論我國食品安全風險防控制度構建的系統化進路

曾文革，肖 峰，黃 艷

（1.重慶大學 法學院，重慶 400045；2.重慶大學 公共管理學院，重慶 400045）

食品是人類賴以生存的基礎，保障食品安全即抑制“從農場到餐桌”中的風險因素和行為，“引起人類健康的食源性風險，包括生物性、化學性和物理性三個方面的危害因素”［1］，不同利益相關人維系于同一食品價值鏈中，價值訴求的差異決定了經營者、政府和消費者不能自發形成共同價值理念和行為規范，食品對人類的生存保障功能會受到市場規律的抵牾，食品安全法治是必然要求。但是，食品安全法律體系的建構必須適應安全風險的存續規律。而我國現行立法價值目標不明、立法系統化嚴重不足，會在執法時造成諸多困擾，應對其缺陷之處予以檢視，提出新的系統化立法進路，以圖彌補之策。

一、食品安全風險的分散性特征與防控制度構建的系統化要求

食品在生產、流轉、消費中可能產生危害健康的致害因素，現代社會條件下交易規模與日俱增，現代食品工業及市場經濟的自發性也引發了新的安全隱患，市場經濟條件下“看不見的手”無法抑制市場主體引致風險，必須立足于安全風險的基本特征，科學制定規制的法律規則。

（一）食品安全風險的分散性特征

人為原因和自然原因都會引發食品安全風險，體現為單個威脅因素或組合并存在于食品價值鏈始終，是靜態和動態風險的結合。

靜態上看，安全風險是可能造成食源性損害的所有物質，包括農藥、化肥、獸藥等殘留，環境破壞造成的農產品污染，食品添加劑使用過當，生產、加工、運輸、倉儲過程中引入的威脅因素等。雖然存在多種靜態風險，但如能規范食品鏈利益相關人生產、傳遞、消費的行為，使其承擔防范自然因素對食品的污染，即能保障流向餐桌食品的安全；在靜態風險因素已然存在的基礎之上，利益相關人未能通過積極作為防止自然性風險或通過消極不作為抑制自身造成風險的行為，則靜態風險因素將通過食品價值鏈流動。因此，利益相關人作為或不作為的行為主要包括：（1）非法經營者的所有行為；（2）合法經營者的超限行為；（3）合法經營者對防止食品受污染的不作為；（4）監管主體履行法定職責的不作為。因此，食品安全風險是生物、化學和物理性污染物質的客觀存續狀態和利益相關人社會角色的不充分履行的綜合體。

由于食品安全鏈條中利益關系復雜且風險敞口大，風險量規模大、風險因素間獨立，呈現出明顯的分散性特征。一方面，引發食品安全風險主體是多元的，既包括非法經營者也包括合法經營者，還包括監管機構和消費者；另一方面，風險的客觀形態與引致行為類型多樣，各自構成損害的充分條件而相互間無必然關聯，非法經營者未獲批準從事經營的行為，合法經營者未采取有效措施防止自然、意外因素污染食品的不作為與超限行為，監管機構不作為以及錯誤消費行為，都是獨立的安全風險來源。

（二）風險防控制度的系統論指向

雖然安全風險存續呈現分散性規律，但各類風險所依附的食品交易環節卻形成環環相扣的經濟利益鏈條，保障食品安全很大程度上要正確處理個人經濟利益和風險防范社會利益間的關系。因此，利用交易主體、交易環節間利益聯系為保障工具是必然選擇，這需要針對風險的分散性采用系統論思想設計防控機制。將風險防控全過程作為一個社會系統，把握整體與局部對立統一關系，通過頂層設計指導防控系統，關注各防控環節間的互動關系。

“系統的定義可以確定為處于一定的相互關系中的與環境發生關系的各組成部分的總體”［2］，哲學上講系統具有整體性、能動性、相關性、漲落性等多項屬性［3］，將系統論思想寓于風險防控系統應視風險分散性特征而定，根據基本價值指導系統整體與內部因素、內部因素相互間，以及與其他系統間的溝通方式。

首先，防控的價值目標是核心要素，風險引發的食源性損害最終危害不特定人的身體健康而非經營者經濟利益或行政利益，構筑公眾健康防護網應是風險防控的基本目的。因此，公眾利益處于系統的中心位置，防控手段應圍繞這一中心展開；其次，防控系統的作用范圍須覆蓋整個食品利益鏈中的所有風險因素，“一個有力的控制體系要求在諸多環節上的有效管理，包括：計劃、組織、檢測、協調、溝通。為了將這些行為連接起來，必須將其納入一個穩定的結構中，該結構包括：管轄各種管理行為的機構、能夠并愿意正確執行必要任務的個人。食品控制管理可被視為若干機構的集合”［4］15。參與防控的主體類別、防控針對的風險行為等應整體上與風險的動靜態表現一致，系統構成要素要具有整體性；再次，根據防控系統價值本位的指引，系統各因素發揮著不同的作用，實現防控目標須各要素間在位階、效力發揮等方面層次分明，同一層次及各層級間的要素須具備協同效力；最后，食品安全問題的國際化要求防控系統必須向國際社會開放，協調利用國內國際兩種資源達成食品安全保障之目的。

（三）系統論指向下防控制度的應然內容

食品安全風險防控社會系統進入法律領域，即是系統功能的法律制度化，將防控行為事實關系上升為法律關系，規定權利、義務、責任以及相關實體性、程序性制度，以國家強制力來保障食品安全。防控制度規制改變自然條件、附著非自然物質、不當加工或保存等引發威脅的行為，關注誰具有作為或不作為之義務，所保護的是依賴公眾的基礎性利益——公權力和私權益之外的社會性利益。據此，防控制度應堅持社會本位，通過法律建構保障食品安全利益的權利（力）義務結構，在民事私權和行政權之上附加特定義務。世界食品安全法制經驗顯示：法律須建之于“從農田到餐桌”過程，采取預防性立法并保障消費者、經營者與政府充分參與，核心是對“風險”行為的規制。由于風險在食品生命周期不同階段和主體控制范圍內的異質性，防控法律體系須具備系統性，其應然內容主要表現三個方面：

第一，防控制度是全部風險法律關系的綜合體。縱向看，在社會本位指引下，公眾食品安全利益是法律體系的中心權益，處于制度頂端并高于監管權和經營權；經營行為是風險主要來源，政府監管部門是風險次生主體，政府和經營者是公眾監督的共同義務主體，經營者又是政府監管的義務主體，社會監督、政府監管和經營構成的縱向防控法律關系；橫向看，防控制度需保障食品傳遞過程對風險的閉合性，食品安全問題的國際化需要通過法律制度的國際合作以利用國內與國際兩種法律資源來共同實現制度價值。

第二，不同法律主體在所有環節中權利（力）義務的聯動是防控制度功能實現的根本要求。風險在食品傳遞各環節中表現形態不同，各類法律主體在防控權利與義務上應具有共同價值指引。一方面，防控權利（力）、義務和責任形成的法律關系鏈共同服從于防控制度的價值指引，法律對各環節的保障力度應具有一致性；另一方面，理順同類型主體內部成員間的法律關系，協調統一的發揮該類主體功能保障食品安全的法律功能。

第三，信息保障機制是連接所有防控法律關系的紐帶。公眾、經營者與政府在食品安全法律關系中的互動根本上依賴安全信息的傳遞，包括食品生產原料、生產過程及生產工藝、運輸、倉儲等物流信息，也包括監管部門預防風險、制定技術標準及執法的依據、過程等信息。以法律之力保障食品安全信息沿價值鏈充分傳遞，確立公眾知情權和經營者、監管者信息公開法律義務，通過立法規定食品安全風險信息的公開內容、程序、透明是根本保障。

食品安全風險的分散性存續規律決定了防控制度的設計必須具有系統性，法律關系建構上將所有利益相關人納入不同層次權利義務關系中，通過國際合作延伸國內法效力，保障安全信息流動順暢，以共同價值理念和法律本位協調統合法律主體發揮防控的制度功能。

二、我國食品安全風險防控制度系統性缺陷

我國對食品的法律規制已從“食品衛生”提升為“食品安全”，形成了以《食品安全法》為基本法，兼有食品市場準入、產品標簽與營養標示、流通環節安全保障、安全信息發布等地方法規、部門規章和地方規章，初步形成中央與地方、綜合性與專業性結合的食品安全風險防控制度群。但該防控制度體系還存在質和量的殘缺，利益相關人的法律主體地位不完善，監管主體內部的協同水平不高，生產、經營、監管和消費環節的風險防控手段未良好的協調，權利（力）、義務、責任未反映風險特征及防控根本需要，系統的防控制度體系尚未形成。

（一）風險防控制度的調整對象狹隘

防控制度的調整范圍應與食品價值鏈廣度及風險存續規律匹配，“一個成功的立法過程，要求立法的結果以不同的方式造福于不同的利益相關者”［5］，防控制度體系應當賦予經營者、監管者和消費者相應法律主體地位。“食品的生產者、加工者、管理者、制造商、交易者、零售者和餐飲業經營者，是向消費者提供安全食品的第一責任人”［6］3，風險主要存續于經營環節，衡量食品安全立法水平的一個重要指標即是否“有法律條文明確規定生產者、加工者對食品安全和質量承擔首要責任”［6］3；食品監管須“存在有效的食品安全管理機構、存在能就食品安全和質量問題向政府提供建議的有效機構、食品安全職責和責任在不同政府部門間合理分配與協調，分工明確、行為協調一致”［4］15，防控法律關系應科學建構于消費者、監管者和經營者間。

我國《食品安全法》規定了不同主體的防控地位，確立多部門協調監管、政府監管權處于中心的機制，經營者通過遵守安全標準和經營規范承擔防控義務，消費者享有依附于監管的安全信息知情權、違法行為舉報權和對監管機構的批評建議權，公權力本位造成了法律調整對象較為狹隘，并影響了公眾食品利益在防控制度中的中心法益地位。

公眾缺乏法律獨立地位和監督經營者、政府部門的法定程序和救濟機制。公眾監督權應包括：一是風險預防中提供風險信息，通過風險溝通充分發表意見和評價，如歐盟消費者政策戰略（2007—2013）規定：“歐盟將消費者政策中置于下一階段的內部市場核心地位”，“消費者福利是市場良好運作的核心”，并把“將消費者置于歐盟其他政策和規定的核心”作為優先行動之一［7］；二是請求經營者依法履行標簽、標識注明等經營性防控義務，索取執法過程和依據等監管信息，當監督義務不履行時可以依法救濟。但我國將社會監督局限于向監管機構舉報、批評建議，客觀上使社會監督成為依附于政府的監管啟動“申請權”，不具有獨立于監管權的法律效力，風險防控的權利義務流向具有典型的單向性，沒有充分發揮風險溝通的功能，社會監督權成為“軟權利”也使監管權行使缺乏廣泛的社會基礎。

（二）防控制度體系構成要素間的協同度較低

風險防控法律實施的協同性指經營者、監管者和消費者的防控法律行為協調統一，共同服務于公眾健康利益，既要體現法益的層次性，又要保障各類主體功能發揮的充分性。

首先，公眾的社會監督權與政府監管權間的協調性不高，體現為前文分析的社會監督權法律屬性的缺陷。

其次，權力配置模式不科學以及能力建設不足造成監管權內部協同性較低。一方面，監管權配置模式顯示出其應急功能強于日常管理能力，國際上監管權有兩種典型模式：一是美國式多機構協調執法，由FDA、美國農業部、美國疾病控制預防中心和國土安全部等機構共同治理，以分領域治理為顯著特征；二是以單獨食品安全機構統一管理的歐盟模式，采取高水平的安全標準和技術力量防控風險，二者都強調風險信息在行政部門間順暢流通及防控行為迅速統一。我國設有食品安全委員會作為綜合協調機構，由衛生、農業、質監、工商和食品藥品監督等部門各司其職，分領域與分階段治理同時存在，風險決策、過程控制和反應行動需部際協商、通報和配合，技術和管理職能交織在一起。權力縱橫交錯之處存在監管盲區和漏洞，監管主體群的整體性主體功能難以實現；另一方面我國安全標準水平尚不高，對風險無法形成有力的技術制約，完善合理的檢驗網絡尚未形成，基層監管機構的職責與執法資源不足的矛盾突出，低水平能力建設成為食品安全執法的客觀阻礙。

再次，監管權與經營者防控義務的協同通道不暢。經營性防控義務具有基礎性，經營性風險信息披露是監管和監督的依據，制備安全設施、制定企業安全措施、依法披露產品信息（“種類包括產品來源、生產方法、生產的屬性和產品特征”［8］等義務）是基本防控法律義務。《食品安全法》明確規定了經營行為禁止范圍，規定了風險檢測和評估目標、機構、程序和食品召回制度、安全標準更新、安全事故處置、食品成分營養、信息發布等制度，我國現已公布約600余項國家強制性安全技術規則。但在實踐中，監管權對經營者內部管理透明度的強制不夠，監管權對經營者的主體身份依賴度較高，監管重心在主體準入與市場行為上，信息追溯制度薄弱且缺乏社會公眾的信息支持，疏漏了對風險載體——食品本身的規制；另一方面，對農村市場、街頭食品、小作坊規制較差，防控法律關系向農場延伸度不夠，缺乏防控農藥、獸藥等殘留量等上游風險影響產業鏈安全的完善機制。

最后，食品安全責任的度量標準與防控權利（力）義務不匹配。風險可能是多主體行為累積的結果，食品流通量龐大且消費與損害的形成具有即時性（特別是農產品），將總污染度作為食品安全責任的度量標準才能補償風險行為造成的公共健康破壞。但我國食品安全立法在風險責任的追究存在以食品交易經濟價值作為風險衡量標準的謬誤，使食品安全違法成本與風險的真實水平嚴重失衡，容易造成食品生產、加工等環節的風險行為主體形成利益共同體，合力對抗政府監管和社會監督。

（三）風險信息制度的保障力較弱

防控制度體系“包括多個構成部分，包括：食品政策和立法、食品控制管理、檢驗分析實驗機構、食品監管、執行和鑒定、應急準備與反應、食源性疾病監測和信息公開、宣傳交易和溝通”［6］，本質上就是風險信息在不同主體間傳遞、甄別、控制和反饋的過程。我國《食品安全法》第82條、《食品安全法實施條例》第4條及衛生部等六部委頒布的《食品安全信息公布管理辦法》規定了監管過程的信息內容、信息發布權限和程序，但對風險信息的溝通互動、信息傳遞的順暢與充分性的法律保障水平較低。

一方面，風險防控信息機制的多方參與水平較低。由于社會監督權的缺位以及監管權與經營行為協同水平低，政府、消費者和經營者對風險信息的認知彼此割裂而缺乏共通性；信息在政府的監管部門之間的傳遞機制無法適應防控的客觀需要，風險信息的統合與發布集中于衛生部門，但是信息的來源、甄別及管理行為卻仍然分部門進行，形式上政府的風險信息口徑統一，實質上預防的基礎、防控的關系并未理清，風險信息的義務和責任主體在監管機構內的歸屬混亂。

另一方面，風險信息公開的范圍、程序、透明度保障的單向性特征突出。雖然我國立法對風險信息的發布等做了一系列規定，但多為職權性規定，公開的信息范圍、內容由監管部門單方決定，如轉基因進口信息的公布僅限于名錄，而沒有公開做出安全認定的依據、數據等；缺乏對公眾信息訴求的法定反饋程序，經營者和監管機構的風險信息公開義務缺乏互動性，總體上信息保障機制的透明度較低。

（四）防控制度體系的開放性不足

我國現行防控制度體系國際性視野較為缺乏，“檢視我們的《食品安全法》除了散見于條文中的規定外，在總則中關于國際化或國際合作理念的哪怕字里行間有其意的條文也很難一見，這表現為對食品安全國際化的輕視或對借助國際合作解決食品安全問題的不信任”［9］。

一方面，我國參與防控制度國際合作具有片面性，國內制度的輸出水平較低。雖然食品特別是農產品進口規模較大，但是國內立法關于風險預防與控制的制度在種植、生產、加工、運輸等域外地區適用水平低，規制食品價值鏈域外階段的立法、執法合作較為缺乏。加上我國的安全標準整體水平不高、技術支撐能力相對較弱，應對國際食品貿易輸入性風險的能力比較薄弱，如轉基因農產品引入的安全管理有待加強；域外制度的內化以及常規性合作沒有歸口的業務部門來進行，割裂了國內有限的防控合作資源。

另一方面，我國參與防控制度國際合作的深度不夠。現有國際合作領域主要涉及執法力量和技術標準中，不利于發揮我國食品安全制度資源的比較優勢，制度移植后與中華傳統農藝的結合不夠重視；合作利益的本土化力度不足，現有合作模式相當程度上是發達國家標準和監管力量在我國的延伸，以保障我國產品出口目的地國的食品安全，面臨著先進國家制度勢能的沖擊而加重我國食品出口的壓力；制度資源引入的轉化深度不夠，片面重視技術標準、硬件設備等物質因素，對他國保障食品安全的社會性、文化性資源等“軟實力”的借鑒消化不足。

總的來看，我國風險防控機制既存在“質”方面的缺陷，也存在“量”方面的不足，核心是對“食品安全風險”的法律價值評價存在偏差，在防控權利（力）義務機制和責任機制對“風險”規制不一，未根據風險分散性的特征來構建科學的權利義務結構，信息制度建設和國際制度合作水平有待進一步提高。

三、未來我國食品安全風險防控制度構建系統化的主要設想

未來我國食品安全風險防控制度構建的系統化，要從廣度和深度上完善法律調整對象和手段，從制度的本位主義出發，優化頂層設計和規則結構，補足防控制度中的缺失與制度短板，保障信息機制對防控法律關系的有力支撐，使制度體系符合風險存續的客觀規律和防控需要［10］。

（一）防控制度的價值目標復歸于社會本位

公眾的食品安全利益是法律體系的中心法益，社會監督法律關系建立在完整的監督義務主體、監督權利義務內容、社會監督法律責任救濟等內容之上，使制度重心從監管權行使復歸于消費者權利，凸現公眾對監管機構、經營者加以監督的法律權利。

保障公眾社會監督權的法律效力的途徑包括三個方面：（1）在食品安全基本法層面，確定監管機構、經營者接受社會監督義務以及未履行被監督義務時的法律責任，以法律強制力作為監督權的后盾，避免公眾監督權脫離法律視野；（2）提高監管機構和經營者信息披露力度，提高食品標簽、標識、說明書等風險信息的完整性和普識性，如歐盟專門編撰了標簽識別手冊，作為消費者辨識標簽的輔助資料［11］；監管機構的安全信息主要通過官方文件、聲明、公告等途徑達到公眾等信息的透明度，將監管權啟動、行使依據、處理后果、程序過程等納入接受社會監督的范圍。在風險預防中突出與公眾的風險交流，特別是風險管理的互動水平，改善監管中風險信息發布的單向性，使監管力量與監督力量能協調一致針對食品安全風險；（3）要加強監管權對社會監督權利行使的應答水平，公眾識別食品安全風險后，要么以風險行為來源主體作為被告尋求司法救濟，要么通過轉向求助于監管權處置風險。由于風險尚未轉化為實質性損害，直接起訴還需要在私權外設立新的權利類型作為訴的要素，如部分學者主張的“食物權”［12］，逐步建立食品安全公益訴訟的救濟機制。但我國的現狀更適宜加強監管權對社會監督權的應答水平，建立對公眾舉報處理步驟、時限與回復義務，如歐盟要求對消費者投訴按標準格式統一分類，并使用的標準化投訴管理信息平臺。

（二）構筑系統協調、層次分明的防控權力配置模式

調整我國《食品安全法》確立的食品安全委員會綜合協調、多部門共同監管的權力系統，形成風險決策與行動、技術與管理相分離的系統協調、層次分明的監管權力配置模式。

首先，食品安全委員會要從部際協調機構轉變為食品監管最高行政機構。從食安委的職能設定及人員組成來看，其是存在于衛生、農業、質監、工商、食品藥品部門的監管權之間的綜合協調部門，并未承擔日常監管中的實質性權力，使得風險防控權力散碎于條塊分割的部門之中。一方面，食安委調整當前由多部門負責人作為成員的組成方式，按照獨立的政府部門建制模式進行“實體化”，行政地位高于其他食品安全監管部門，統一行使風險信息獲取和風險評估、溝通的權力，作為政府獲取、公布風險信息和與公眾溝通并接受投訴的唯一機關，成為食品安全風險的決策機構；另一方面，食安委根據科學的風險決策，指揮其他食品安全監管機構在其職責內進行風險管理，利用本部門的公共資源防控食品安全風險，建立起像中國人民銀行和銀監會一樣的決策職能與行動職能相分離，改變多部門協調帶來的權力掣肘、信息流通不暢、風險防控權力受到行政體制限制的不利局面。

其次，食安委應當整合現有食品安全風險防控技術力量，組成獨立于衛生、農業、質監、工商、食品藥品等部門之外綜合性科學咨詢機構，作為食安委的決策輔助機構。統一的科咨機構能減少各部門技術力量重復建設而帶來的資源浪費，避免科學技術組織在風險監測、評估、決策建議、食品安全標準制定和修改過程中受部門利益干擾，打破科學鑒定對象與科咨機構及其成員的利益關聯，保障食品安全風險的技術認知的客觀性、中立性，從而提高行政權力運用的系統科學性。

（三）提高防控責任機制與義務的一致性

防控體系應圍繞風險來展開，風險預防、預警、召回和責任追究機制應互為補充、力度匹配，但如果末端防控未依照風險大小作為法律責任追究依據，則會降低安全防控體系的整體水平。而我國恰恰使用食品經濟價值等指標而非風險程度作為歸責依據，違法成本與風險程度不匹配的矛盾較為突出。改善可考慮下述途徑：

第一，采用根據風險造成人體損害的一般水平的追究機制。首先，以省級行政區域為單位，依據發布的居民平均營養水平和膳食結構，測定污染食品所含的損害物質類型與數量，得出污染物在單位食品中的比例，再與居民人均攝入該種食品水平合并計算出其流入消費環節后可能造成健康損害的影響面，根據影響面制定不同的風險處罰標準。其次，以食品是否轉移到消費者作為時間劃分，對尚未轉移的食品結合風險處罰標準的一定百分比執行，對風險已釋放給消費者的食品情況較為復雜，已造成消費者健康損害則按民事侵權處理，已售出但未通過召回、未通過民事侵權賠償承擔風險責任的部分，也要根據交易數量扣除民事侵權已賠償部分，適用風險處罰標準。

第二，根據食品安全風險等級的差異適用不同的罰則。如美國的食品安全法就采取了分級處理的方法，《聯邦食品藥品和化妝品法案》第301、303部分規定：對任何食品安全的違法行為都采取1年以下或1 000美元以下處罰或二者同時適用，對嚴重違法則納入刑事違法中的罰則，2011年4月通過的《食品安全責任法案》（S.216）規定：故意或對生命和生命損害風險的忽視則按照美國法典第18部分實行經濟處罰或處以十年以下徒刑，或二者同時適用。我國新制訂的《國家食品安全事故應急預案》已將食品安全事故劃分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，與之相對應的就是風險的定量問題，因而可以借鑒美國的違法懲處機制，采取分級定量處理的方法對違法主體進行懲處。

第三，也可考慮納入加重懲處的機制，在上述方法中選定一定基本懲處依據，但對主體的故意行為和惡意不執行處罰的行為，可以考慮在基礎處理依據上加倍執行的機制，這也是美國《聯邦食品藥品和化妝品法案》第303部分和美國2007年《食品藥品管理修正案》第902部分中管理藥品的重要措施之一，對我國當前食品事故頻發的現狀具有較高借鑒價值。

（四）拓展防控制度建設的國際合作

經濟全球化背景下食品安全已成為一個重要的國際問題，國際交流既帶來了食品生產技術、制度經驗和資金，也擴大了食品安全事故的域外影響，法律制度的國際合作是防控法律系統的重要環節。我國是食品貿易的大國，食品安全立法中忽視防控制度國際合作的局面必須扭轉。

一方面，開展全方位、多層次的防控制度建設國際合作。利用多邊性制度合作平臺豐富國際合作的渠道，充分利用 WTO、糧農組織、食品安全法典委員會等多邊性國際組織的制度資源和協商平臺，推動風險預防的技術、貿易措施、公共健康保障等各個方面的國際法造法活動與內國法協調合作，促進風險防控制度的國際統一性水平；深化區域性、雙邊性制度合作的成果，加強在風險防控科學技術研發、檢驗檢疫機構、安全技術標準的地區性、雙邊性合作，通過共建科學咨詢機構、互派常駐性執法機構等方式加強風險信息通報與防控制度銜接等方面的合作，將國際防控法律資源內化為國內安全利益。

另一方面，推進防控制度建設的國際互動。加強食安委以及其他部門對國際條約法、習慣法以及其他“軟法”文件研究力度，根據我國國情加快將國際法律資源國內化的轉化步伐，提高我國防控立法的國際化水平和立法質量，構筑我國參與國際合作中的“軟實力”；及時匯集國內風險防控經驗，總結制度實施的成功與不足，結合域外制度狀況辨識國際風險防控立法的發展趨勢，凝練我國參與國際法律制度制定的基本立場和合理主張，擴大我國立法對世界立法的影響，從而形成國內法與國際法良性互動的局面。

四、結 語

由于食品安全風險的分散性特征，在食品安全制度建設上必然要求防控制度構建的系統化。而我國食品安全風險防控制度存在較為嚴重的系統性缺陷，迫切需要改變傳統的立法思路，以系統論為指導，從多個方面提高防控制度的系統性水平。明確建構食品安全風險防控制度的核心是根據“安全風險”在食品價值鏈中的存續規律，在保障公眾健康的社會本位指導下，系統架構安全風險防控法律關系。在法權結構上形成社會監督權、政府監管權與經營權的位階等序，調整監管權的構成模式與運行規則，確保防控法律制度體系總體構成的完整性、各部分之間的協同性；加強風險信息的保障力度，通過利用國際國內兩種法律資源，推動我國食品安全風險防控制度向系統化方向發展。

［1］ World Health Organization，Food and Agriculture Organization of the United Nations.Food safety risk analysis：A guide for national food safety authorities［R］.Rome.WHO／FAO，2006.

［2］［奧］路·馮·貝塔朗菲.普通系統論的歷史和現狀［J］.王興成，譯.裘輝，校.國外社會科學，1978（2）：71.

［3］湛墾華，張強.“系統基本特性的哲學沉思”綱要［J］.人文雜志，1989（1）：1－9.

［4］Hilbert van der Werf.Evaluating the Impact of Capacity Building Activities in the field of Food Quality and Safety Design of an evaluation scorecard and indicators.Rome［R］.FAO，2007.

［5］Michael R.Taylor.Lead or React？A Game Plan for Modernizing the Food Safety System in the United States［J］.Food and Drug Law Journal，2004（59）：403.

［6］Food and Agriculture Organization of the United Nations.Strengthening national food control systems A quick guide to assess capacity building needs［R］.Rome.FAO，2006.

［7］Health ＆ Consumer Protection Directorate－General.EU Consumer Policy strategy 2007－2013Empowering consumers， enhancing their welfare， effectively protecting them［R］.Luxembourg.EC，2007.

［8］Patricia Farnese.Tracking Liability——Traceability and the farmer［J］.Alberta Law Review，2007（45）：208.

［9］汪江連，苗奇龍.新安全觀視角下我國食品安全法基本理念研究［J］.法治研究，2011（10）：61－66.

［10］劉暢.風險社會下我國食品安全規制的困境與完善對策［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（4）：21－24.

［11］Directorate－General for Health and Consumers.how to read a label.Brussels.EC，2007：1－9.

［12］寧立標，羅開卷.論食物權的司法保障［J］.法商研究，2011（3）：51－59.