協商民主制度建設研究

朱 茜，徐洪元

(1.中共大連市委黨校 黨史黨建教研部，遼寧 大連 116013； 2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

“十八大”報告中明確提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[1]。那么應當如何認識社會主義協商民主，如何建設社會主義協商民主制度這兩個問題，就具有十分重要的現實與理論意義。

協商民主本身作為西方主流民主理論的最新發展和進化，在理論和實踐層面都在逐步發展和完善，并為搭建符合中國國情和需要的社會主義協商民主機制提供了充分的借鑒。通過不斷的研究、實踐和修正，社會主義協商民主必將對中國社會以及世界政治理論的發展和進步起到重大的推進作用。

自由主義作為伴隨資本主義和資產階級反抗封建主義與封建統治者的思想武器和政治信仰，在過去的歷史中發揮了重要的作用，至今仍是整個西方世界政治學、法學理論的基石，成為討論一切政治理論和憲政觀點的必要基礎與前提?；仡櫸乃噺团d以來西方政治思想發展的脈絡，可以清晰地看到個人自由與平等概念所處的基石地位，以及為了在此基礎上說明統治的合法性并回應社會政治現實的各種需求而產生的種種理論的演變與突破。

自由主義的正義理論試圖更好地回答這樣的問題：怎樣能夠建立一個基于個人意志的政治和社會秩序？[2]其結果就是，自由主義的政治學從來不是一成不變的，而且將繼續演變下去。而協商民主可以算是針對這一問題作出的最新答案。

作為自由主義最基本的理論模型，個人意味著一個具有兩個基本特性的物體：其一是不受任何他人干涉的自由，其二是獨立處分自己自由的能力。前者是人存在的原始狀態，是可以改變和放棄的，而這種改變和放棄將賦予他人以干涉這個人的自由的能力，并最終導致其處于被統治的地位，而后者則是作為人的根本能力，并與這個人的存在始終相伴相隨，對這種能力的壓制即為暴政，即為非正義，即可反抗。因此，從根本上，對于由自由和平等的人所組成的聚合體而言，統治即對于被統治的個人的個體自由和平等的部分放棄必須源于每個參與聚合體的個人的獨立的同意，也就是說統治以及由此之后的國家的產生與公權力的賦予必須依賴于每個個體的同意，由此可以說，全體一致原則是建立符合正義要求的統治所必需的，也是唯一的途徑，舍此則必然導致統治中包含對某種程度上或是對某些人的暴政。全體一致的原則是要在承認人生而自由、平等的基礎上建立統治的必然邏輯要求，而多數統一原則不過是在符合正義要求的統治產生之后為了決策的便利而締結的另一個全體一致的同意而不是相反。因此現代社會中基于投票和多數同意而產生政治決策與任命的決策方式并非天然地具有正義性，當然也不是合法性的良好來源。

同樣的問題在基于理論假設的原始狀態之外、在純粹的理論推演之外、在具體的現實的政治生活中也仍然存在，并且能在很多現實的政治過程中找到實例，也許一場全民公決能夠決定一個國家的獨立與歸屬、一個政府的存廢，卻不能平息和彌合由此議題引起的社會分裂與動蕩。正如當年人民堅持天賦人權，拒絕宗教與國王秉持上帝賜予的權柄施行統治，現在人們堅持自己獨立的意志拒絕投票上的多數的統治，既有的理論與憲法宣誓對于這一狀況顯得非常無力，既無法進行說服也不能推進和解，從而使得人們只能延續既有的分裂甚至訴諸武器的批判。在相當多的例子中，政治的僵局以及由此反映出的合法性的缺失所導致的混亂與犧牲是非?，F實的。

可以說，一如當年的神權統治，多數同意原則在經過多年的發展和使用后，已經從理論上和實踐上，都迫切地需要新的理論加以修正與補充。從這個角度看，協商民主正是對這種現實要求的理論回應。

相對于羅爾斯在《正義論》中通過對原始狀態與理性人等概念的理論分析而得出正義的基本原則，協商民主理論雖然也充滿了各種理論假設、前提條件和基于抽象概念的復雜推理，卻也包含了指導和改進現實政治生活與包括公眾在內的所有政治參與者的行為的目的。協商民主理論的著眼點不在于通過設定某些具有實體價值的規則來對現實政治的結果進行校驗和評判，而是希望能夠設定一個合理的規則和程序，以過程的正義性保證結果的正義性，即提供一種程序正義的正義理論。

雖然經過不同學者的演繹、發展與解讀，協商民主理論本身表現為理論樣貌與實踐方式上的多樣性，但其擁有一個不變的樞紐，也就是協商，即通過非暴力、反復的信息交換過程實現價值觀的溝通、集體偏好的扭轉與利益聚合。*具體溝通過程中的信息流轉、博弈行為和合意形成的心理因素等問題作為其他社會科學學科研究對象，并非協商民主理論關注的核心，雖然其問題本身非常復雜，對最后能夠形成具有正義性的合意也非常重要，但是在此也不再多加涉及。采取協商的方式實現公共意志的統一，能夠避免古典民主所天然具有的、通過“陶片放逐”等方式赤裸裸地展露出來的多數人暴政的危險，也能避免當代精英民主那種不可避免地陷入政客卡特爾，從而形成實質性的少數人統治的自我背離。

關注于以上的目的，實際上表明，協商民主根植于對于以往的民主的政治運行的考察與反思，是一種具有實踐基礎，并以反饋于實踐為目的的理論。相比于基于天賦人權而一人一票的傳統民主理論，協商民主在很多方面吸收了不同社會科學學科對于現代民主政治實踐研究的成果，補充了很多先賢們沒有認識或簡化掉未予討論的個人意志與集體決策形成過程中的細節，修正和深化了人們對于政治決策過程的認識。

首先，協商民主承認，對參與政治決策的個人而言，信息不對稱的情況是存在的，不對稱的信息構成了協商的基礎。作為對這一事實的承認和當然引申，協商民主認為，在政治參與的過程中，可以存在參與人之間的溝通。通過假設個人對于其本身利益的充分認識與最大化，為了保護個人對其自身利益和價值的充分維護，防止外界信息干擾個人獨立的判斷，在早期自由主義的學者中，在參與政治決策的人群之間實際上不考慮甚至排斥彼此的溝通與交流的，甚至對這種溝通和交流活動持否定的態度。他人的任何說服行為只會腐蝕和壓制他們的意志……盧梭所說的公民沒有進行集體的協商,而只在自己內心深處進行思考。[2]而協商民主在承認個人思考與決策的自由的同時，并沒有將這種獨立與自由推向極端，而是更加順應現實中發生的情況，讓理論的預設與現實相符合。在允許溝通的情況下，協商的過程始終伴隨著并推動著信息的產生、交流與互換，這一信息增殖、交流與互換的過程必將導致政治參與者偏好的轉換，而偏好的可偏轉性，使得協商過程最終具有意義。協商民主承認人的認識與理性與接受和處理信息的能力都是有限的，同時也是可以發展的。通過溝通與協商的過程，舊有的認識會發生變化，已有的結論會被修改，對彼此利益、需求和關切的充分認識將導致所有政治參與人對其所討論的政策的認識與評價發生變化，并在努力達成共識的善意驅使下實現接近和一致。最后不同于功利主義通過交換實現所有人效用總和最大化的分析思路，協商民主要求政治參與者應當擁有對于公共利益的特殊關切，愿意為共同利益作出個人的犧牲和奉獻，從而在現實主義的分析方法之余，包含了對道德上善的追求。

以上這些新觀點的加入，體現了對于現實運行中的民主政治過程的認識與發展，表現出協商民主理論的最終目的著力于將個人自由與獨立的理想前提與現實政治統治的需求聯系和調和起來，在現有的代議民主制的基礎上，試圖搭建起一種能夠具有內在的合法性從而為自身提供足夠的正義支撐，同時又具有充足的實踐合理性，能夠真正形成某種同意并促使公共決策的形成決策機制以及建立在這一機制上的治理機制。

協商民主這一概念的現實意義與理論價值，可以從三個層次上加以認識：

首先，協商民主重新為現實的政策與統治賦予合法性，現代政府統治的政治合法性雖然表述各有不同，但是往往存在與“國家的一切權力屬于人民，人民同意并授權政府代表人民進行統治”等類似這樣的憲法表述。這些表述在宣誓其各自統治權威的合法性的同時，也對各自統治得以獲得合法性的方式加以限制，如果不能在現實的政治過程中確實反映出民眾的需求，統治的合法性根基就會發生動搖。這也使得即使在自認民主發達的西方國家，對改進現有政治制度，擴大民眾政治參與仍然存在很大需求。無論在理論層面還是現實的操作層面，協商民主正是作為對這一需求的最新回應。

從理論層面考察，協商民主建立在西方近現代政治學自由主義的基礎上，又吸收了西方法哲學程序正義傳統的營養，甚至還通過對“公益”等概念的吸收，在一定程度上承擔了某種存續實體正義的作用，是對之前各種民主理論的繼承與發展。同時，協商民主最大的進步在于吸收了最近幾十年來對于現實的民主政治運行的實證研究的成果，創建了一種真正能夠有效與現實生活對接的“可操作”的符合自由主義要求的民主理論，通過在具體操作層面保證人民利益和意見的有效收集、總結和表達，往往能夠直接證明并加強一個政權的統治合法性。

協商民主是在經歷了各式各樣的代議制民主制設計之后，對這樣一個政治合法性真正來源的回歸。協商民主所代表的擴大政治參與以及促進政治參與者相互理解而非相互對抗的理念，為新型民主的發展提出了切實有效的方法和方向。

其次，協商民主代表了一種不同的決策方式。公共協商在提高民主政治中的決策質量具有獨特的工具價值,對民主政治產生正義結果的能力有著重要貢獻。[3]

參與公共協商的公民是平等的、自由的，他們提出各種相關理由，說明他人，或者轉換自身偏好，最終達成共識，從而在審視各種相關理由基礎上賦予立法和決策以合法性。[4]相對于傳統理論歸納的精英設計、投票選擇、政府執行的政治決策方式，協商民主提供了一種較少對抗性與競爭性、更多避免社會分裂與暴政的政治決策方式。協商民主不強調政治決策過程中的利益的交換或限定程序或時間要求下強制性的多數決定，而是將關注的重點放在政治參與者的平等、理性與對共同利益的關注，個人觀點、偏好的可變性，有用信息的溝通、交流和增殖。并將理由的表達、權衡、接受和拒絕作為政治過程的基本因素，更強調所有參與個體充分表達和交換意見，并盡可能在最大的程度上實現意見的完全一致，即使沒有辦法達成最終的一致意見，參與各方意志的充分表達以及隨之而來的諒解和妥協也保證了最終通過表決的意見本身的利益多元性與可接受性。

第三，協商民主表明了一種新的治理模式，傳統代議制民主制本質上是一個二元對立的結構，人民選舉政府，政府統治人民。政治決策由通過選舉而產生的少數人所壟斷，相對于其所參與的政治決策所產生的巨大利益影響而言，民眾通過一定頻度的選舉對職業政治家的控制和影響實際上是非常有限的，這也導致了社會中的政治需求以及各種利益集團實際上更傾向于直接影響政治家而不是民眾來表達自己的利益和訴求，從而把政治決策更加黑箱化，并進一步隔離了民眾對政府的影響。同時，在這一過程中，更多本意是為了保證政治決策程序效率和有效性的程序性規定也導致政治決策過程本身成為不受民眾影響的儀式化過程，并限制了針對具體議題民眾的了解與參與?？傊h制民主制推進了政治家的專業化和院外游說集團的出現，而專業的政治家與游說集團則日漸壟斷了政治過程，從而導致政治過程中合法性與民眾實際的支持的缺失。

而協商民主要求公共政策的制定應當被社會，至少是所有利益相關群體充分了解和討論，并在此基礎上取得各方的理解和認同，從而減少了日后執行過程中的各種批判和對抗。作為治理方式的協商民主要求一個具有說服能力的政府，而非一個統治的政府。作為公共權力的所有者的政府在協商民主的框架下首先就應當與其民眾處于一個平等的地位，并為其民眾敞開了解信息和發表意見的渠道，政府應當制定有說服力的政策，并將制定政策的理由向公眾充分告知，并大量接受民眾的意見，在反復的交流和磋商中對最初的政策進行反復的修改和醞釀，然后才將其付諸實施，從而改變其依賴威權推動政策的固有做法，從而盡可能減少社會矛盾的發生并賦予政府更大的執行力。

以上對協商民主的背景與內容的分析表明，西方協商民主理論本質上不脫離于自由主義政治學發展的基本思路和脈絡，而作為具有充分的理論自信的研究者，也不能忽視用馬克思主義的民主觀對于協商民主理論的分析與考察。馬克思主義民主觀是歷史唯物主義之于現實政治過程的運用，是同時反映經濟運行的客觀規律與社會組織的現實運行規律的科學，從研究方式上，既是從政治角度進行觀察和分析的民主觀，也是從經濟角度觀察和分析的民主觀，既體現了對現實社會政治——經濟系統運行和相互影響的觀察，又對希臘以來西方民主理論發展進行了充分的批判與繼承。而協商民主理論，作為對精英民主理論“民主色彩”日益淡化和合法性逐漸消失的補救，雖然其提出和發展順應了社會各階層廣大人民不斷擴大政治參與，擴張獨立的個人對現實政治過程的了解和控制的呼聲，反映了信息革命條件下，新興資本家與個人素質、知識、視野、經濟能力迅速擴展的新一代公民在政治領域的較量和斗爭。甚至相當一部分研究，特別是最近幾年的研究中，十分注重對于政治參與者的經濟條件、才智和個人能力以及接觸政治的途徑等與個人的經濟地位關系密切的問題對其參與協商的影響的研究，并逐漸將研究視角從國會上的政治精英向處于被統治地位的階級轉移。但是其理論本身仍然是不完整的，對于政治過程中經濟基礎的決定性作用視而不見，自然也無法脫出資產階級民主一人一票的片面模式，雖然在論證政治合法性的領域取得了新的進展，但是在現實的政治運行過程中卻難以提出真正有效的制度設計。

作為社會主義國家的政府，我國政府在推行民主的方式上具有先天的政治優勢和體制優勢。中國共產黨作為中國人民的領導者，先天地來自廣大的中國人民，能夠充分地深入群眾、理解群眾、發動群眾。人民代表大會制度和政治協商制度，體現了我國民主的獨特方式，也天然地帶有協商民主的關鍵要素。因此，協商民主中的積極因素尤其適合我國的國情，值得大力加以消化吸收，從而建立社會主義協商民主。雖然黨的“十八大”首次提出“協商民主”的概念，但其形成有一個過程，是黨深入思考社會主義民主政治發展的必然結果，是黨和人民在理論創新、實踐探索經驗基礎上深思熟慮的結果。它是一種科學的總結，是社會主義民主政治理論的新發展。[5]

拋開復雜高深的理論語言不談，近年來協商民主理論與實踐的發展所展現的，實際上是在新的信息技術革命所推動的社會歷史條件變化的情況下，作為政權最核心的政治決策機制所發生的應對和變化，其既表達了廣大公眾參與政治決策、表達自身訴求、爭取自身利益的需求，也表明了一種建立更接近人民群眾、體現服務性和社會性的政府得以建立的可能性，以上這些趨勢與演進，為政府改進自身的工作，更加貼近人民群眾提供了一種很好的參考和借鑒。

建設社會主義協商民主，首先要注意發揮代議制機制集合民意的作用。全國及地方各級人大，作為憲法規定的權力機關，行使著代表人民、反映民意的重要職責。在社會主義協商民主的框架下，人大代表應該更充分地發揮收集民意、上傳下達的職責，其代表的職能應該延伸到對各政府部門的日常工作監督和政府各項政策的指定運行的過程中。應當建立人大代表日常性監督和反映情況的渠道，通過人大常委會等組織機構，建立通暢的人大代表視察、問責渠道，探索針對特定事項的聽證會等機制，推進人大代表監督政府決策、行政的能力建設。

其次，調整完善政治協商制度。在完善人大的代表性的同時，應當重新審視政協的組成方式，體現政協獨特的代表形式和參政議政能力。目前政協是以民主黨派和無黨派人士為基礎組建，而民主黨派的來源則多按照社會不同行業，從中挑選精英人員組成。但是不可否認，挑選職業精英的過程本身就存在著有悖于代表的廣泛性原則的因素，過于傾向于社會影響力和高端知識分子的人員選拔模式也阻礙了政協真正體現其代表人民的能力。因此，在按照行業而非地域篩選代表原則的基礎上，應該更多地考慮代表的代表性，避免基于社會階層和利益群體分野的集中化、同質化。

第三，應當擴展政府信息公開的范圍，打造透明政府。精英政治的一個特點就在于作為信息掌握者的政治精英利用其控制、壟斷的信息的權力有效地影響大眾的情緒和行為，并以此擴展其政治權力的外延和內涵。而協商民主所要求的充分交流和表達首先必須建立在對于需要協商的問題的充分說明和理解上。因此，政府信息公開是建立協商民主的基礎條件。而且，為了使人民群眾能夠對涉及其各種利益問題有充分理解，進行充分的討論，政府信息公開的范圍應當充分放大，不僅僅涉及政治決策的結果，還應當涉及政治決策的理由以及政治決策的過程。在協商民主的體制下，政府作為政策的制定者和最大的責任人有義務充分披露其為了實現何種目標，根據什么現實條件，決定采取何種方式，動用何種資源。并對作出以上決定給予充分的理由并向群眾作出公示，同時也應當接受人民群眾提出的各種質疑和意見并做好隨時作出修正的準備，上述質疑、意見及修正也應當同步公開，從而使得政府決策實現真正的透明化和協商化。

第四，應當加強群眾意見的收集機制。協商民主的決策模式決定了整個決策過程廣泛性、參與對象和范圍的不確定性和整個決策程序的可變性。為了應對可能出現的廣泛參與和大量不同意見，要求作為整個決策核心的政府有關部門必須做好民意的收集、整理和反饋機制，必須能夠與參與決策的民眾形成有效的互動，并能夠迅速有效地吸收群眾的意見并作出改進。上述要求不僅僅是對政府決策機制的挑戰，也是對決策人員能力、決策單位管理水平的挑戰。

第五，應當建立明確的督促機制。及時將民眾的意見和建議轉化為對相關部門的政治或行政壓力，從而將日?；纳鐣O督轉化成專業的行政機構監督，保證協商民主對于政府行政體系的有效對接。

參考文獻：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-09(03).

[2]曼寧.論合法性與政治協商[J].陳家剛，譯.國家行政學院學報，2007(3)：109-111.

[3]陳家剛.協商民主的價值、挑戰與前景[J].中共天津市委黨報,2008(3):49.

[4]陳家剛.協商民主：民主范式的復興與超越(代序)[M].上海：上海三聯書店，2004:1.

[5]陳家剛.健全社會主義協商民主制度的路徑選擇[J].團結，2012(6)：37.