城鄉二元結構下農民的權利貧困及其救濟策略

張等文，陳 佳

（1.東北師范大學 政法學院，吉林 長春130117；2.吉林大學 行政學院，吉林 長春130012）

在城鄉二元結構下，我國形成了城市市民對教育、醫療、就業、社會保障等公共物品的壟斷，造成農民無法平等享有城市市民所享有的經濟、政治、社會和文化權利，從而導致了農民群體的權利貧困。農民權利貧困是導致農民貧困的根源，是“三農”問題的關鍵和核心。正如榮獲諾貝爾經濟學獎的印度經濟學家阿馬蒂亞·森所指出的那樣，“農民貧困的根源并不在農民貧困本身，而是深藏在農民貧困背后的另一種貧困——權利貧困。貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權利不足。”［1］我國著名學者胡星斗認為：“三農問題主要是農民問題，農民問題關鍵是權利貧困問題。”［2］因此，消除農民群體的權利貧困，對根本上解決“三農”問題和實現城鄉一體化發展戰略極為重要。

一、權利貧困：城鄉二元結構下農民權利缺失的真實寫照

與城市市民相比，農民階層一直處于弱勢地位，致使農民階層成為弱勢群體的主要原因在于其物質貧困、能力貧困和權利貧困，其中最為根本的原因是權利貧困。中國農民的權利貧困主要體現在經濟權利、政治權利、社會權利和文化權利缺失和不足方面。

（一）經濟權利貧困——受剝奪的利益主體

農民經濟權利貧困主要指農民在從事經濟活動中所應擁有的財產權利和市場主體權利等權利的不充分、不完整。農民財產權利貧困主要體現在土地財產權利的貧困上，農民的土地財產權利不僅在權屬規定上不清晰，而且時常受到不正當的侵害，得不到有效的保護。一方面，由于土地的所有權和發包權歸屬農村集體組織，“承包責任制并未打破集體經濟組織對農用土地的壟斷支配力”［3］，所以農民擁有的土地承包經營權充其量不過是使用權和部分收益權，并不是一種完整的土地權利。這種殘缺的土地權利意味著農民無法自由地處分土地，難以從土地征收或流轉中獲取最大化的收益。另一方面，農民所擁有的這種殘缺的土地權利經常受到不正當的剝奪。根據憲法規定，國家出于“公共利益”需要，可以從農民手中征收或征用土地并給予補償，而政府在實際操作過程中往往單方面廉價地征收或征用農民的土地。近年來，在房地產行業的迅猛發展中，很多地方政府從土地出讓中獲得了暴利，對土地財政的依賴越來越嚴重，為了獲得更多能夠出讓的土地以便高價轉手給開發商大肆圈錢，很多地方政府并非出于公共利益需要而低價強行征收或征用農民的土地，嚴重損害了農民的利益。

在市場主體權利上，農民缺乏平等、完整的市場交易權。建國以來形成的不公正的工農業產品剪刀差價格體系，使農民在生產、交換、分配等環節上不能平等地享有與其他市場主體相同的地位。在生產環節上，農民只能從事收益較低的農業種植活動或者依靠到城市從事臟、苦、累的打工活動來增加收入；在交換環節上，剪刀差價格體系使工農產品之間不能進行等價交換，農產品往往以低于自身價值的價格出售；在分配環節上，農民不能平等地享受城市居民享有的最低工資、就業培訓、失業救濟等保障。農民在市場主體權利上的缺失和貧困，不僅導致了農民在市場活動中處于弱勢地位，而且使城鄉差距越來越大。

（二）政治權利貧困——受限制的公民身份

政治權利是指一國公民所享有的法律規定的參政權、平等權和自由權等公民權利。農民政治權利貧困是指農民政治權利受到城鄉二元結構的不合理限制而沒有得到充分保障和實現的狀態，主要體現在農民的參政權、平等權和自由權等權利的實際享有和實現較之城市市民還存在諸多障礙和限制。

農民的參政權受到限制，體現在法律賦予農民和城市市民一樣的平等的選舉權和被選舉權并沒有真正實現。盡管法律已經賦予了農民平等的參政權，但在實際政治生活中“同票同值”的選舉權卻是大打折扣的。從十二屆全國人民代表大會的構成來看，十二屆全國人大代表是根據城鄉按相同人口比例選舉人大代表的原則選舉產生的，在2987名全國人大代表中，來自一線的工人、農民代表401名，占代表總數的13.42%［4］，可見，農民代表的名額所占的比例與農村人口的總數量極不相稱，這就使農民階層的利益訴求因為其人大代表人數偏低而不能充分表達出來。

農民的平等權受到限制，體現在農民作為一種公民身份被社會歧視。城鄉二元戶籍制度人為地將我國公民劃分為非農業戶口和農業戶口，一些部門和地方通過制定對農民和市民區別對待的一系列法律和政策對農民群體進行制度性歧視，使農民在戶口登記、稅費負擔、上學就醫、勞動就業等各個方面不具有與城鎮居民那樣對等的權利和義務，從而使農民成為事實上的“二等公民”，使農民喪失了作為公民應有的多方面的平等權利。盡管中國共產黨十八屆三中全會提出了“加快戶籍制度改革”的舉措，但農民階層要想爭取同市民一樣的平等的國民待遇，還有很長的路要走。

農民的自由權受到限制，體現在農民的遷徙自由權受到約束和剝奪。從1958年實施《中華人民共和國戶口登記條例》以來，我國確立了城鄉有別的戶籍制度，這種以控制農村人口向城市流動的戶籍制度限制了農民的遷徙自由權，使農民除了升學、就業、工作調動等情況可以遷徙戶口外，沒有選擇自己生活居住地的權利。這種歧視性戶籍制度把農民固定在土地上，束縛著農民的自由流動。直到今日，對農民而言，將自己的戶口遷往城市，成為具有市民身份的“一等公民”，享受市民的各種福利仍是一件比較困難的事情。

（三）社會權利貧困——保障少的弱勢群體

農民的社會權利貧困，主要是指農民社會保障權的缺乏，體現在農民作為公民所應享受的養老保險和醫療保險等社會保障嚴重不足上。城鄉二元戶籍制度造成的直接結果就是城鄉有別的二元社會保障制度，有城鎮戶口的市民絕大多數都享有失業、醫療、養老、生育、工傷以及最低生活保障等社會保險和福利，而農民在受到意外傷害、年老、患病、失業時主要依靠家庭保障，只有“五保戶”等少數貧困人口享受微薄的社會救濟和最低生活保障。這種以犧牲農民的社會保障權來維持城市居民的社會保障水平的厚此薄彼的二元保障制度，使城鄉社會保障的差距非常驚人。據統計，城鄉人均社會保障費的比例為24∶1，城鄉社會保障覆蓋率的比例為22∶1［5］。盡管我國很多地方的農村已經實施了新型農村合作醫療保險制度、最低生活保障制度、養老保險制度，但是這種保障與城市居民所享有的各種社會保障程度相比是微不足道的，農民的養老、醫療主要還是靠自己和子女。在當代中國，逐步建立城鄉一體化的保障制度，加強對農民社會保障權的維護和實現，是一項相當緊迫而又任重道遠的艱巨任務。

（四）文化權利貧困——不公平的教育棄兒

農民的文化權利貧困，主要是指農民在文化權利上遭遇不平等的待遇，體現在農民不能平等地享有受教育權。在城鄉二元結構下，我國的教育體制也被人為地分為城市教育和農村教育兩大塊，政府在教育經費投入和教育資源分配上嚴重往城市傾斜，城市居民所享受的良好教育機會是農民不敢奢望的，這就人為地將農民的受教育權置于不公平的地位上，導致了“城鄉教育資源的不均衡、教育機會的不公平、教育質量的相對低下、教育費用的高漲以及就業難等問題”［6］。從農村教育經費與適齡人口的比例來看，城鄉在教育經費使用上存在差別較大。據統計，農村初級教育適齡人口占全國66.13%，而教育經費卻只占全國49.87%，農村小學適齡人口占全國70.68%，而教育經費卻只占全國56.77%［7］。農民教育權利的貧困，使農民無法享受到公平、優質的教育，導致了農民的知識貧困和能力貧困，加劇了農民在物質上的相對貧困。

二、城鄉二元結構：農民權利貧困的社會制度根源

造成農民權利貧困的原因是多方面的，既有農村生產力發展相對落后的客觀因素，也有農民知識相對匱乏和能力相對不足的主觀因素，但歸根結底，造成農民權利貧困的主要根源在于城鄉有別的歧視或忽視農民權利和利益的二元社會結構。在城鄉二元結構下，國家長期以來實施的是優先發展工業和城市的戰略，走的是以犧牲農民的發展權益為代價的以農補工、以鄉養城的發展模式，這就導致農民缺少發展的機會和途徑，導致農民權利和權益得不到國家的重視和有效保障。可見，城鄉二元結構是對農民進行身份歧視的制度，是一種剝奪農民權益的制度安排，是造成農民權利貧困的社會制度根源。

城鄉二元結構是造成國家權力對農民權利忽視和侵犯的社會制度根源。國家權力來源于人民的授權和權利讓渡，因而國家權力應該平等地保護所有公民的權利。然而在城鄉二元結構下，為了實現優先發展城市和工業的戰略，我國長期以來通過國家權力制定了一系列優惠于城市的資源分配政策和有利于市民權利實現的制度安排，這使農民在資源分配和權利實現上處于一種被忽視的地位。國家權力不僅忽視農民權利保障，甚至政府還通過國家權力“合法性”剝奪農民的權益。“剪刀差”的二元價格體系就是典型的國家權力對農民權益的“合法性”剝奪，現實政治運行中政府權力對村民自治權利的干預、暴力征地和拆遷等都是典型的國家權力對農民權利的侵犯。正是在城鄉二元結構下國家權力對農民權利的忽視甚至侵犯，使農民權利保護不可避免地被邊緣化，導致農民所應享有的經濟、政治、社會、文化等多方面的權利趨于萎縮和貧困化。

城鄉二元結構是造成國家對農民權利保障的法律救濟不力的重要制度環境。受到二元結構的慣性的影響，我國立法者們將立法任務的重點放在了城市，立法天平向照顧城市居民傾斜，很多關于公民權利保障的法律都是針對市民的，市民可以依法享有失業、醫療、養老等社會保險和最低生活保障等權利，而在憲法和相關法律中卻沒有農民遷徙自由、最低生活保障的規定，這就導致農民在維護自己權利時存在無法可依的現象。我國現行涉及公民權利保護法律往往對農民和市民權利進行相差別的保護，造成農民不能平等地享受到與市民同樣的權利。比如，在《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》就存在“城鄉人同命不同價”的條款。立法中城鄉有別的利益偏向，導致了現行法律法規對農民權利保障的救濟不力，進而對農民權利保護產生了非常不利的影響。

城鄉二元結構是造成農民的權利意識薄弱的重要因素。長期二元社會地位造成了農民的主體地位缺失和權利的利益體驗不足，使農民逆來順受地“認同”了自己的“二等公民”身份。盡管改革開放以來我國農民的民主意識、權利意識、主體意識有了極大的提升，但由于農民受教育機會的偏低和農民沒有完全擺脫溫飽的生存壓力，農民權利意識和維權觀念仍然不強，維權能力不足，造成了農民在涉及到自身權利和利益問題上缺乏話語權。權利意識的缺乏和維權能力的不足導致農民在面對自身權利和利益受到侵害時，不能自覺地運用法律維護自己的權利，更多的農民只是一味地退讓、忍氣吞聲，寧可吃啞巴虧也不愿行動起來維護自己的權利。

城鄉二元結構是造成農民維權組織缺乏和失聲的主要原因。公民權利的保障和實現不但需要國家的公力保護和救濟，還需要公民個人及其組織的私力保護和救濟。然而在城鄉二元結構下，國家和政府出于對農村維穩的需要，對設立農民組織顧慮太多，再加上國家對農民組織投入的資源有限導致能夠代表農民自身權利和利益訴求的農會組織至今仍未建立起來。離開了組織化的力量作后盾，單個的農民權利就成為經不起任何強力都能威脅摧殘的分散權利。農民維權組織的缺乏使農民缺乏強有力的代言人來表達自己的權利訴求，導致農民在與政府強力和城市資本的利益博弈中處于弱勢，從而導致農民在自身權利維護中也處于“失語”狀態。

三、權利脫貧：消除農民權利貧困的救濟策略

（一）破除城鄉二元結構，賦予農民平等的國民待遇

要想使農民權利脫貧，首先要消除歧視農民的城鄉二元結構，從制度上賦予農民平等的國民待遇。令人可喜的是，我們黨已經認識到改革城鄉二元結構的必要性和迫切性，中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”［8］這體現了黨中央破除城鄉二元結構的決心，標志著過去那種以犧牲農民權益和權利為代價的城鄉二元發展機制將要退出中國的歷史舞臺。

破除城鄉二元結構的關鍵在于改革戶籍制度，只有消除農民被歧視的身份標簽，農民才可能享有同市民一樣的公民權利。改革現行的戶籍制度，可以遵照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”的思路展開，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，推進農業轉移人口市民化，實現城鄉一體化的權利保護。

（二）加強農民權利保護立法，確保權利公力救濟的有效性

“沒有救濟，就沒有權利”是一項重要的法治理念和原則。對權利的救濟主要依靠公力救濟。公力救濟就是對權利的公力保護，有效的公力保護需要完善的立法、嚴格的執法和公正的司法。當前我國關于農民權利的立法缺陷、司法不公平現象的存在是造成農民權利貧困的成因之一。因此，加強農民權利的立法保護和司法救濟對農民權利脫貧就顯得尤為重要。

加強農民權利保護的立法工作，當務之急就是要制定《農民權利保護法》。要想打破在長期的二元結構下形成的對農民的身份歧視，改變農民群體的弱勢地位，就必須要制定專門的《農民權利保護法》，對農民權利給予傾斜保護，歸還農民本應享有卻長期被忽視甚至剝奪的各項權利，貫徹好黨和政府“把擴大和保障公民權利視為自己執政興國的重要任務”［9］的執政理念。制定專門的《農民權利保護法》，能夠為農民權利保護提供全方位的法律依據，有助于改善社會對農民身份的排斥心理，從而為農民權利的公力救濟創造良好的法治環境。

加強農民權利保護的司法救濟，當務之急就是建立健全農民能夠訴訟得起的公正的司法制度。“立法宣示權利，執法維護權利，而司法則是權利實現的最后保證。僅有對權利的宣示和實現方式是遠遠不夠的，只有建立健全的、公正的司法制度，才是一項完整的、公平的權利制度。”［10］對農民而言，當前我國的訴訟成本比較高，因而對農民權利的司法救濟的重點就是要降低訴訟成本門檻和加強對農民的法律援助，使農民能夠通過司法的途徑來保護自己的權益不被侵犯。只有在司法保護上對農民的傾斜和照顧，才能體現出公力救濟對作為弱勢群體的農民權利保護上的公平性，才能使農民群體的權利得到及時有效的保障。

（三）提升農民維權意識和能力，增強權利私力救濟的力度

權利意識和維權能力是權利實現的重要前提，權利意識的有無、維權能力的高低直接影響著人們對自身權利進行私力救濟的方式和效果。保障農民權利，使農民權利脫貧，就必須要培養農民權利意識，提升農民維權能力。從發生學的角度看，可以通過內生和外發兩種方式培養農民的權利意識和增強農民的維權能力。在內生層面上，主要是加強農民文化素質教育，培養農民的主體意識和權利意識。列寧說過：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字，不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而不能有政治。”［11］農民文化素質的高低，直接影響著農民的權利意識的覺醒和和維權能力的高低。在外發層面上，權利意識的培養和維權能力的鍛煉，不僅需要農民的自覺，還需要外力的誘導和鼓勵。因而政府應建立必要的農民權利保護機制和利益表達機制，誘導農民用權利話語來表達自己的利益，促使農民權利意識的萌發與覺醒，使農民越來越重視個人利益，不斷激發農民的權利要求，推動農民由逆來順受向主動維權轉變。

（四）建立健全農民維權組織，讓農民掌握權利救濟的話語權

在城鄉二元結構下，農民在自身權利維護中的“失語”或“無言”，與農民群體缺乏自己權益的代言組織有著很大關聯。農民維權組織的缺乏使農民無法有效地表達自己的利益和維護自己的合法權利。在我國，除了農民之外，其他主要的社會群體都有代表各自群體利益的行業性組織，如工會、商會、學生聯合會、共青團、私營企業主協會、婦聯、殘聯等。然而人數最龐大的農民卻沒有能夠代表自己階層利益的全國性的農會組織，這就使農民在與政府或者其他社會組織的溝通、博弈中由于缺乏組織力量而處于弱勢。要想使農民群體在權利救濟中擺脫話語權缺失的狀況，就必須允許和鼓勵農民建立自己的維權組織，允許農民成立能夠真正代言自己權益的農會組織，引導農民通過自己的組織來維護和實現自己的權利。

［1］［印度］阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒［M］.王宇，王文玉，譯.北京：商務印書館，2001：13.

［2］胡星斗.關注農民的權利貧困——在《南風窗》、《中國改革》座談會上的發言［EB/OL］.［2013－11－30］.http：//www.chinavalue.net/Finance/Article/2005－05－30/5668.html.

［3］王琦.論土地承包經營權形式上的無期限性［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（4）：60.

［4］霍小光，趙超，崔清新.肩負起人民的重托——十二屆全國人大代表構成特色分析［EB/OL］.［2013－02－27］.新華網：http：//news.xinhuanet.com/politics/2013－02/27/c＿114822744.htm.

［5］李永寧.統籌城鄉公共產品供給的財政政策思考［J］.理論導刊，2008（11）：18.

［6］陳堅.政治社會學理論范式下的農村教育分析［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（3）：172.

［7］呂軍書，董玉紅.憲政視角下我國農民權利的平等保護［J］.云南行政學院學報，2013（2）：85.

［8］中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013－11－16（01）.

［9］劉彤，張等文.論中國共產黨民本思想對傳統民本思想的傳承與超越［J］.馬克思主義研究，2012（12）：108.

［10］邢亮.農民權利缺失的憲政分析［J］.馬克思主義與現實，2006（5）：96.

［11］列寧全集（42）［M］.北京：人民出版社，1987：200.