“割裂式”中國社區發展及其治理對策

杜寶貴，才麗偉

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

近年來，隨著我國發展模式轉型、體制深層次轉軌、政府職能轉變和城市化進程的不斷加快，現行社區的社會管理和服務工作面臨著許多新情況、新問題，致使我國社區出現“割裂式”的發展情形。所謂“割裂式”社區，是指社區的應然發展態勢與實然狀況體現之間的一種矛盾形態，具體表現為農村社區與城市社區發展之間的割裂，社區定位與社區功能之間的割裂，社區發展與其教育、養老及服務對象之間的割裂。究其“割裂式”發展的表現，探析我國社區發展存在的問題，剖析深層原因并給出相關治理對策，將有助于我國社區的不斷完善與和諧社會的發展建設。

一、中國社區發展的基本歷程

1.“社區”一詞的由來

一般認為，最早提出“社區”一詞的，是德國社會學家裴迪楠滕尼斯。他于1887年在他的成名作“Gemeinschaft und Gesellschaft”(英文版譯為“Community and Society”，中文版譯為《共同體與社會》或《社區與社會》)中，第一次提出了“共同體”即“社區”的概念。“社區”概念在誕生46年后被引入中國。1932年底，應邀到燕京大學講學的美國社會學家羅伯特帕克將“社區”這個概念介紹到了中國。1933年，以費孝通為首的一批燕京大學社會學系學生，根據滕尼斯的原意首先使用中文“社區”一詞。［1］

2.中國社區的發展歷程

我國的社區建設最早起源于20世紀20年代，伴隨著鄉村建設等民間自發的社會改良運動而展開，這一時期的社區建設主要集中在農村，比較有代表性的是晏陽初定縣平民教育運動以及梁漱民鄉村建設理論與實踐的結合。后來，由于戰爭原因，社區建設工作被迫停止。新中國成立以后，社區建設工作主要是在政府指導下，為孤老殘幼、優撫對象提供的社會福利與社會服務工作。1954年，社區建設工作的重心由農村轉向城市，為加強城市居民工作和基層政權建設，全國人大常委會制定頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，奠定了區-街-居三級政權組織體系的基本框架及各自功能定位。［2］20世紀60年代后期到70年代后期，由于十年動亂的沖擊，社區建設工作一度中斷。1986年，民政部為確保社會保障制度的建立，在全國范圍內開展社區服務事業。由此，“社區”概念首次被引入到城市管理以及實際生活中。1991年，國家民政部提出要在全國各個城市中廣泛開展社區建設活動，同年中國社會工作協會建立，指出研究和參與社區建設是協會今后的重要任務。1993年，民政部開展以創建“文明社區”為特色的社區建設實踐探索活動。1998年的政府機構改革將“基層政權建設司”改為“基層政權與社區建設司”，賦予民政部“指導社區服務管理工作，推動社區建設的職能”，標志著社區建設被納入到了國家行政職能范圍內。2001年，民政部發布《全國城市社區建設示范活動指導綱要》及《全國社區建設示范城基本標準》，為社區建設的規范化提供指導和方向。2007年，為推進農村社區發展，民政部確定了304個“全國農村社區建設實驗縣(市、區)”，各地也逐步加快了推進農村社區建設試點工作的步伐。［3］為指導農村社區建設，2010年全國人大十七次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。

綜觀我國社區發展的歷程，盡管我國社區建設開始走向規范化、標準化，但在制度“路徑依賴”的慣性作用下，我國社區發展仍呈現出了一種獨特的發展路徑，即“割裂式”發展，而且這種“割裂式”的發展也將在一段時間內長期存在。

二、“割裂式”中國社區發展的表現

1.農村社區發展與城市社區發展的割裂

社區是社會的基本單位，也是構成社會的最小單元。社區和諧是社會和諧的基礎，也是構建和諧社會的基礎。統籌城鄉社區的發展，將農村社區的發展建設與城市社區的發展建設一同納入到社會主義和諧社會的建設中來，將是均衡城鄉社區發展的重要舉措。而我國現行的《城市居民委員會組織法》與《村民委員會組織法》則是對兩者進行了立法分治，立法分治的結果必然割裂我國社區的整體結構和有序發展，特別是在我國加快城市化進程速度的過程中，更加劇了農村社區和城市社區的割裂程度。

2.社區的定位與社區功能的割裂

作為黨和政府的一項重要工作，社區工作是黨和政府聯系群眾的紐帶，其基本職能是服務于民，做到上為政府分憂，下為百姓解愁。［4］在實踐中，無論是城市社區還是農村社區，都存在著社區定位與社區功能的“割裂”問題，社區并沒有將重心放在社區的服務上，恰恰相反，社區事實上已經成為政府職能的“延伸”，更多地體現了管理功能。該功能主要表現在兩個方面:一方面，由于片面追求經濟指標，社區層面的經濟壓力過大，致使其大部分精力投在了經濟效益上面，忽略了社區的基本服務職能;另一方面，有些社區的轄區與政府部門的執法區不一致，造成部分政府部門跨區執法現象，給社區管理帶來不便，致使社區管理體制不順，職能不清。其主要組織實施者——街道辦事處缺乏必要的綜合協調權和組織實施權，［4］在大部分事情的處理上，不得不上傳下達、上行下效;在財權與事權的決定上，權力雖小，但責任重大，權責不對等現象十分嚴重。

3.社區發展與社區服務對象的“割裂”

社區服務是社區發展的主題，亦是社區建設的生命所在。當前的社區發展帶有一定的局限性，其服務大多停留在較淺的層面，沒有突破福利服務的范圍，還不能滿足社區居民日益增長的物質、文化和生活需求。社區服務單一化，大多依靠政府投入，表現為以無償的，短期的，面向弱勢群體、老年群體的福利性、事業性服務為主，低償或有償的、面向青年或高收入階層的產業化、實體化服務幾乎為零。［5］與此同時，社區發展與社區服務對象的聯系松散，表現為志愿組織和居民個人在社區發展建設方面參與度較低，社區建設的積極性沒有被激發，社區的資源沒有得到充分利用。

4.社區發展與社區教育的割裂

從某種意義上說，以社區為基礎的教育是為繁榮和發展社區而服務的，即社區發展的需要決定社區教育的特征。社區發展需要社區成員有強烈的社區認同，同時兼有“為我所用”的社區開放和社區交流的意識;社區發展需要對社區資源作深度開發，這包括自然環境資源和社會環境資源，后者就是社區教育的目的——人力資源開發(人力資本的積累)。［6］然而，當前經濟的快速發展，帶來社區建設對自然資源的過度利用，對經濟效益的過度追求，造成了對人力資源的忽視和冷漠，出現了城市發展驅逐大學，城市社區失去追求精神食糧的動力，社區發展與社區教育的天然“臍帶”被割裂。

5.社區發展與社區養老的割裂

從國際社區發展經驗來看，社區的發展建設必須依托于比較完善的養老服務體系，它需具備相對完備的基礎設施，包括生活照料、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等方面。然而隨著我國老齡社會的加速到來以及體制深層次的轉軌，社區發展的經濟性目標與社區養老等方面的福利性目標產生沖突，致使高齡老人難以得到基本的養老照顧，單純依靠家庭養老和社會養老無法解決我國的現實養老問題。社區發展與社區養老的割裂，使得社區發展無法適應老齡社會的現實要求。

三、“割裂式”中國社區發展的影響因素

1.歷史性因素

從我國社區發展建設的基本歷程來看，我國社區建設起源于20世紀初期，因受國際上農業國家改良運動的影響，那時我國的社區建設主要集中在農村。隨著解放戰爭的結束，我國社區建設的重心轉移到城市上來，加之國家對城市化進程的重視，為建設社會主義現代化國家，加快國民經濟的發展速度，城市社區建設越來越規范化。改革開放以來，城市社區工作的范圍進一步拓寬，街道辦承擔著城市管理、社區服務、優撫救濟等任務。然而，農村社區的建設因戰爭停止后，很久沒有提上日程，囿于落后的自然條件和人文條件，農村社區的發展相對滯后。此外，隨著我國從農業經濟到工業經濟的轉變，我國城鄉經濟發展速度雖已提升，但社區服務水平與發達國家相比還很落后，社區服務單一，資源得不到整合。

2.體制性因素

社區管理體制反映著國家與社會關系的變遷。近年來，我國社區管理體制改革經歷了由政府包辦社會的一元管理體制到“政府-公民社會-NGO”的多元社區治理體制的轉變過程。［7］社區管理體制改革的背后，透視出的是“割裂式”中國社區發展的沖突與矛盾。長期以來，我國集中于經濟、政治、文化建設，社會建設尤其是社區文化建設和生態文明建設則相對滯后。同時，社區是自主管理、反映民意、服務居民、穩定社會的基礎性組織，由于中國傳統的金字塔式管理模式，我國社區基層管理長期出現職能缺位、政出多門、職責不清、關系不順等情況。因此，這種由于體制性因素造成的中國社區發展的割裂，急需創新管理體制。

3.城鄉二元結構因素

現代意義上的中國城鄉二元結構的產生，遵循“農業為工業、農村為城市”-工業優先發展(城市)-制度全方位傾斜-城市強勢確立-城鄉二元結構形成的發展邏輯。［8］從其過程來看，工業優先發展，必然要求相應的生產、生活條件與工業生產相適應，農村經濟短暫的繁榮后，其經濟發展再次陷入困頓狀態，農民收入增長緩慢，城市與鄉村的生活條件、生活方式也隨之拉大了差距，農村社區的發展建設與城市社區的發展建設出現割裂。城鄉二元結構問題無疑已經成為構建和諧社會的障礙性因素。

4.發展觀因素

科學發展觀的核心是強調以人為本，其次是強調發展。因此在具體實踐中，要堅持將科學發展觀靈活運用到指導社區的建設上，突出為民服務，促進社區和諧。然而，隨著經濟發展速度的加快，我國社區建設與科學發展觀的要求逐漸脫軌，社區發展越來越注重社區硬環境的建設，社區服務未能滿足居民日益增長的多樣化、個性化需求。社區難以自治、職責不清、關系不順，發展速度與發展質量難以均衡，城鄉社區發展差距不斷拉大。社區發展脫離科學發展觀“以人為本”的要求，在過度追求發展的過程中，未能很好地履行其“服務于民”的職能。

四、治理“割裂式”中國社區的對策

1.加強頂層設計，消除城鄉二元結構，均衡發展城鄉社區

日益突出的城鄉二元結構的矛盾，已經成為國民經濟協調發展的一大障礙，也是“割裂式”中國社區發展模式的誘因。自20世紀50年代以來，因制度性因素促成的城鄉二元結構，使城鄉社區發展存在差異。二元行政管理制度、戶籍制度、土地制度以及公共服務的二元供給等都使農村的發展滯后于城市，農民的生活質量得不到保障。因此破解城鄉二元結構將促進城鄉的協調發展，同時也能帶動農村社區的發展繁榮，使廣大農民的利益得到根本的維護。從某種意義上講，城鄉二元結構問題的解決將是我國社會經濟結構的一次偉大轉型。

隨著近年來國民經濟的發展繁榮，城市社區的發展建設取得了卓越的成效，而農村社區的發展建設存在著諸多問題和挑戰。黨的“十七大”提出“把農村社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求，這說明我黨認識到了如果想要完善社會管理，穩定社會狀態，創新管理思路，農村社區的發展作用是不容忽視的。［9］因此，必須均衡發展城鄉社區，加大對農村社區的幫扶力度。可根據實際情況，調整服務站點，抓好農民群眾急需的服務項目，建設以提高社區服務水平、居民生活水平為目標的新型社會主義新農村。

2.完善相關法律制度

衡量一個國家法制化水平的高低不在于立法數量，而在于法律本身是否能夠反映一定的社會現實，是否能夠解決與民眾息息相關的社會問題。隨著我國法制化進程的加快，我國的法律制度不斷得到完善，然而，隨著時代的變遷，法律也展現出它的不足之處。1989年全國人大十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》和2010年全國人大十七次會議通過的《村民委員會組織法》，兩部法律出臺的時間不同，適用的對象也不同。這種優先規范城市社區的發展必然使農村社區的建設相對滯后。兩部法律仍然是在以政府為主導的一元主體下實施的。近年來，隨著我國發展模式轉型、體制深層次轉軌、政府職能轉變，“小政府-大社會”的管理模式即將開啟。兩部法律在當代社會的不協調性是導致我國社區“割裂式”發展的潛在原因。因此，為了更好地構建社會主義和諧社會，建設高質量、高水平的一流社區，修改、完善兩部法律是當務之急。

3.大力發展社會中介組織，提升社區承載能力

從政府與社會的關系而言，政府是社會的總機關，但從歷史趨勢看來，政府的職能是服務于民。隨著社會經濟的發展壯大，政府管理的事務理應越來越多，但政府職能是不會無限放大的。［10］人民思想意識的不斷提升，社會中介組織規模的不斷擴大，將促進“小政府、大社會”行政管理模式的衍生。到那時社區不再是政府職能的“延伸”，也不再是職能部門的“跑腿”，社區將具有一定的組織實施權和綜合協調權。因此，要大力發展社會中介組織，構建其“自組織”、“自適應”的職能系統，在縮減政府職能的同時，提升社區的承載能力，也提高了社區的服務水平。

4.平衡社區發展速度與質量

目前，隨著我國城市化進程的不斷加快，社區發展速度也達到了前所未有的高度。然而，我國是一個發展中國家，并將長期處于社會主義初級階段。因此，在社區的發展戰略上，不能操之過急，亦不能拔苗助長。過度注重社區發展速度，必將忽視其質量。例如，在一些城市中，社區組織者盲目上形象工程和項目，社會資源不但沒有得到有效利用，居民的生活質量也沒有得到明顯的提高，教育、醫療等社區公共服務跟不上社區的發展速度。因此，要平衡社區發展速度與質量，使之盡可能地與我國現階段的管理能力和資源水平相適應。

5.建立良性互動的多元化社區治理主體模式

近年來，隨著我國社會的轉型，我國社區治理模式已由過去政府主導的單一型轉變為多元主體并存的復合型。在給社區治理帶來新氣象的同時，也引發了新的困惑。不同的社區主體其運行方式有很大差別，矛盾與沖突下，我國社區展現出“割裂式”發展的病態。若想使他們圍繞社區管理和社區公共產品的提供發揮整合性力量，必須要定位好它們各自的角色，即明確各自在社區治理過程中所承擔的職責，［11］避免某一主體職能“越位”、“缺位”或“錯位”現象發生。有必要形成“黨工委領導+行政管理+社區共治+小區自治”的社區治理格局，［12］明確社區治理的目標，建立有效的運行機制，使多元社區治理主體在和諧共存、良性互動的網絡模式中更好地服務于社區居民。

社區是居民自我管理、自我服務的社會生活共同體，其核心理念是豐富人的生活，滿足人的需求，著力于提高社區居民的滿意度和歸屬感。社會主義和諧社區，是人與人、人與自然、人與社會的和諧統一，是社區發展速度與質量的和諧統一，是城市與農村社區建設的和諧統一。因此，為加快和諧社區的建設，打破“割裂式”社區的發展模式，必須轉變政府職能，整合社區資源，均衡城鄉發展并完善相關法律，借助社會中介組織的力量，從而提升社區承載能力。

［1］陳月剛.“區直管社區”:城市社區管理體制創新與限度——以銅陵市銅官山區的社區綜合管理體制改革為例［D］.武漢:華中師范大學，2012:9－11.

［2］張勛宗，陳思君.城鄉結合部社區管理的幾個切入點研究［J］.成都大學學報:教育科學版，2007(8):133－135.

［3］楊炳瓏.農村社區建設工作形成全面推進態勢——全國農村社區建設實驗工作經驗交流會側記［J］.鄉鎮論壇，2009(1):6－11.

［4］楊樹銀.當前社區建設存在的問題和思考［EB/OL］.(2012－04－20)［2014－02－22］.http://www.xzmz.gov.cn/tszs/dangjianshequjianshecunzaidewentihesikao.html.

［5］西城政協委員活動小組.當前社區建設中存在的問題及建議［EB/OL］.(2012－07－29)［2014－02－22］.http://www.jzqzx.gov.cn/zhengzhi/list.asp?id=16.

［6］李慷.農村社區教育與社區發展——湖南省桃源縣社會調查報告［J］.教育理論與實踐，1990(5):23－32.

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［9］李飛燕.我國新型農村社區治理的多元主體合作研究［D］.秦皇島:燕山大學，2012:10－15.

［10］郝宇青，劉孝云.發展社會中介組織 促進政府與社會合作［J］.學術論壇，1996(3):70－74.

［11］陳艷紅，陳向陽.論我國城市社區治理主體的多元互動［J］.東方論壇，2009(12):3－16.

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