工會參與社會管理的角色定位及其實現(xiàn)途徑

□四川省總工會課題組

[四川省總工會 成都 610015]

引言

黨的十七大提出要健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十八大進一步提出加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。無論是社會管理格局的健全還是社會管理體制的形成，都明確要求社會協(xié)同。工會是社會的一員，社會協(xié)同無疑包含了工會的協(xié)同。協(xié)同是我國工會組織在參與社會管理中的總角色，并且社會管理任務的多樣性以及工會自身的特點和優(yōu)勢，意味著工會組織在社會管理中又具有不同的角色表現(xiàn)。工會組織參與社會管理并有效發(fā)揮其協(xié)同作用，不僅必要而且可行。工會組織如何完善自身的角色，提升參與社會管理的能力和水平，是值得深入探討的一個現(xiàn)實而重要的課題。

一、我國工會是社會管理多元主體中的重要協(xié)同者

（一）工會參與社會管理是其應有之責

我國工會之所以應該參與社會管理并成為重要的協(xié)同者，首先是由工會的性質和職責決定的。《中國工會章程》（修正案）指出：“中國工會是中國共產黨領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱。”我國工會的這一特有性質表明，工會工作理應堅持服從服務于黨和國家工作大局。而加強和創(chuàng)新社會管理，是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中社會建設的重要內容，無疑屬于黨和國家工作大局的內容。可見，工會參與社會管理，是圍繞中心、服務大局的必然選擇。

對于中國工會的職責，《中國工會章程》（修正案）指出：“中國工會的基本職責是維護職工合法權益”“中國工會動員和組織職工積極參加建設和改革，努力促進經濟、政治、文化和社會建設；代表和組織職工參與國家和社會事務管理，參與企業(yè)、事業(yè)單位和機關的民主管理。”“維護職工的經濟、政治、文化和社會權利，參與協(xié)調勞動關系和社會利益關系，努力構建和諧勞動關系，促進經濟發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。”等等。

而社會管理的目的和基本任務是什么呢？2011年2月19日，胡錦濤在對省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班的重要講話中明確指出：“我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。”“社會管理的基本任務包括協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。”

可見，我國工會的職責與社會管理的目的及其基本任務存在密切聯(lián)系，高度一致。工會職責的有效履行，對于實現(xiàn)社會管理的目的和基本任務具有重要的促進作用，工會履行職責的過程也是參與社會管理的過程，因此，工會參與社會管理并非份外之事，而是其應有之責。

（二）工會參與社會管理是由其優(yōu)勢和特點決定的

我國工會組織的職責表明，工會應該參與社會管理；工會的優(yōu)勢和特點進一步表明，工會有條件、有能力參與社會管理，能夠成為社會管理的一支重要協(xié)同力量。

在我國，除婦聯(lián)和共青團組織外，工會組織是黨領導的具有廣泛影響和號召力的群團組織，“具有組織體系健全、聯(lián)系群眾廣泛、熟悉基層情況、了解群眾意愿等特點。”[1]我國工會以憲法為根本活動準則，按照《中華人民共和國工會法》和《中國工會章程》獨立自主地開展工作，依法行使權利和履行義務。因此，我國工會具有顯著的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢。

此外，工會組織作為非黨非政組織，還具有一般社會組織的中介性、自主性、廣泛性、非營利性等特點，有助于在社會管理中更好地充當社情民意的“傳送帶”、社會情緒的“晴雨表”、社會利益沖突的“潤滑劑”和社會矛盾的“安全閥”[2]。如果能夠把工會組織的這些功能和作用保護好、發(fā)揮好，對于充分發(fā)揮工會在加強和創(chuàng)新社會管理中的協(xié)同作用具有重要的意義。

（三）工會參與社會管理是適應政府職能轉變的需要

社會管理要求“政府負責”，政府組織無疑是社會管理中的重要主體，但不是唯一主體，如果沒有其他主體的參與和配合，政府難以有效承擔社會管理之重任。我國長期計劃經濟體制和高度集權的行政體制形成的“強政府”、“弱社會”格局，導致了政企不分、政社不分的“全能型政府”弊端，政府因此成為管理的“主角”甚至“獨角”，產生政府供給不足、管理效能弱化等問題[3]。轉變政府職能，形成政府與社會組織協(xié)同治理結構，就成為客觀必然要求。

為適應這一要求，就必須進一步明晰政府與社會組織各自的職能，把那些政府做不了、做不好或不便做的事情交給社會組織去做，積極探索社會組織承擔政府轉移或委托職能的實現(xiàn)方式，使社會組織成為政府的有力助手，成為社會管理的重要參與者。工會是社會組織的重要組成部分，參與社會管理正是適應政府轉變職能的現(xiàn)實要求。

（四）工會已成為參與社會管理的現(xiàn)實力量

參與社會管理不僅是工會組織的職責要求，而且已經成為工會組織生動而有效的實踐。實踐證明，在我國，工會已成為推動改革、促進發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的一支重要力量。

長期以來，我國各級工會組織以服從和服務于黨和國家工作大局為使命，主動積極作為。如在保障農民工、困難職工和離退職工等弱勢群體的權益方面，在加大創(chuàng)業(yè)增收、技能培訓、社會保障幫扶力度方面，在參與應對各類重大災害突發(fā)事件方面，各級工會組織都做出了顯著的成績。尤其近年來，工會組織努力促進民主管理和監(jiān)督以保障職工的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，積極調處企業(yè)勞資糾紛和化解群體性事件以維護職工權益，充分顯示出在參與社會管理中的巨大協(xié)同作用。

二、我國工會在參與社會管理中的具體角色定位

我國工會組織是社會管理的協(xié)同者，這是對工會的總體角色定位。但是，社會管理內容紛繁復雜，工會既有自身優(yōu)勢又存在一些局限，其協(xié)同什么？發(fā)揮什么特定作用？這還需要從社會管理和工會工作實際出發(fā)，揚長避短，對工會的協(xié)同角色作具體定位，以提高參與社會管理的效能。我國工會應以黨政所需、群眾所盼、自身所能作為角色定位的依據(jù)。據(jù)此，我國工會在參與社會管理中應當扮演以下多種角色。

（一）維護者角色

維護者角色，就是指工會要保障職工合法權益，在社會管理中發(fā)揮維權作用。維護職工合法權益是工會的基本職責。今后工會應從主要作為職工建議和權益的反映者，轉變?yōu)橥瑫r作為職工矛盾糾紛的調節(jié)者和合法權益的保護者。

我國社會已進入黃金發(fā)展期與矛盾凸顯期并存的階段，社會熱點、難點問題不斷增多，工會工作出現(xiàn)了工作對象多元化、利益訴求多樣化、工作環(huán)境復雜化、維權職能社會化等新變化。維權就是維穩(wěn)，維護職工在政治、經濟、文化、安全、健康等方面的合法權益，促進社會穩(wěn)定和諧，應成為各級工會的工作重點。為此，要求工會努力做到：第一，樹立以職工為本、主動依法科學維權的維權觀。工會要通過建立完善職代會、集體合同、集體工資協(xié)商等相應的法律維權保障機制，引導職工依法、科學、有序維權。第二，從源頭上維護職工的合法權益。工會要主動參與涉及職工切身利益的政策法規(guī)的調研和制定工作，及早解決事關職工切身利益的突出熱點問題，盡可能把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)。第三，創(chuàng)新維權方式和手段。工會要大膽探索網絡虛擬條件下引導職工思想的新途徑，依托工會基層活動陣地、維權熱線、維權服務機構等載體和網絡等現(xiàn)代手段，耐心疏導職工情緒、化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定[4]。

（二）協(xié)調者角色

協(xié)調者角色，就是指工會要做黨和政府與職工聯(lián)系的紐帶和橋梁，疏通隔閡，增進共識，促進和諧。工會的協(xié)調角色與維護角色密不可分，協(xié)調是手段、基礎，維護是目的。加強和創(chuàng)新社會管理的關鍵就是要統(tǒng)籌協(xié)調各種關系，實現(xiàn)社會公平正義。工會組織因其廣泛性、基層性、中介性等特點，在擔當協(xié)調者角色方面具有明顯優(yōu)勢。

工會組織的協(xié)調，從內容來看主要包括對勞動關系和利益關系的協(xié)調，從空間來看包括外部和內部協(xié)調。對工會協(xié)調的具體要求是：第一，加強勞動關系協(xié)調機制建設。工會要建立健全勞動爭議預防、預警和調處全過程機制，完善勞動爭議調解仲裁、法律援助制度。第二，強化不同主體間的協(xié)同配合。工會要爭取黨委、政府重視，加大與政府相關部門、人大、政協(xié)專門委員會和其他社會組織的聯(lián)系和協(xié)作。如四川省各級工會積極融入社會“大調解”格局，協(xié)助政府妥善解決和處理企業(yè)與職工的勞動關系矛盾[1]，就是一種有益的探索創(chuàng)新。第三，搭建多形式溝通平臺。工會作為“橋梁”和“紐帶”，一方面，應全方位、多角度、深層次地開展有關黨的政策方針的宣傳活動；另一方面，應積極反映社情民意，為政策制定積極建言獻策。此外還要健全聯(lián)系基層組織、領導干部接訪下訪、社情民意調查、職工意見建議征集、網絡輿情監(jiān)測處置、職工訴求反饋等平臺[4]。

（三）服務者角色

服務者角色，就是指工會要參與促進民生改善工作，切實為職工做好事、辦實事、解難事。服務體現(xiàn)價值、贏得支持和地位，真心、真情服務職工，是工會參與社會管理工作的重要切入點。工會組織要始終堅持以職工為本、服務為先的工作價值取向，以建設服務型工會為目標，在服務社會、服務職工中發(fā)揮作用，擴大影響。

工會當好服務者角色需要做到：第一，堅持不懈實施“送溫暖”工程。工會不僅要切實推動“送溫暖”工作經常化、制度化和社會化，還要不斷開發(fā)和打造活動、服務品牌；要以就業(yè)、就醫(yī)、就學等幫扶服務工作為重點，以困難職工、受災職工、下崗失業(yè)人員、農民工為重點幫扶對象，開展點面結合、針對性和實效性更強的服務工作。第二，整合幫扶資源。工會不僅要積極爭取黨委和政府給予更多的工作資源和手段，還要創(chuàng)新體制機制，爭取企業(yè)和其他社會組織的資金和資源支持，有效擴大和整合人力、政策、項目等幫扶資源。

（四）引導者角色

引導者角色，就是指工會要通過有效手段和方式，引領和幫助職工在思想、行動上與黨和國家的方針政策保持一致，凝聚共識，形成合力。沒有正確的引導，就難以形成統(tǒng)一的思想和行動，形成和諧穩(wěn)定的社會局面。

工會需要從三個方面發(fā)揮引導者作用：第一，加強政治思想教育引導。工會要堅持用中國特色社會主義理論武裝職工，以社會主義核心價值體系教育職工，幫助職工樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。第二，加強行為引導。工會要通過既“牽引”又“驅動”方式，使職工在準確領會和自覺執(zhí)行黨的路線、方針、政策的基礎上，鼓足干勁、找準方向，努力做出更大的經濟貢獻，成為全面建設小康社會的主力軍。第三，重視輿論引導。工會要引導職工合理合法表達利益訴求。要綜合運用傳統(tǒng)和現(xiàn)代手段，收集、監(jiān)測和研判輿情。要善于設置議程，傳播正能量，營造有利于社會管理的輿論環(huán)境。

（五）監(jiān)督者角色

監(jiān)督者角色，就是指工會要對涉及職工權益的相關政策、法律法規(guī)的落實情況進行督查。工會組織是職工利益的代表者，組織引導職工參與民主決策、民主監(jiān)督，是其應有的權利和義務，是堅持和拓展中國特色社會主義工會發(fā)展道路的具體體現(xiàn)和要求，是保障職工行使當家作主權利的必要條件。

工會發(fā)揮好監(jiān)督者作用需要做到：第一，監(jiān)督相關政策、法規(guī)的實施。工會要充分依靠和配合人大、政協(xié)組織加強對涉及職工權益的政策、法規(guī)貫徹情況的檢查。第二，組織職工實施監(jiān)督。工會要幫助職工增強監(jiān)督意識，幫助職工綜合運用熱線電話、互聯(lián)網投訴、勞動法律監(jiān)督員、勞動保護群監(jiān)員等途徑和形式，更好行使監(jiān)督權利。如四川工會在全國率先開設“職工微博”，及時反映職工群眾的訴求和建議，發(fā)揮了網上監(jiān)督的作用[1]。這就是為此進行的一種有益探索。第三，深化基層民主管理。工會要促進基層單位以職代會為基本形式的信息公開，保障職工的知情權，以確保監(jiān)督的有效性。

（六）組織者角色

組織者角色，就是指工會要對維護、服務、協(xié)調、引導、監(jiān)督等工作進行安排部署。組織者角色主要是一種管理角色，貫穿工會參與社會管理工作全過程，既有對工會自身的組織建設，也有對職工的管理。沒有工會強有力的組織工作，工會及職工參與社會管理工作就難以實現(xiàn)。

工會要成為有效的組織者，需要做好三方面工作：第一，健全工會組織體系。工會要積極推動企業(yè)依法普遍建立工會，把包括農民工在內的廣大職工群眾吸引進工會組織中，實現(xiàn)基層建會的全覆蓋。第二，重點增強基層工會活力。工會要以企業(yè)工會建設為重點，以促進企業(yè)發(fā)展、維護職工權益為目標，大力創(chuàng)新活動載體、豐富活動內容，深入開展“職工之家”建設，推進基層工會的群眾化、民主化，增強工會組織的吸引力、凝聚力。第三，創(chuàng)新工會參與方式。工會要立足基層和實際，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)工會參與社會管理的新方式[1]。

三、我國工會社會管理協(xié)同者角色的實現(xiàn)途徑

在加強和創(chuàng)新社會管理的偉大實踐中，工會組織要發(fā)揮好參與協(xié)同作用，擔當好協(xié)同者角色，有兩個基本視角：其一，從工會系統(tǒng)內部來看，要求工會自身解決好參與意愿、參與能力和參與方式等基本問題；其二，從外部條件來看，要求黨政組織以及其他組織對工會工作提供強有力支持。基于此，我國工會參與社會管理并有效充當協(xié)同者角色的實現(xiàn)途徑有下列幾個方面。

（一）樹立參與社會管理的正確理念

理念支配行動，理念為先。工會要樹立并強化以職工為本，維權為重、服務為先的理念[1]。第一，樹立以職工為本的理念。工會要把切實解決職工實際困難和問題作為參與社會管理的出發(fā)點和歸宿點，著眼于為職工謀利益，堅持一切為了職工，一切依靠職工的原則，最大限度滿足職工對管理和服務的合理需求。第二，樹立維權為重的理念。維權是工會的基本職責和任務，是工會工作的重點。工會要教育引導職工依法、科學維權，要以維權機制建設為核心，健全和完善科學有效的利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，真正成為職工合法權益的有力維護者。第三，樹立服務為先的理念。工會要把為職工服務作為實現(xiàn)職工的社會權利、推動社會管理創(chuàng)新的基礎性、經常性、根本性工作來抓緊抓實。改變傳統(tǒng)的重管理輕服務的傾向，在加強管理的同時要更加注重服務，要為職工提供更加全面、優(yōu)質、快捷的服務。

（二）加強工會組織機構和隊伍建設

工會組織機構和隊伍建設是工會參與社會管理的組織基礎和保障，可從兩個方面加強和完善。第一，健全工會組織網絡體系。要探索建立行業(yè)性、產業(yè)性、區(qū)域性工會組織，特別要加強非公有制經濟組織、社會組織和社區(qū)基層中的工會組織建設，以基層工會、企業(yè)工會建設為重點，不斷擴大基層組織覆蓋面。要大力開展縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級工會聯(lián)創(chuàng)活動。要加大工會組織的改革力度，不斷推進基層工會的群眾化、民主化，增強工會組織的吸引力、凝聚力[4]。第二，加強工會隊伍建設。要改變那種認為工會工作無專業(yè)性、無科學性的錯誤認識，改變把工會作為安置老弱病殘者或員工退休前的過渡部門。要增強對工會工作的專業(yè)性、科學性認識，吸引優(yōu)秀專門人才從事工會工作。要按照“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部標準和“重品行、重實干、重公認”的用人導向，健全工會干部的選拔、培養(yǎng)、交流和使用制度[4]，全面加強工會干部隊伍能力素質建設，提高工會干部隊伍管理和服務水平。

（三）加大對工會參與社會管理的支持保障力度

隨著社會管理工作的深入和拓展，職工對社會管理和服務的需求與工會自身資源不足的矛盾會日益突出，工會參與社會管理面臨的挑戰(zhàn)越來越大，各級黨政部門應當進一步優(yōu)化工會參與社會管理的社會環(huán)境和條件。第一，黨委要把工會組織建設納入黨建總體格局，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一考核[4]。政府要建立與工會組織的聯(lián)席會議制度，專題研究解決工會建設發(fā)展中遇到的困難和問題，包括工會工作經費、辦公條件、人員編制問題。教育、民政、人力資源社會保障等有關部門要結合各自職能，大力支持工會工作，賦予工會更多的工作資源和手段。第二，改善對工會的管理方式。要將過去以直接管理和微觀管理為主的方式轉變?yōu)橐蚤g接管理和宏觀管理為主的方式，支持工會組織依照法律和章程獨立自主開展工作。第三，黨委宣傳部門要加大對工會工作的輿論支持，宣傳工會組織的性質、地位、作用和工作領域的先進典型。如中共四川省委辦公廳2013年7月23日印發(fā)的《中共四川省委關于進一步加強和改進新時期工會、共青團、婦聯(lián)工作的意見》，提出加強和改進工會、共青團、婦聯(lián)工作的若干支持政策。如果各級黨委都能制定出臺類似文件，這對工會工作的發(fā)展無疑會起到強有力的保障作用。

（四）健全工會參與社會管理的長效機制

健全工會參與社會管理的長效機制，是工會組織深入持久參與社會管理的制度保證，從現(xiàn)實情況來看特別需要重點健全如下機制：第一，工會參與社會管理的權責機制。相對于共青團和婦聯(lián)組織，工會的權責較為模糊，導致了現(xiàn)實中工會事事可管卻都管不了的尷尬局面。一方面要使工會擁有參與社會管理的相應權力，另一方面又要界定其合理的職責范圍，使權責對等，防止越位和缺位。前面所說的工會的六種角色定位，其實就是工會的權責定位。對地方工會，要明晰其與同級黨委和政府部門的權責劃分；對企事業(yè)單位工會，要明晰其與本單位內部其他職能部門的權責劃分[5]。工會應當扮演黨政部門的參謀助手，更多發(fā)揮“拾遺補缺”作用。第二，健全工會與其他組織的協(xié)同機制。社會管理工作系統(tǒng)性強，紛繁復雜，工會自身力量有限，難以獨立擔當起社會管理之重任，這就需要工會加強與政府有關職能部門的協(xié)同，加強與人大、政協(xié)組織的溝通聯(lián)系，加強與其他社會組織的相互配合，形成工會參與社會管理工作的整體合力[1]。第三，健全聯(lián)動運行機制。協(xié)同是聯(lián)動的基礎，聯(lián)動機制是一種運行機制，協(xié)同體現(xiàn)于聯(lián)動中。聯(lián)動，既有過程中的縱向聯(lián)動又有部門間的橫向聯(lián)動，這里特指橫向聯(lián)動。橫向聯(lián)動要求工會組織加強與各主體間的溝通和信息共享，定期參與協(xié)調會議，參與協(xié)商涉及群眾利益的問題，在處理重大問題和應對各種突發(fā)事件中及時響應，積極配合，以實現(xiàn)整體聯(lián)動、優(yōu)勢互補。第四，健全科學的績效考評機制。要制定工會參與社會管理的考評制度，以工會參與社會管理的成效、工作覆蓋面、組織凝聚力及職工的滿意度等作為主要考評指標，建立健全科學考評體系和方式[4]。

（五）堅持黨的領導與發(fā)揮工會獨立自主性的有機統(tǒng)一

中國工會是中國共產黨領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，同時又是會員和職工利益的代表。一方面，堅持黨的領導是由中國工會性質所決定的，是歷史與現(xiàn)實的必然選擇，是堅持走中國特色社會主義工會發(fā)展道路的重要標志。另一方面，工會的群團組織屬性，需要工會能保持一定的獨立自主性，以充分履行職責、發(fā)揮作用。在堅持黨的領導這一基本前提下使工會能夠保持獨立自主性，是關系中國工會發(fā)展的一個現(xiàn)實而重要的問題。長期以來，由于各級工會組織自身職權有限，在許多方面需要爭取黨政系統(tǒng)的支持，工會在組織機構、人事安排、經費來源等方面受黨政系統(tǒng)的管理較多，依賴性較強，出現(xiàn)了“政社不分”的問題，工會的獨立自主性常常被忽視被削弱[5]。今后工會組織需要更好地處理堅持黨的領導和發(fā)揮獨立自主性的關系，尋找相對平衡點，實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，使自身充滿生機與活力。

（六）提升工會參與能力和社會影響力

我國工會雖然被賦予了多種重要角色，但其實際地位和影響力卻與其應有的角色要求存在差距。在調查中發(fā)現(xiàn)，有的單位職工甚至包括工會干部認為，一個單位內部設不設置工會部門對單位的工作影響不大，還有相當一部分職工對工會的職責不清楚，認為工會的任務就是舉辦各種文體活動和技能比賽，就是“搞福利”、“送溫暖”，總之，工會組織在有些單位幾乎成為擺設。這種現(xiàn)象的存在與工會組織的作用發(fā)揮不夠和社會影響力不大有關。

工會的地位和影響力的提升，不是靠宣傳吹出來的，也不能只寄希望于領導的重視，從根本上講要靠一流的工作業(yè)績干出來，有為才有位、才有影響。今后各級工會組織要以能力建設為根本，以作風建設為保障，以創(chuàng)新工作機制和模式為重點[4]，充分發(fā)揮主觀能動性。工會要全面提升參與社會管理的能力和本領，“在互聯(lián)、互補、互動的社會管理網絡中，進一步發(fā)揮工會組織的重要協(xié)同作用”[1]，真正成為黨和職工群眾聯(lián)系的紐帶、職工合法權益的維護者、小康社會全面建成的主力軍。

[1]李登菊.主動參與 積極作為 務求實效——工會參與社會管理與創(chuàng)新的思考[N].四川工人日報, 2011-05-19(1).

[2]劉夢琴, 劉智勇.社會誠信建設：社會管理創(chuàng)新的路徑選擇[J].理論與改革，2012(5): 94-97.

[3]劉智勇, 張震, 陳學民.構建和諧四川與四川省非政府組織建設研究[J].中共四川省委省級機關黨校學報,2008(4): 48-52.

[4]中共四川省委關于進一步加強和改進新時期工會、共青團、婦聯(lián)工作的意見[Z].川委發(fā)〔2013〕18號.

[5]四川省總工會課題組.堅持和拓展中國特色社會主義工會發(fā)展道路[J].四川行政學院學報，2013(2): 88-92.