其主要存在問題的基礎上，針對外來人口特征和我國社會經濟發展特點，提出進一步完善我國城市外來人口政策的對策和建議。

2 我國城市外來人口社會政策的發展階段

在計劃經濟時期，由于受到戶籍等相關制度的束縛，除了出于政治目的的大規模的強制性遷移（如大小三線建設和上山下鄉運動）外，人口自由遷移流動的規模微乎其微。1970年代末以降，隨著農村改革和農村剩余勞動力的釋放，以農村勞動力為主的鄉鎮人口遷移逐漸顯山露水，并成為改革開放三十多年來最重要的社會經濟現象之一。然而，農村勞動力的鄉城遷移并非一帆風順。回顧人口遷流政策的演變過程，政治經濟學在決策過程中扮演重要角色（Cai，Du，& Wang，2009），人口遷流政策的演變過程就是中央和地方、本地人口和外地人口相互博弈的過程。概言之，我們可以用一波三折來描述國內遷移政策的演變進程。

2.1 1949-1957年為自由遷徙期

政府為快速推進工業化，采取了讓農村居民向城市自由遷移的政策，大量農村居民進入城市轉為工人和城市居民。1954年的憲法曾明確規定，“公民有居住和遷徙的自由”。

2.2 1958-1978年為嚴格控制期

由于前一階段農村人口大量涌入城市，對城市發展產生嚴重沖擊，城市食品供應出現短缺，因而政府不得不采取強硬措施，嚴格控制農村人口盲目流入城市。1958年中央政府頒布《戶口登記條例》，明確規定農村人口不可以自由進城做買賣或找工作，也不能放棄土地。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，嚴格限制從農村遷往城市、集鎮的人口，從而通過行政手段，人為阻斷人口城鄉流動。1975年憲法修訂時，刪除了“居民有居住和遷徙的自由”的條款。從1950年代后期到1980年代初期，農村人口鄉城遷移基本處于停滯狀態。

2.3 1979年至今為穩步推進期

改革開放后，隨著城鄉經濟體制改革的不斷深入，一方面農村剩余勞動力逐漸顯現，另一方面東部沿海地區快速發展導致勞動力需求擴張，城鄉人口遷流的勢能不斷加大。在這樣的背景下，政府開始逐漸放寬城鄉流動的限制。不過，盡管民間對自由遷徙權的呼聲此起彼伏，但由于種種現實制約，短期來看全面放開的可能性依然不大。

2.4 1979-1988年為管制松動期

1984年中央一號文件允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶，即農民可以在自己解決生存問題的條件下進城務工。但相對而言，該時期城鄉人口流動規模不大。

2.5 1989-1999年為疏堵調控期

由于農村人口大量流向城市，形成“民工潮”，對交通設施和城市基礎設施產生巨大沖擊，同時，大量農民進入城市就業，造成城鄉就業人口的直接競爭，加上經濟出現短暫衰退，城市就業形勢有所惡化，引發城市居民諸多不滿情緒，促使各級政府不斷出臺調控措施。①即便如此，鄉城人口流動依然我行我素，增速不減。政府調控政策只能做出調整，由初期的“堵”改為后期的“疏堵結合”。這意味著農村人口自由流入城市的權利得以為繼，但受到各種就業限制。

2.6 2000年至今為逐步公平對待期

該階段政府開始逐步清理和取消針對流動人口的流動和就業限制，積極維護流動人口權利，同時推進戶籍制度改革和相關的社會福利制度改革。2006年3月，國務院辦公廳發布《關于解決農民工問題的若干意見》，首次全面系統地提出解決流動人口問題的一攬子措施，以冀為流動人口進城務工創造公平的社會環境。

3 我國城市外來人口社會政策的主要進展

3.1 流動人口納入政策議程，管理方式和政策原則發生轉變

一方面，流動人口已經成為中國社會經濟發展的重要內容，它在促進城鄉和不同地區之間的均衡發展和解決“三農問題”上均發揮了不可替代的重要作用；另一方面，由于受到復雜歷史背景和利益關系所導致的現行制度的影響，流動人口受到各種不公平對待，對社會穩定產生直接影響。事實上，無論是推進城市化、城鄉一體化，還是解決城鄉差距、貧富差距，都繞不過流動人口這個坎。因此，近年來，在中央政府的強力推動下，各級政府逐漸將流動人口納入城市社會政策對象范圍，出臺了不少旨在保護這個群體及其家庭成員之就業、教育、社會安全等方面權利、提升市民化程度的政策和措施。特別是2006年國務院辦公廳頒布的《關于解決農民工問題的若干建議》，第一次全面系統地闡述了農民工政策的指導思想、基本原則、主要內容和實施方式，預示著流動人口社會政策一個嶄新時代的到來。

與以往相比，該政策最重要的轉變在于管理方式和政策原則。首先，從內外有別到一視同仁。作為合法公民，流動人口不應被區別對待，他們為社會經濟發展做出了貢獻，理應受到合理的對待。因此，“公平對待、一視同仁”成為近年來流動人口政策制定的思想基礎。其次，從管理對象到服務對象。作為合法公民，流動人口不能只是被看成是接受管理的對象，也是各級政府的服務對象。政府在繼續加強對流動人口引導和管理的同時，也要為他們提供必要的社會服務。再次從排斥到融合。城市政府和社會不再采用各種限制措施將流動人口排斥在城市主流社會之外，而逐漸采用市民化方法，促進流動人口特別是新生代流動人口（指出生在城市的流動人口）盡快融入城市社會。現實情況表明，流動人口不僅已成為城市產業工人的主體，也是城市新增人口的主要來源。尤其是1億左右的新生代流動人口在經濟社會發展中日益發揮主力軍的作用。

3.2 各項政策穩步推進，流動人口流入地社會保護機制逐步完善

3.2.1 戶籍改革不斷深入，居留權基本得到保障

近年來，各地積極探索農民工在就業地落戶的具體方法，陜西、重慶、寧波、成都等地制定了戶籍制度改革辦法。2011年政府工作報告也明確要求，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。而隨著戶籍改革的推進，入戶城鎮的流動人口數量有所增加，如廣東省已有10萬多農民工通過積分入戶城鎮。同時隨著2003年收容遣送辦法的廢止，流動人口在城市的居留權基本得到保障。

3.2.2 大部分歧視性制度已被廢除，就業安全程度明顯提高

相對而言，流動人口的就業權的提高最為迅速和明顯，這主要得益于一些法律法規的出臺，其中包括2003年的《行政許可法》、2007年的《勞動合同法》和修訂后的《勞動法》以及2010年《社會保險法》。各級政府每年都對拖欠工資問題集中處理，并試圖建立常規性預防機制，如“兩金三制”②等。而由于東部沿海地區出現民工荒現象，流動人口在工資方面的議價權也明顯增加。加上最低工資制度的推行，流動人口工資水平明顯提升。2010年，農民工月均收入達到1690元，比2005年的875元增長近一倍（徐博，2011）。但勞動合同簽訂率低、超時工作、工作環境差等問題依然存在。

3.2.3 中央政府加大投入，流動人口享受的社會福利項目逐漸增加

在社會保障方面，農民工參保人數和覆蓋率逐年上升。2012年9月③農民工養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險的參保人數分別達到4453萬、4922萬、2609萬、6995萬，分別比2006年④增長了314%、108%、68%和176%。2011年流動人口養老保險、醫療保險參保率分別達到27.8%和35.6%（人力資源社會保障部，2010，2011，2012）。可以看出，雖然各項保險的覆蓋面在逐年擴大，但離全覆蓋還有很大的距離，且流動人口內部的社會保險覆蓋率隨戶籍分化的現象仍然明顯。2010年《社會保險法》出臺，明確規定進城務工的農村居民依照本法可參加社會保險，有力推進了流動人口納保工作。預計未來一段時間，流動人口參保狀況將進一步改善，特別是在社會保險關系實現異地轉續后。在社會救助方面，2011年獲得社會救助的流浪乞討人員人數達到241萬人，比2003年增加了近3倍（民政部，2012）。但除此之外，流動人口仍無法享受流動地的其它社會救助。

在福利服務方面，流動人口子女入讀公立學校的情況明顯改善，切實保障了其受教育權利。2011年流動兒童在流入地公立學校、打工子弟學校和私立學校就讀的比例分別為73.4%、11.4%和15.2%（國家人口計生委流動人口服務管理司，2012），公立學校接受了大部分流動兒童。可見在義務教育階段，隨遷子女逐漸能夠公平的享受與流入地子女相同的教育服務，但學齡前和初中后教育所存在的問題仍有待解決。由于實施流入地屬地化管理，大多數流動育齡婦女可以享受和本地婦女相同的計生服務（如避孕藥具免費發放、孕產檢）。2011年有近七成的流動人口中的育齡婦女在流入地接受過至少一項計生服務，其中避孕節育情況檢查、避孕藥具、上/取環手術和生殖健康/計劃生育咨詢服務免費比例分別是，90.5%、94.7%、69.7%、98.5%。流動人口及其家庭成員可以享受大部分基本公共衛生服務，如兒童防疫（國家人口計生委流動人口服務管理司，2012）。但由于經濟收入較低，流動人口對醫療服務的利用相對較少。在公共就業服務和職業培訓方面，大多數項目都內外一致，農民工接受各類培訓的機會逐年上升。政府還提供了諸如農村勞動力轉移就業培訓（2009年1100萬人次）、企業在崗農民工培訓（2010年318萬人次）、進城務工農村勞動者技能培訓（2010年704萬人次）等多種類的培訓項目（人力資源社會保障部，2010，2011，2012），以提升農民工的勞動技能和競爭力。但由于流動人口具有自己的求職方式，對政府機構信任度不夠，加上政府機構宣傳不力，造成這些公共服務利用率不高。在住房方面，2011年僅有4.1%的流動人口繳納住房公積金，75.3%的流動人口在城市租房居住，僅有6.8%在現居住地買房。住房區域分布上，47.5%的流動人口居住在城鄉結合部，31.5%居住在城郊農村，21.0%居住在市區（國家人口計生委流動人口服務管理司，2012）。流動人口的住房條件有待改善。

4 我國城市外來人口社會政策的發展階段、主要進展及存在問題

4.1 戶籍制度改革依然任重道遠

許多學者都將戶籍制度造成的城鄉二元分割視為產生流動人口問題的體制根源。要徹底解決流動人口問題，必須先改革戶籍制度，消除城鄉二元結構。但由于戶籍制度改革涉及復雜社會利益，阻力重重，舉步維艱，特別是接受大部分流動人口的大城市。實際上早在1992年，以公安部為代表的部門就有意推動戶籍與福利徹底脫鉤，甚至開始起草相關的方案，但始終遭到不同部門以及地方政府的質疑，方案至今未能面世。目前一些省市區進行了針對本地居民的戶籍制度改革，取消城鄉分別，統一為居民戶口，但這無法解決大部分跨省流動人口的戶籍問題。而大城市（如京滬）戶口依然大門緊閉，門檻難撼。2009年上海推出戶籍新政，較多的意見認為，具有重要的示范意義，但進展很慢。首先，本次戶籍新政實質上是戶口管理制度的改革，而非戶籍制度的改革。上海的戶籍新政只是在戶口準入的門檻上做了一些調整，與真正的戶籍制度改革相去甚遠。其次，受戶籍新政影響的人員規模十分有限。據統計，在持有人才居住證的20萬外來人員中，2009年符合滿7年居住時間條件的大約3000多人。由于上海將對總體入戶人數進行配額控制，因此，即便每年2萬人能實現“居轉戶”，但仍然有很多人只能望“戶”興嘆。因此，如果缺乏足夠的中央決心和制度創新，戶籍制度改革依然任重道遠。

4.2 流動人口的弱勢特征尚未發生根本改變

新世紀以來，各級政府制定并出臺各類政策措施，積極增加投入，以構建針對流動人口的社會政策框架體系，并取得了明顯的成績。但不容否認的是，與本地城鎮人口相比，流動人口的弱勢特征尚未發生根本性改變。這是因為這種弱勢特征的形成是特定歷史時期諸多因素長期相互作用的結果。盡管政府試圖通過出臺政策措施來改變這些狀況，但總的來說，政策實施的時間并不長，效果尚不明顯，不少政策仍在試點階段甚至襁褓之中，而且政策執行過程中仍面臨許多障礙，“上有政策，下有對策”的情況比較嚴重（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。⑤城市社會長期以來形成的對流動人口的歧視和排斥，非短時期內所能改變，特別是兩個群體之間的利益沖突，進一步加劇兩個群體之間的隔閡，造成流動人口難以融入城市社會。而因外部宏觀城鄉和區域差異造成的流動人口的“先賦”缺陷（如受教育程度較低、收入偏低、流動性強等），則進一步強化了他們的弱勢特征，要真正改變這種狀況，除了改善城市政策環境，還要縮小城鄉和區域差距。

4.3 流動人口特征的多變性和需求的多元化給制度設計帶來困難

調查結果顯示，流動人口不僅規模巨大，流動頻繁，而且特征和需求多變，已經出現明顯分異（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。例如從居留意愿上看，有些人想永久居留城市，有些人想在城鄉之間來回流動；從代際上看，許多研究者指出，第二代流動人口的需求特征和居留意愿明顯不同于第一代流動人口，前者有著不可逆轉的融入城市社會的強烈愿望。而正是他們生于城市，長于城市，他們的參照系不再是他們的臉朝黃土背朝天的父輩祖輩們，而是同樣生在城市和長在城市的城市同齡人，這意味他們追求平等就業、分配正義和合理分享經濟發展成果的愿望更加強烈。他們也不會像其父輩一樣，單純追求經濟利益，而是更加注重生活質量。接受現代意識熏陶的他們也不再僅僅關心自身的經濟利益，而是更關注社會公平以及自己的社會地位，權益意識更加強烈。顯然，這些分異對現在及未來的流動人口制度設計帶來困難。特別是，分類指導、分門別類也是制定政策的最佳選擇，但這種務實的做法往往引起社會的批評。同時，從前面的分析來看，流動人口的弱勢性可能貫穿整個遷移過程，而目前的政策主要關注流入地的需求，而對流出地和流動過程的關注較少；對流動人口個人關注較多，而對留守家庭的關注較少。

5 進一步完善城市外來人口社會政策的對策建議

流動人口特征和需求多變，不同類別流動人口需求不同，不同階段的流動人口需求不同，因此在設計流動人口社會保護政策體系時要充分考慮這些因素。盡管基于我國城市非永久性居民社會政策的終極目標相對明確，即要把具有居留意愿的城市非永久性居民轉變為身份明確、權利平等的城市永久性居民，但在現行制度安排下，特別是考慮到社會福利制度安排的地方化特征以及城市外來人口的遷流動態性和需求多元化特點，采取一步到位的激進改革措施將面臨巨大困難，可行性較差，因此宜統籌考慮，采取長短結合、穩步推進的實施策略。我們認為，可以分兩步走。

第一步實現中短期（2020年全面建立小康社會之前）目標，重點解決該時期迫切需要解決且有可能解決的城市非永久性居民社會政策問題，特別是城市非永久性居民的經濟權利和安全權利，包括平等就業權、勞動報酬權、職業安全權、社會保障權、教育培訓權、子女教育權和居住權。

第二步實現長期（2020年以后）目標，建立適應小康社會和城市化發展要求、城市非永久性居民可以自由選擇居留城市或返遷故里的城鄉統籌的遷流和戶籍政策，確保他們可以平等、深度融入城市，公平享受城市社會發展成果，平等參與城市民主政治。

5.1 中期對策建議

5.1.1 增加中央投入，逐步改變社會福利籌資地方化的格局，推進大城市戶籍制度改革

由于戶籍制度難以突破的根源是戶口成了市民權的標簽。因此，破解大城市戶籍制度改革難題的關鍵或出路是用國民權取代市民權，即只要是中國公民，大家享有相同至少是相近的包括福利權利在內的公民權。當然，這是一道說易行難的命題。從長遠來看，破解戶籍改革難題也許有兩條路可走。

一是改變目前的社會福利責任分配格局，增加中央政府對社會福利的投入，提高國民權的普惠范圍和程度。當前，中央政府正在大力推進社會建設，其中遠景目標之一就是構建全國統一的社會保障制度。一旦此目標達成，戶籍制度改革的難度必將大為減弱。例如，前幾年新《義務教育法》明確規定中央和地方在義務教育階段的權利和義務。中央政府提供必要的教育經費撥款，地方政府為所有義務教育階段人口（包括非本地戶籍人口）提供義務教育服務。這將大大削弱戶籍制度承載的教育功能，減少教育對戶籍改革的阻力。

二是如果不改變現行福利責任分配格局，則需多管齊下，多方治理，共同穩步推進戶籍改革。其中最為關鍵的是要穩步推進，確保戶籍制度改革的力度要在地方政府所能承受的范圍內。這既包括提升地方政府在政治和財政上的承受能力，又包括減少戶籍制度改革對地方政府之政治和財政的沖擊。要提升地方政府在戶籍改革方面的政治承受能力，減少戶籍制度改革的政治沖擊，首先，中央政府要繼續通過法律法規或行政命令推動戶籍制度改革，特別要調動地方政府的積極性；其次，加大宣傳力度，提高國民素質，讓全體普通市民特別是大城市居民理解現代國民的權利和義務，改變傳統的本地人和外地人概念，盡量減小戶籍制度改革帶來的社會震動；再次，根據權利和義務相一致的原則，通過對外來人口對本地經濟貢獻量或比例的測算，確定用于外來人口的財政支出額度或比例，減少市民對戶籍制度改革的擔憂。而要提升地方政府的財政承受能力，減少戶籍制度改革對地方財政的沖擊，則要繼續促進各地經濟快速發展，確保地方財政能力穩步增長，特別是要加快落后地區發展，縮小區域發展水平差距，減少戶籍制度放開誘發福利移民的可能。不難想象，如果各地發展水平較為均衡，那么在移民流入地政府財政能力可接受的范圍內，即使有少量的福利移民，流入地政府也能從容應對，不會造成過大的社會沖擊。事實上，許多發達國家國內一直存在福利移民問題，但由于總量不大，處在各地財政能力可承受的范圍內，因此并沒有引發特別大的社會矛盾和問題。

5.1.2 逐步推進全國范圍內的現居住地管理，推進包括民政、勞動就業、社會保障、人口計生、戶籍等信息的全國聯網，為城市非永久性居民提供實質幫助，降低遷流成本

在當前特別是大城市因基礎設施、市民抵觸等因素而無法全面放開戶籍制度的前提下，逐步推進全國范圍內的現居住地管理無疑是一項退而求其次的較優選擇。目前不少省區推出了居住證制度，但這種居住證的功能只適用于流入地省區，且因為居住證往往較為注重管理，提供福利機會的不多，因而可能被不少學者批評為流于形式，缺乏實質內容。

我們認為，外來人口在城市長期居留工作生活的過程中，社會福利是降低其弱勢性的重要因素，但并非全部。實際上，不少外來人口還會因為開具各種證明而奔波于流出地和流入地之間，既為其在城市居住生活帶來不便，也明顯增加了遷流成本。如2012年國家人口和計生委發出通知，流動人口可以在流入地生育服務登記，而江蘇省先行一步，規定流動人口可就地辦證，這為廣大育齡流動人口無疑提供了很多便利。

建議在中央政府的統一領導下，加強各大流出和流入省市區的區域合作，逐步推進全國范圍內的現居住地管理，盡快推進包括民政、勞動就業、社會保障、醫療衛生、人口計生、戶籍等信息的全國聯網，為城市非永久性居民提供實質幫助，并有效降低他們的交通費、信息費、證件費等，降低勞動力遷移成本。

5.1.3 繼續加強人口遷移流動的資料收集工作，為制定科學、合理、有效的人口遷流政策服務

缺乏有效可靠的遷移資料是制定有效遷流管理政策和措施的主要障礙之一。眾所周知，我國城市外來人口具有規模大、高流動性、需求多元化的特征。盡管現在針對流動人口的調查很多，但全國性、較為可靠的，特別是深入體現流動人口之流動性和多元化特征的調查不多，學界對流動人口之居留行為及其和社會需求之間的關系仍缺乏深入的了解。對搜集、分析和交換遷流人口資料的持續需求依然是我國遷流研究的重要方面。加大技術及相關能力建設投資，促進及時、精確的資料收集、分析和發布，建構全國統一的統計口徑等，都是建立卓有成效的遷流信息系統的重要內容。

我們建議中央及地方政府進一步加大對遷流人口資料收集工作的資金投入。統計等有關政府部門應該進一步加強和高校研究機構的聯系和合作，建立全國性的人口遷流統計部門，制定科學合理的抽樣框和調查方法，對人口遷流情況進行縱向跟蹤調查，深入掌握城市非永久性居民的居留、返遷及其與社會需求之間的關系，為制定科學、合理、有效的人口遷流政策服務。

5.2 近期對策建議

5.2.1 進一步完善相關法制，在確立流動人口平等權益的同時，賦予他們維權的法律手段和有效途徑

新世紀以來，《行政許可法》、《勞動合同法》、《勞動法》（修訂）、《義務教育法》（修訂）、《社會保險法》等法律法規的出臺，有效地改善了流動人口的社會地位，維護了他們的合法權益，效果顯著。中央和地方各級政府要進一步對現行法律制度和政策措施進行檢查，盡快修訂那些違反公平原則、損害流動人口權益的內容，同時按照平等、公平、共享等原則制定必要的新法律、法規和政策。如加快出臺《社會救助法》，對戶籍政策、就業政策、收入分配政策、教育培訓和繼續教育政策、公共衛生政策進行必要的調整。

5.2.2 采取切實措施，提高城市外來流動人口收入，維護其合法權益

首先，要建立工資正常增長機制，指導企業合理增長農民工工資。工資是勞動者生產和生活的基本保障，更是農民工遷流的首要目的，因而是流動人口社會政策的核心內容。相對而言，農民工工資水平較低，特別在私營企業，與社會平均工資的差距較大，缺乏有效的定期增長機制。建議相關部門加強對企業使用農民工工資的指導，特別是加強對中小企業執行最低工資情況的監察，對拖欠工資行為進行處罰，確保農民工工資與城市經濟發展和當地職工工資水平同步增長。

其次，加強勞動執法，保障勞動權益，確保農民工超時工作獲得相應的超額收入。對流動人口來說，利用最短的時間獲取最大的經濟收益是一種有效的遷移行為。盡管工作時間長，加班普遍，不符合《勞動法》規定，但符合流動人口的心理和意愿。一些流動人口往往主動要求加班。因此，簡單一刀切地反對農民工加班未必取得實效，建議勞動部門可以加強勞動執法，確保農民工超時工作獲得相應的超額收入，這樣一方面可以提高農民工收入，另一方面一定程度上抑制企業的超時工作和加班行為。

再次，切實采取措施，保護靈活就業外來人口（如臨時工、家庭保姆等）的權利，防止出現人身傷害、限制自由、欠薪扣薪、扣押證件等問題發生。

5.2.3 加強流動人口繼續教育和技能培訓，有效提升流動人口素質，促進社會融入

首先，加強流動人口繼續教育，向流動人口開放初中后職業教育。流動人口的受教育程度以初中為主，總體受教育程度偏低。這既不利于個人就業和發展，也不利于社會進步。建議逐步把農村流動人口的繼續教育納入教育政策的范疇，特別要把城市職業教育向初中后流動人口開放，采取一定的激勵措施，鼓勵他們積極參加繼續教育，提升個人素質。

其次，加強流動人口特別是農民工的職業培訓。探索逐步將流動人口特別是農民工納入城市勞動力職業培訓的范圍，特別是要將那些符合城市產業發展需要或社會發展亟需（如老年照料等）的流動人口作為政府提供職業培訓的重要對象。

再次，將包括網絡在內的現代技術納入城市流動人口教育的范圍。隨著包括網購在內的網絡技術在日常生活中的普及，網絡在生活中的作用越來越大，如對廣大城市外來人口來說，網上購買火車票無疑是一項重要生活事件，但由于不少外來人口對網絡一無所知，從而造成其新的弱勢問題。因此，在科技日新月異的今天，各流入地城市要將外來人口納入新技術推廣的重要受眾群體，這樣才能避免外來人口與本地人口之間的差距不斷擴大，促進社會融合。

5.2.4 加快社保制度改革，促進城鄉一體化建設，進一步完善流動人口社會保障

隨著我國社會保障制度改革的逐步深入，建立城鄉一體的社保制度已成為必然趨勢。而作為城鄉之間的流動人口，是社保制度城鄉一體化過程的難點。未來的趨勢是流動人口可加入流入地的社保制度，同時建立不同地區轉移接續的制度。因此，要加快流動人口參加城市社會保險的政策設計和試點。

首先，要逐步將流動人口納入城市社會保險制度。而其中的重點是如何實現不同制度（如農保和城保之間）的轉換以及削弱流動人口對城市社保制度帶來的影響。有關部門要深入研究相關的制度設計，在進行充分論證的基礎上，盡早進行試點。

其次，要進一步完善和落實農民工社會保險異地轉移接續的政策。目前，流動人口成功實現社會保險異地轉移的比例很低。不了解政策和手續復雜是未轉移的主要原因。因此，要進一步加大政策宣傳，簡化轉移手續，為農民工社會保險關系異地轉移創造條件。

再次，要建立面向流動人口的貧困救助機制。目前，我國城市社會救助只對生活無著城市流浪人員，對一般的流動人口尚無制度性的救助措施。建議民政部門要建立面向流動人口的貧困救助制度，為陷入短期貧困的流動人口家庭提供援助。

5.2.5 加強宣傳，疏堵結合，穩妥推進城鄉人口合理流動

首先，結合城市人口結構變動和勞動力需求變動特點，穩步放開戶籍制度。隨著城市人口結構不斷老化，戶籍勞動力規模和比重將出現較快下降的問題，同時，隨著全國人口結構的變動和劉易斯拐點的出現以及中西部經濟發展對勞動力的吸引，未來城市外來勞動力供應將逐步減少，廉價勞動力供應必將減弱，這不僅影響中小企業的發展，也影響社會服務業等勞動密集且和市民百姓生活密切相關行業的發展，從而影響市民生活。因此，建議根據城市人口結構變動的特點，在城市勞動力規模出現較快下降的時期，適當放開城市戶籍，吸納城市亟需的勞動力（如老年照料工人等）加入城市戶籍。

其次，要加強宣傳，讓流動人口了解全國及流出地政府在促進中小城鎮發展方面的政策，促使流動人口有序回流。同時，在流出地和流入地建立勞動力遷移資源中心，為廣大遷流人口或潛在的遷流人口提供準確、足夠的不同目的地的就業機會和前景信息，以便讓他們做出知情選擇。

再次，將返遷納入人口遷流管理的重要內容。盡管返遷很重要，但在遷移過程中，返遷移民的再融入是最容易被忽視的政策領域。我們建議，要建立讓遷流人口和流出地保持一定的社會和經濟聯系的方法。流入地政府要對返遷人口一視同仁，確保其享受和本地居民相同的基本公共服務。對那些長期在外甚至出生在外地現返回流出地的遷流人口，政府應該采用再融入策略，促進其重新融入社會。

注釋：

① 如1989年3月國務院辦公廳頒布《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》，4月，民政部和公安部頒布《關于進一步做好控制民工盲目外流的通知》，此后各級政府每年嚴陣以待，做好控制外出和流入疏導的工作。

② 指在建筑業建立工資保證金，在工資拖欠多發地建立政府欠薪應急周轉金，一級建筑承包企業解決分包企業欠薪制度、行政司法聯動打擊欠薪逃匿制度、地方政府負總責制度，從制度建設上解決農民工工資拖欠問題。

③ 2012年9月數據，如不特別說明，下同。

④ 失業保險和工傷保險是和2008年數據相比的增長率。

⑤ 如盡管新的《義務教育法》作出了明確規定，流動人口子女就學難問題得到明顯改善，但仍有一些地方公立學校門檻很高，存在以其他名義收入贊助費的現象。又如政府每年三令五申要求不拖欠農民工工資，且不少地區出臺了制度性安排，但這一現象仍在相當范圍內存在，且比例仍相當高（鄭功成， 黃黎若蓮.2007）。

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責任編輯：蔣亞林