集體土地增值收益權歸屬的分析與重構

劉英博

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117）

集體土地因城市化基礎建設等需要被政府低價征收，在土地市場中被高價出讓，實現了價格上的最大增值。這部分增值的實質是土地的市場價格與農民所獲補償之間的差額，該部分權利的歸屬引起的爭議最大、沖突最激烈，帶來的影響也最深遠。因此本文將其作為研究對象，意在探索緩解征地矛盾、尋找征地改革的途徑。

一、集體土地增值收益權歸屬的現狀

《土地管理法實施條例》規定，國家征收集體土地后給予的補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費分發給農民集體；安置補助費因現實情況可支付給農民集體、用人單位或未能安置的農民；地上附著物及青苗補償則通過年產值倍數和征地區綜合地價兩種計算標準補償給農民。在支付了這些費用以后，土地的性質由集體所有轉變為國家所有。之后，政府又將土地放在“市場環境”下進行“公平交易”，造就了地方“土地財政”的神話和地產、工商業的興起；面對少得可憐的補償款，越來越多的農民意識到了自己土地的真正價值，巨大的心理落差招致農民對征地的反感和抵觸，最終導致“釘子戶”、“暴力強拆”成為全國范圍的普遍現象。學者們從行政、法律和經濟等多個角度加以分析，但結論大多停留于問題表面。經研究發現，政府通過征地獲得集體土地收益的行為，其本質上應屬于政治問題，體現了國家對農民的態度，其制度價值的核心反映了國家與農民之間的關系。

低價征收集體土地是國家斂取農民財富的一種手段。如果說計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6 000—8 000億元的代價的話，那改革開放以來通過低價征收集體土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。通過土地征收積累的資源促進了國家迅速實現了工業化和城市化，而代價則是農村不均衡的緩慢發展。在計劃經濟時代，土地征收與招工進城安置相結合尚能滿足農民的生存需要，而不會招致他們對征地的抵抗；但在市場經濟環境下，計劃經濟的補償標準已難以保障農民的基本生存，更不要提發展了?？梢哉f，農民不但被低價剝奪了寶貴的土地財富，而且被排斥在經濟和社會發展果實分享之外。

土地征收的實質是國家權力對農民個體權利的侵犯。征地是所有權由農民集體私有轉變為國家公有的過程。根據我國法律規定，土地征收導致的所有權變化是強制性的單向流動，直接否定了農民集體自由處分土地的權利，注定了農民及農民集體可控的土地資源將不斷減少。在經濟補償環節，國家始終不愿放下身段，以單純的經濟角色與被征主體平等對話：他運用權力單方面確定補償價格，以法律的形式予以確認，從根源上剝奪了私權利參與定價的可能性；即便是最能體現對私有財產保護的《物權法》，都沒能留給農民對于自己的土地自由定價，甚至討價還價的權利。國家既是規則的制定者，又是執行的監督者，在這樣的游戲規則下，農民權利的受損只能是一種必然。

土地征收引發的社會沖突反映了國家對農民的態度。“農民與國家之間最重要的部分是經濟利益的分配關系，也就是‘取、予’的關系。”［1］農民的主要經濟利益來源于土地，歷史上朝代的更迭大多與沒能處理好土地與農民的關系有關。我黨深刻意識到土地對于農民生存的重要性，也正是滿足了農民對土地的基本需求，才獲得了大多數農民的支持。由于特定歷史原因，我國走上優先發展重工業的道路，雖擺脫了發展的困難，但從農民身上取走過多、回報太少，工業化增長的數字掩蓋了農民做出過的巨大犧牲——即便農民奪回了土地承包權，也沒改變作為整個社會發展基礎貢獻者的被動地位。因此，當前的集體土地征收與利益分配機制，深刻反映著國家仍舊對農民保持著不平等索取的政治態度，再加上部分官員以權謀私、野蠻執法，嚴重損害了農民對黨和國家的信任，危害了政權的穩定和改革開放的基礎。

二、當前農民失去集體土地增值收益權的原因

農民失去收益權的原因是多方面的，其中農地所有權主體的模糊性，是政府得以侵權的制度漏洞，同時政府濫用征地權、盲目追逐利益、忽視農民的歷史貢獻，都成為侵犯農民土地權利的直接原因。

（一）現行農地制度給政府侵占農民利益留下空間

我國農民的土地權利從來都是和國家的政治運動緊密相連的。在政府的深層意志中，農民及農民集體的土地都是國家通過革命斗爭和合作社運動轉送的，既然農民和農民集體對占有土地沒有支付對價，那么國家因建設需要而收回土地的時候，無償或低價自然也是合理的；同時，法律賦予農民集體組織這個特殊的自治性單元，在概念模糊和產權不明的情況下，代替人民公社承擔起了集體土地所有者的角色，其用意有學者總結為，“低價征用政策的精妙之處正在于它利用了現行農地集體經濟產權關系不清晰的弱點”［2］。

作為集體組織發展民主自治的村委會，本應起到“擴大公民的政治參與，實現人民當家做主的精神，進而能激勵公民意識的產生，從而起到教育公民的功能”［3］，但卻在微觀組織條件上符合了地方政府征地代言人的條件——從村委會組織法和日常生活看，因基層政權在村委會的組建和運行上的強力介入，而使其呈現出明顯的政治色彩，作為全村經濟代理人的角色逐漸被政府代理人的角色消解，正是土地集體化和政社合一兩個要素的結合使國家控制得以實現。

（二）混淆土地增值原因，抹殺農民社會貢獻

隨著社會經濟的發展和城市化進程的推進，國家對基礎設施、公共設施的投入，不斷改善投資環境，都促進了集體土地的大幅增值。有些學者本著“誰投資、誰受益”的原則得出“漲價歸公”的結論，即因城市基礎設施建設而導致的土地增值是因為國家投資而產生的，所以收益權自然應歸屬國家。這種觀點顯然抹殺了農民在國家發展歷史上的作用和貢獻——如果沒有農民一直以來以超低價格供應城市所需的農產品和原材料、在國家發展過程中提供廉價勞動力、忍受工業發展的剪刀差、在國家整體利益分配中甘居次席，恐怕今天的城市化進程就不會達到這樣的水平。可以說，國家的財富的增長來源于城市居民和農民的共同努力，盡管農民創造財富的總值不及城市居民，但其做出的貢獻卻是具有歷史意義的，有享受相應的土地增值收益的權利。

（三）中央、地方政府的利益角逐，領導干部盲目追求政績

國家通過控制集體土地的處分權，占據著土地流轉中買家、賣家的雙重身份，在征收與出讓之間截取了巨額收益。特別是在中央、地方分稅之后，地方政府為了擴大財政收入來源，將目光瞄準到了最簡單也是最便捷的土地轉讓上。如果說中央政府對待土地的態度，是總攬全局、為保護國家的糧食安全而控制土地流轉；那么地方政府往往為了本地的經濟利益，甚至不惜強行征收、違規操作，本應為人民服務、為人民謀利的政府，反而站到了人民利益的對立面。

同時和土地征收緊密相連的是地方官員的政績考核。地方官員為了在任期內盡可能多地完成GDP的增長任務，將經濟效益低的農用地轉變為效益更高的工商業用地甚至是房地產開發用地，作為提升經濟指標的突破口；有些官員甚至不惜違規批地、先開發后補程序、拖欠農民本就少的可憐的補償款，這都造成了農民集體土地增值收益權的損失。

（四）征地的公益性被政府濫用

在現實的征地活動中，如遇公共項目用地，補償款一般采取最低標準；相反，如向經營性項目供地，用地主體除應支付接近市場價格的土地出讓金外，還可能會支付相當數量的贊助款。為獲得收益最大化，地方政府往往先以公共之名行使征地權，得到土地之后再出讓給經營性項目，這樣僅利用項目性質的偷換就能夠賺到巨額差價。就算農民對征地的最終用途表示質疑，也沒辦法說清楚到底什么才是公共利益。政府不但用支持國家建設、公共利益工程的道德標準綁架了農民，而且還巧妙占有了他們應得的利益，要他們承受比其他公民更多的犧牲。

三、集體土地增值收益權的重構

（一）重構集體土地增值收益權的理論價值

征地沖突已滯后了國家經濟發展的速度，而重構集體土地增值收益權，對緩解人地沖突、完善農民的社會保障權及促進理性政府的形成都具有重要的理論價值。

第一，有利于緩解人地沖突。重構集體土地增值收益權的前提是還原集體土地農民私權屬性。在認可農民對集體土地所有的前提下，無論土地的投資主體和升值方式如何變化，其作用對象的所有者都是明確的。根據物權、財產權的基本理論，作為土地所有者的農民是最有權利享受土地增值的收益的，這符合現代法治科學的精神。

在征地過程中，國家是程序的啟動者、是規則的制定者、是“權力—權利”關系的強勢一方；在財富的積累方面，國家應更著眼于通過提升社會經濟發展水平，通過合理的稅收結構來積累財富，而不能濫用暴力機器和政治優勢與人民爭利。因此，在法律科學的框架下，實現農民對自己土地增值收益的占有和支配，對構建和諧的農村關系、人地關系和干群關系都有巨大的推動作用。

第二，有利于實現農民的社會保障權。土地對于農民的社會保障作用始終是無法替代的。但據調查，伴隨著土地出讓金成為政府預算外高收入的同時，卻是每戶農民被征地后年收益減收萬元的尷尬事實；且有相當多的農民由于年齡偏大、技能缺乏等原因，在失去土地之后不能被企業安置，只能成為失去土地、失去工作、失去保障的“三無人員”。“對農民而言，除非能找到一份較為穩定具有較高收益的非農崗位的工作，否則不會輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地?！保?］

因為國家始終沒有給農民落實與城市居民平等的社會保障措施，這一龐大群體還是主要依靠土地來養老。國家沒有將在土地上獲得的豐厚收益用于建立完善的農民社保制度，而是要他們用低廉的補償款自謀生路、自擔保障，不符合社會主義國家共同富裕的政治目標。如果說，在困難時期國家選擇優先照顧城市居民生存的話，那么在財政相對富裕的今天，國家仍未將農民納入完整的保障體系，則是明顯的政治歧視，是在逃避所應承擔的基本的社會責任。國家既然不能承擔相應的保障義務，那么更沒有理由霸占農民的土地增值收益。

第三，有利于促進理性政府的形成。雖然我國已進入市場經濟發展階段，但政府仍貪戀特權，不愿接受在經濟活動中作為平等主體的游戲規則。在土地征收環節，地方政府維護著計劃經濟時代的特權，混淆著征地啟動者、補償決策者和出讓收益者的角色關系，不計成本地為短期的經濟利益，尋求一切可能的辦法進行土地和權力的尋租，新工業園區、大學城、商業區等“新圈地運動”不但滋生腐敗，也導致中央的整體規劃不能有效執行，浪費了最寶貴的土地資源。至今在海南多處矗立的爛尾樓，就在無聲地宣告政府非理性投資政策的巨大失敗。因此，必須引導政府接受“經濟人”的角色，引入土地發展成本概念，敦促政府以理性態度對待有限的土地資源，實現人地的和諧發展。

（二）重構集體土地增值收益權歸屬的理論依據

現行的補償標準實質是補償農民在土地上耕作所付出的勞動力和原材料的價值，根據“誰投資、誰受益”的原則，補償款顯然應由農民獨自享有，其他任何主體沒有權利進行截留和分享。

土地因征收增值，是基于土地的稀缺屬性、地理位置、國家城市化建設水平、土地性質和用途的轉變以及土地市場供求關系等多種因素共同作用的復雜過程。這雖然不是土地所有人靠自身能力實現的，但也不能就此否認土地所有人有權分享這種增值的收益權?！巴恋卦鲋凳找鏅嗟臍w屬是一種產權經濟現象，農地增值收益的歸屬取決于農地收益權的歸屬，而農地收益權當然屬于擁有農地產權的所有者?！保?］根據我國法律規定，“土地歸‘集體’所有的主體對象或其代理人往往不太明確，現實情況是社區經濟合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權主體。”［6］可即便如此，國家也無權代“集體”行使權利。

“漲價歸公、歸農”理論本質都未明確區分農地增值收益的歸屬權與分享權，混淆了農地收益分享與城市化利益分享的概念，因此都是不可取的。而所謂土地增值收益的“公私兼顧”理論，不但其理論標準無法量化實現，還以城市居民的經濟標準限制了農民的發展權，本質上也只是支持國家支配農民私有財產的一種改良理論。

（三）重構集體土地增值收益權的具體措施

集體土地承載著農民的生存和保障權，無論根據產權理論還是從社會管理的角度，完整的收益權都應歸屬于農地所有者。增值收益的具體額度應當按照土地被征用后的土地性質、使用方式和用地單位土地使用權應支付的對價進行綜合計算，即政府協議出讓土地、用地單位在土地市場上進行“招、拍、掛”而取得土地的“市場價格”；不包含政府支付給農民和農民集體的“三項補償”。

在這里必須要區分歸屬和分享的概念。歸屬，屬于權利確認問題，是整個權利運行合理性的起點；分享，關注權利的動態運行，解決利益分配的一般問題。歸屬與分享，分屬于權利確認和運行的不同層面。

在集體土地增值利益分享的問題上，一方面，國家通過推動社會經濟發展和城市化進程，需要不斷地進行基礎性建設，這是影響農地增值的重要原因；反之，如果經濟發展停滯不前，城市規模無需擴大，農地也沒有被征收而增值的可能。國家投入城市基礎建設的資金，是以稅收等方式從全體人民手中獲得的財富，這是全體人民都有權參與分享集體土地增值收益的前提。另一方面，農民通過全社會的共同投入，獲得了較高的增值收益，本質上也是享受了社會整體發展的成果，他們也應當承擔將所得收益與國家共同分享的義務。這就是一種土地增值的利益共享機制。

這個機制可以通過征收農地增值收益所得稅的方式實現，即在明確農民的收益范圍的基礎上按相應的稅收比例征收稅費，既能充分保障農民的基本權益，也能使國家財政適度增值。這個利益共享機制體現了黨和政府“不在將重民、愛民、富民作為一種虛假的宣傳，而是當作獲得執政合法性的基礎”［7］。至于作用于農地并使其增值的其他行為，農地所有人可以通過出租、入股、合作等新的形式參與分享增值收益，既能降低投資人的投資成本，也能提高農民的經濟收益，最終使土地關系上的各方和諧受益。

綜上所述，將集體土地的增值收益權歸還于農民，雖會暫時減少政府的財政收入，但不能成為延緩征地制度改革的理由。因為土地資源是有限而不可再生的，不能作為地方經濟長遠發展的支柱。通過降低土地財政的比例，可以促使政府通過著力提高社會經濟發展水平、嚴格控制行政成本、完善采購制度、減少形象工程及打擊腐敗等方式，來彌補這部分的財政缺口。因此，構建科學的土地增值收益分配制度，明確土地增值收益權的歸屬和分享，不但是改革征地制度的起點，也是推動經濟發展方式改革的重要環節。

［1］孫鶴汀.征地糾紛的政治學分析——以Y 市Z區城郊村為例［M］.北京：知識產權出版社，2011：121.

［2］劉明皓，邱道持.儲備土地增值機理與收益測算研究［J］.綠色經濟，2008（1）：56.

［3］張等文，劉彤.西方學者視域中的協商民主：理念、價值與限度［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（1）：3.

［4］楊光.我國農村土地承包經營權流轉的困境與路徑選擇［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（1）：219.

［5］李慧中，張期陳.征地利益論［M］.上海：復旦大學出版社，2011：259.

［6］黃祖輝，王朋.農村土地流轉：現狀、問題及對策［J］.浙江大學學報：人文社會科學版，2008（3）：43－44.

［7］劉彤，張等文.論中國共產黨民本思想對傳統民本思想的傳承與超越［J］.馬克思主義研究，2012（12）：109.