城管，究竟該管什么

張洋

城管，如何重拾百姓信任？1月15日有媒體給出的答案是“做好自己該做的事情”。但是，細(xì)想起來，什么是城管該做的事情？城管有沒有能力把現(xiàn)有職責(zé)范圍內(nèi)的事情都做好呢？

從目前來看，一些地方政府總是給城管“壓擔(dān)子”，讓城管變得越來越“全能”，但這樣的管理效果并不好。過往的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，不僅要強調(diào)“努力提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，更需要“理順城管執(zhí)法體制”，厘清城管的職能邊界，進(jìn)而讓城管在“有所為有所不為”中有好的作為。

“無所不管”的城管使處罰權(quán)泛濫

城管綜合執(zhí)法權(quán)，始于1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權(quán)”。該法第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。”

緊接著，2002年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)的工作。

城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)制度隨之在全國鋪開，它旨在解決“八個大蓋帽管不了一個破草帽”的問題，但沒想到的是，各地政府不斷授予城管新的職責(zé)，造成城管處罰權(quán)的泛濫。

目前，西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例規(guī)定的城管職能包括市容、城鄉(xiāng)規(guī)劃、園林綠化等八大方面；上海市城市管理行政執(zhí)法條例規(guī)定的城管職能包括綠化、環(huán)保、水務(wù)、建設(shè)、工商管理等九大方面；武漢市城管機構(gòu)的主要職責(zé)包括城市道路、橋梁維護、城鎮(zhèn)燃?xì)狻h(huán)境衛(wèi)生等15個方面……

反映到現(xiàn)實生活中，每個方面都包括紛繁復(fù)雜的具體事項，細(xì)化起來，西安市僅僅城市市容和環(huán)境衛(wèi)生所涉及的行政處罰就包括53個具體事項，廣州市城管執(zhí)法的12個方面工作，竟然包括321個具體事項。

更值得注意的是，在目前一些城市自行制定的城市管理條例中，“主要職責(zé)”這一條款的最后一條幾乎都是“承辦市委、市政府交辦的其他事項”。“這個‘其他就成了工作任務(wù)的無底洞，讓城管成為地方政府隨叫隨到的突擊隊。”西安市城管執(zhí)法局局長呂強說。

“借法執(zhí)法”的城管屢遭執(zhí)法尷尬

如今，城管隊伍中流傳著這樣一個說法：“城管是個筐，什么都往里面裝。”但是，仔細(xì)觀察就會發(fā)現(xiàn)，給城管的大多數(shù)是“難啃的骨頭”，城管屢屢遭遇執(zhí)法尷尬。

寵物隨地便溺，當(dāng)事人經(jīng)常不以為意，扭頭就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份證明，只能自己清理干凈。

機動車違章占道被城管抄牌貼條，有些司機對此視而不見，根本不去城管部門接受行政處罰。

有時，違章建筑也會變得“理直氣壯”，阻礙城管執(zhí)法，因為拿到了規(guī)劃審批……

“在傳統(tǒng)的執(zhí)法體系中，從查處到執(zhí)行是一個完整過程，而城管執(zhí)法享有的執(zhí)法權(quán)是有限的，行政強制權(quán)只包括扣留、強制帶離現(xiàn)場、扣押、查封、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，憑借這些有限的措施進(jìn)行大量的現(xiàn)場執(zhí)法，難免帶來執(zhí)法困境。”中央民族大學(xué)教授熊文釗說，同時，一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，卻忽視了城管執(zhí)法的執(zhí)法條件和技術(shù)手段，忽視了城管和其他職能部門的配合，進(jìn)而導(dǎo)致一部分事項無法執(zhí)行。

除了“管不了”“管不好”，“怎么管”也是城管頭疼的問題。南京某區(qū)城管大隊賈副大隊長講述了自己的經(jīng)歷：“有一次拆除違章建筑時，由于一直找不到當(dāng)事人，根據(jù)《南京市容環(huán)境管理條例》可以張貼送達(dá)的規(guī)定，我們把通知書張貼在違章建筑上。在規(guī)定的時限內(nèi)當(dāng)事人沒有自行拆除，我們進(jìn)行了拆除，結(jié)果被告上了法院。最終法院根據(jù)民訴法規(guī)定的送達(dá)方式中沒有張貼送達(dá)，判我們敗訴了。”

這是“借法執(zhí)法”惹的禍。“我們至今還沒有全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)，城管執(zhí)法只能依據(jù)各種各樣的法律法規(guī)。”清華大學(xué)教授余凌云說，但是，同一違法事實往往有多個相應(yīng)的法律條款，并且這些法律法規(guī)的時間、級別、類型、處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，這就導(dǎo)致執(zhí)法的統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性不足，執(zhí)法相對人容易產(chǎn)生異議。更嚴(yán)重的是，“借法執(zhí)法”會讓百姓產(chǎn)生“城管無執(zhí)法權(quán)”的質(zhì)疑和對城管執(zhí)法的抵制。

“無爹無娘”的城管狀況必須改變

“無所不管”的城管為什么還要“借法執(zhí)法”甚至陷入一個個執(zhí)法尷尬？西安市城管局局長呂強給出的答案是：城管“無爹無娘”。

“一直以來，各地城管執(zhí)法機構(gòu)屬于地方市、縣政府的執(zhí)法機構(gòu)，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執(zhí)法機構(gòu)主管部門，這就造成城管執(zhí)法機構(gòu)存在著訴求難達(dá)上級政府和中央政府的困難。”呂強說，各級政府和部門決策時，就可能會忽略城管執(zhí)法機構(gòu)和城管執(zhí)法事業(yè)的利益，使得城管看似越來越“全能”，實則越來越“無力”。

怎么辦？西北政法大學(xué)行政法學(xué)院院長王周戶建議，應(yīng)該加強城管體制的頂層設(shè)計，國家應(yīng)出臺一部規(guī)范城市管理的基本法律，明確城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等問題，使得城管執(zhí)法不靠“人”（地方政府）而靠制度（法律規(guī)定）運轉(zhuǎn)。

“但是，由于每個城市功能、特色不一樣，很難從中央層面對全國城管執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，因此，我們更需要地方的自主改革和創(chuàng)新。”北京大學(xué)教授湛中樂說。

湖南省長沙市正在大力推進(jìn)城管公安“雙劍合璧”。“由于公安主動參與、提前介入、積極配合，城管的行政執(zhí)法不僅得到了支撐，還避免了沖突。”長沙市城市管理和行政執(zhí)法局局長肖雄飛說，截至目前，長沙城管公安已發(fā)展到280人，處置突發(fā)事件200余起，疏導(dǎo)化解各類矛盾4269起。

西安市創(chuàng)設(shè)了“城管與公安、交警、公證聯(lián)合工作機制”。對于法定期限內(nèi)拒不履行處罰義務(wù)，也不提起行政復(fù)議和行政訴訟的案件，他們向城管巡回法庭申請強制執(zhí)行。統(tǒng)計顯示，自2009年以來，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾對150起案件通過公證進(jìn)行證據(jù)保全，無一異議，實現(xiàn)了零暴力抗法、零執(zhí)法投訴。

無論如何，政府的思路決定城管的出路。專家表示，在未來，地方政府不應(yīng)“一切交給城管”，城市管理也不是各職能部門之間簡單的業(yè)務(wù)配合，而是首先要厘清各職能部門的法定職責(zé)，進(jìn)一步相對集中執(zhí)法權(quán)，從源頭上解決多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉等問題，真正建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，從而提升城市管理的效能。endprint