中國參與全球氣候治理的三重困境

田 慧 芳

(中國社會科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 100732)

中國參與全球氣候治理的三重困境

田 慧 芳

(中國社會科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 100732)

中國的氣候治理面臨三重困境：一是后危機(jī)時期全球治理面臨困境，即受金融危機(jī)影響西方大國越來越難以承擔(dān)公共品供應(yīng)的責(zé)任，但影響全球治理的能力仍非常強(qiáng)大；新興大國群體性崛起，正在成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者和推動者，治理能力和制度準(zhǔn)備卻顯著不足；二是作為全球治理重要內(nèi)容的氣候治理由于自身特殊性引致的困境，即氣候治理主體在國際上如何公平地分?jǐn)倯?yīng)對氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧，導(dǎo)致全球氣候進(jìn)程停滯不前，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機(jī)制的重大缺陷；三是中國自身存在的低碳轉(zhuǎn)型能力和低碳外交困境。破解全球氣候治理僵局，中國作為南北合作和南南合作的重要參與者，需要站在更高的全球治理視角，進(jìn)行戰(zhàn)略布局，平衡各方利益，增強(qiáng)主要經(jīng)濟(jì)體之間的合作意愿，通過靈活方式推動國際氣候治理進(jìn)程。同時，立足國情，扶持低碳技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)低碳技術(shù)，創(chuàng)新多元化融資平臺，切實穩(wěn)步推進(jìn)中國的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

全球治理；全球氣候治理；低碳經(jīng)濟(jì)；南南合作；南北合作

一、后危機(jī)時期全球治理的困境

氣候變化是全球治理的重要內(nèi)容。全球氣候議程成為近20多年來全球范圍內(nèi)影響最為廣泛、深刻的多邊進(jìn)程之一。全球治理的本質(zhì)在于提供一種機(jī)制安排，建立起全球性的運(yùn)行規(guī)則，促使各國加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，共同解決全球經(jīng)濟(jì)中的負(fù)外部性問題。

傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系的特征是“西方治理”，即以G8集團(tuán)為核心的發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)憑借國際機(jī)制或是國際機(jī)構(gòu)(IMF、世界銀行和世界貿(mào)易組織等)在全球治理中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，發(fā)展中國家被排除在“精英俱樂部”之外，在全球治理中處于“被全球化”的地位。進(jìn)入本世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展，商品、資本、技術(shù)、信息、勞動力等在全球范圍內(nèi)加速流動，使得各國經(jīng)濟(jì)相互依存度空前提高，全球經(jīng)濟(jì)治理格局發(fā)生了重大調(diào)整，核心特征是從“西方治理”向發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同參與的20國集團(tuán)“共同治理”轉(zhuǎn)變[1]。G20的出現(xiàn)使新興市場國家首次以平等身份參與全球經(jīng)濟(jì)治理。G20的經(jīng)濟(jì)總量(GDP)約占世界的88%，人口約占64%，基本覆蓋了世界主要發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體。作為南北國家共同應(yīng)對全球重要經(jīng)濟(jì)問題的代表，G20在2008年的金融危機(jī)后地位迅速提升，逐步取代G8成為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺。金融危機(jī)也催生了金磚合作機(jī)制，使得金磚國家在全球事務(wù)中的作用從邊緣移到中心，成為南南合作的典范，也推動全球治理向平等參與和互利共贏的民主型特征轉(zhuǎn)化。

從經(jīng)濟(jì)實力看，盡管中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但由于人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，與發(fā)達(dá)國家還有很大的差距，特別是在人均GDP以及引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的科技創(chuàng)新能力方面。金融危機(jī)雖然給美、歐經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，但并未從根本上破壞美歐的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。美國經(jīng)濟(jì)總量仍是全球第一，是全球最具創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)體。歐元區(qū)乃至整個歐洲、日本雖然在金融危機(jī)中受到的沖擊比美國還大，但經(jīng)濟(jì)總量依然龐大，也還將在國際經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要位置。

從貿(mào)易聯(lián)系看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體基本表現(xiàn)出兩種截然不同的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與其他成員國之間普遍存在較高的貿(mào)易互補(bǔ)性，尤其是法國和德國之間、加拿大和美國之間。德國和美國與其他成員國之間的貿(mào)易互補(bǔ)指數(shù)也顯著高于其他國家。而新興經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的貿(mào)易互補(bǔ)性相對較低。中印兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系受總量上偏向中方的貿(mào)易不平衡而導(dǎo)致的對印度的心理影響，是中印雙邊關(guān)系發(fā)展的一個瓶頸性制約。中非貿(mào)易交流日益頻繁，但文化價值觀認(rèn)同和理解仍常常引發(fā)矛盾沖突。因此，金磚國家間政策協(xié)調(diào)的有效性，更取決于微型多邊機(jī)制下雙邊關(guān)系的發(fā)展。

后危機(jī)時期全球治理的困境是：受金融危機(jī)影響，西方大國越來越難以承擔(dān)公共品供應(yīng)的責(zé)任，但影響全球治理的能力仍非常強(qiáng)大；新興大國群體性崛起，正在成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者和推動者，治理能力和制度準(zhǔn)備卻顯著不足。從微觀層面來講，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增速正在減緩，同時面臨通脹風(fēng)險、外部環(huán)境不利、“中等收入陷阱”逼近、資源和環(huán)境約束等種種挑戰(zhàn)，進(jìn)一步參與全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的困境在于新興經(jīng)濟(jì)體能否擁有長期增長的潛力。從中觀層面來講，新興經(jīng)濟(jì)體參與的合作機(jī)制相對較少且成立的時間較短，機(jī)制建設(shè)相對滯后，合作效果不太顯著，進(jìn)一步表現(xiàn)為集體身份認(rèn)同的困境[2]。從宏觀層面來講，“北強(qiáng)南弱”的格局短期內(nèi)難以發(fā)生根本變化，新興國家參與全球經(jīng)濟(jì)治理的困境表現(xiàn)為在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定等方面仍然將在相當(dāng)長時間內(nèi)受制于發(fā)達(dá)國家。

二、全球框架下氣候治理的困境

全球氣候治理進(jìn)程是全球治理困境的典型表現(xiàn)。氣候變化被稱為“有史以來最嚴(yán)重的市場失靈”，通過減少碳排放降低全球變暖的速度，這是全球氣候治理努力的基本目標(biāo)。氣候作為一種特殊屬性的全球公共物品，要有效控制溫室氣體的排放，必須構(gòu)建具有約束力的國際氣候治理框架。首先，要明確各國的減緩氣候變化的責(zé)任，并就減排目標(biāo)簽署具有法律約束力的國際協(xié)議；其次，構(gòu)建兼顧歷史排放責(zé)任和具體國情的減排成本分擔(dān)和國際合作機(jī)制，確保發(fā)展中國家能夠在“三可”的資金、技術(shù)及能力建設(shè)上獲得發(fā)達(dá)國家的支持。這一過程的實質(zhì)即是在全球有限的環(huán)境容量范圍內(nèi)，合理合法分配全球碳排放空間。

但2008年的金融危機(jī)對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，各國的政策重心紛紛轉(zhuǎn)移到恢復(fù)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長上來。美國復(fù)蘇進(jìn)展緩慢；歐債危機(jī)始終彌漫在歐洲上空；日本經(jīng)濟(jì)穩(wěn)態(tài)低增長趨勢難改；資源出口國的增長受制于商品景氣行情；新興經(jīng)濟(jì)體雖然有較大選擇能動性，也面臨減速調(diào)整。這使得氣候問題在全球治理舞臺上被暫時邊緣化，出現(xiàn)雷聲大雨點(diǎn)小的困局。

自1990年國際氣候談判進(jìn)程啟動以來，隨著各國對國家發(fā)展空間和碳排放權(quán)的爭奪，以及崛起中的新興大國與歐美日等發(fā)達(dá)國家作為關(guān)鍵的氣候治理主體在國際上如何公平地分?jǐn)倯?yīng)對氣候變化的責(zé)任和義務(wù)方面存在的巨大分歧使得這一進(jìn)程遭遇到極大挑戰(zhàn)，幾乎陷入停滯，暴露出現(xiàn)有氣候治理全球機(jī)制的重大缺陷。

一是現(xiàn)行國際規(guī)則的約束力難以協(xié)調(diào)各國在應(yīng)對氣候變化中的利益沖突和立場分歧，無法滿足全球低碳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。《聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)》于1994年3月生效，是國際社會應(yīng)對氣候變化的根本大法。現(xiàn)有國際氣候治理盡管堅持了這一基本的合作框架，并在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上各締約國就具體的減排目標(biāo)達(dá)成一致，但到目前為止，各國并未能制定出一份具有牢固約束力的全球應(yīng)對氣候變化協(xié)議。在2011年德班氣候大會上，印度與中國希望延長京都議定書。歐洲希望實現(xiàn)一個自上而下的協(xié)定，而美國則希望通過自愿承諾和國內(nèi)立法實現(xiàn)“自下而上”的治理。在激烈的討價還價下，歐盟將京都議定書延長至2017年，但加拿大與日本退出。中國和印度一直希望促成京都議定書第二承諾期，給新興市場國家更多的時間在不威脅經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上調(diào)整強(qiáng)制性減排承諾。而西方國家則希望中國盡快加入到有法律效力的減排協(xié)議中，接受國際核查和監(jiān)督，并以中國現(xiàn)階段的降低碳密集度40%—45%的減排目標(biāo)難以從外部監(jiān)督為由，對中國的承諾不予認(rèn)同。2012年多哈氣候大會上通過《議定書》修正案，從法律上確保了《議定書》第二承諾期在2013年實施。但結(jié)果并不如人意，加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。發(fā)達(dá)國家(特別是美國)越來越多地抱怨聯(lián)合國機(jī)制的低效。盡管各國都根據(jù)國情設(shè)定自身相應(yīng)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略和減排目標(biāo)，但全球范圍內(nèi)的碳減排成效遠(yuǎn)低于期望值。聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)2013年發(fā)布的《排放差距報告》顯示，2010年全球溫室氣體排放量已達(dá)到501億噸二氧化碳當(dāng)量，2020年預(yù)計將達(dá)到590億噸，比2012年估算的排放量又高出10億噸。即使所有國家都兌現(xiàn)其雄心勃勃的承諾，到2020年，排放差距仍將在80至120億噸(UNEP，2013)。

二是發(fā)達(dá)國家始終主導(dǎo)氣候談判的話語權(quán)，拒絕兌現(xiàn)資金及技術(shù)承諾。世界范圍內(nèi)低碳領(lǐng)域的技術(shù)和資金合作交流雖然已經(jīng)展開，在加強(qiáng)氣候變化合作、降低環(huán)境商品和服務(wù)貿(mào)易及投資壁壘、促進(jìn)低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓和研發(fā)合作及官方發(fā)展援助等方面取得積極進(jìn)展，但合作范圍仍然相當(dāng)有限。資金和低碳技術(shù)是發(fā)展中國家氣候減緩、適應(yīng)、損失和損害、技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和透明度等行動的基礎(chǔ)和前提。發(fā)達(dá)國家在這些方面，談判意愿明顯不足，并以各種理由逃避資金援助問題上的承諾。受知識產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)移成本和風(fēng)險、市場因素等影響，發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓始終無法實質(zhì)推動[3]。2013年底結(jié)束的華沙氣候大會再次顯示了德班平臺、資金和損失損害三大核心議題進(jìn)展之緩慢。在兌現(xiàn)資金承諾問題上日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家出資意愿大幅減弱，美國、歐盟等也明顯缺乏誠意。發(fā)達(dá)國家在能效技術(shù)及低碳能源技術(shù)創(chuàng)新方面擁有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢，具有長期主導(dǎo)清潔能源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)潛力[4]，頁巖油/氣的成功大規(guī)模開采也大大降低了美國的減排壓力，而發(fā)展中國家未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，必然帶來能源消費(fèi)和二氧化碳排放量的不斷增加，并且面臨低碳資金和技術(shù)方面的巨大障礙。

三是多邊氣候合作機(jī)制正面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)。當(dāng)前的國際氣候談判格局發(fā)生了顯著變化。新興經(jīng)濟(jì)體國家的群體性崛起打破了原有制度框架下的權(quán)力和利益均衡，導(dǎo)致在氣候談判中大國與小國的矛盾凸現(xiàn)，同時并存歐盟、美國和“77國集團(tuán)加中國”三股制衡力量，以及發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家兩大陣營。哥本哈根談判成為新一輪全球利益分化和力量組合的分水嶺。發(fā)達(dá)國家在策略上企圖顛覆“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)中國、印度、巴西等基礎(chǔ)四國的減排責(zé)任，并在資金援助對象國方面傾向于將中國、印度和巴西等新興市場國家排除在外，謀求從內(nèi)部分裂發(fā)展中國家。“77國集團(tuán)加中國”內(nèi)部也開始出現(xiàn)分化。小島國等由于更敏感于氣候變化所致的海平面升高和風(fēng)暴頻繁，也開始對中、印等國家在采取減排和適當(dāng)氣候變化行動方面提出更高要求。

四是參與全球氣候治理的行為體數(shù)量和組織種類都有了極大的增長，但在制度層面，相互之間的協(xié)調(diào)以及實施非常薄弱。《聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)》仍然是應(yīng)對全球氣候變化問題進(jìn)行國際合作的基本框架。但氣候治理也在其他平臺上得以推進(jìn)。2011年，OECD部長級會議將《綠色增長戰(zhàn)略》定為首要發(fā)展戰(zhàn)略；2012年墨西哥20國集團(tuán)峰會把促進(jìn)綠色增長列為會議的優(yōu)先事項之一。除公民社會行為體外，跨國行動網(wǎng)絡(luò)、私營決策機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和公私伙伴關(guān)系等新型行為體也涌現(xiàn)出來[5]。從國際論壇到各種多邊論壇，再經(jīng)過各國間網(wǎng)絡(luò)傳播，最后連結(jié)各國的司法管轄區(qū)，如州、縣、市。氣候治理參與群體壯大，包括民間組織，金融和商業(yè)組織，甚至一些有影響力的演員和名人。從縱面來看，應(yīng)對氣候變化在許多國家的決策層面、企業(yè)的行動戰(zhàn)略和公眾的意識日益增強(qiáng)，許多國家都制定了低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略和行動，以降低二氧化碳排放，但這些努力并不能歸功于國際氣候變化談判。

三、全球氣候治理中的中國困境

中國是世界上煤炭儲藏量最豐富的國家之一，煤將在中國的能源結(jié)構(gòu)中長期占主導(dǎo)地位。煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比例接近70%。中國經(jīng)濟(jì)增長中相當(dāng)大的部分是低效、對環(huán)境有害或者非社會公平的，排放量減低必將顯著伴隨產(chǎn)出的相應(yīng)減少，要維持每年6%—7%的平均增長，當(dāng)且僅當(dāng)有充足的資金和技術(shù)來實現(xiàn)環(huán)境友好型增長時才可能實現(xiàn)。所以中國一旦在國際社會中承諾減排，壓力將遠(yuǎn)大于其他國家。2000年至2010年，中國能源消費(fèi)同比增長120%，二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%。根據(jù)英國丁鐸爾氣候變化研究中心的“全球碳計劃”最新年度數(shù)據(jù)，中國已經(jīng)成為2011年全球碳排放最多的國家，盡管中國的人均排放與美歐日等國還有較大差距[6]。作為最大的發(fā)展中國家，中國在未來的國際氣候博弈中將必然被賦予極高期望，同時面臨更多挑戰(zhàn)。

一是身份困境。隨著中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，中國發(fā)展中國家的身份也越來越模糊，要求中國承擔(dān)量化減排的呼聲越來越高。中國提出雄心勃勃減排目標(biāo)，國際社會對此的反應(yīng)卻遠(yuǎn)低于中國預(yù)期。發(fā)達(dá)國家一直希望中國能加入有法律效力的減排協(xié)議中，接受國際核查和監(jiān)督，而這恐怕在所難免。中國在氣候談判中一個重要策略是強(qiáng)調(diào)溫室氣體的“人均歷史累積排放”，這一策略正趨于弱化。中國目前年度人均排放量已接近世界平均水平，未來的立場空間越來越小。

二是外交困境。當(dāng)前中國主張發(fā)達(dá)國家率先減排的立場空間正在縮小。發(fā)展中國家內(nèi)部在碳減排問題上也開始分歧。如果集團(tuán)分化持續(xù)下去，將會削弱發(fā)展中國家在氣候談判中的地位，也將使中國陷入發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的雙面夾擊中。對中國的減排期待不僅來自于談判桌上的工業(yè)化國家和一些發(fā)展中國家，也來自于非政府組織和民間。中國至今仍缺乏與國際非政府組織打交道的經(jīng)驗，無法對國際非政府組織產(chǎn)生有力影響。中國氣候外交的被動之處就在于，即缺乏穩(wěn)固的同盟，又缺少愿意主動幫著中國說話的“朋友”。

三是貿(mào)易困境。2008年全球金融危機(jī)后，國際貿(mào)易保護(hù)主義盛行，突出表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家打著公平貿(mào)易的旗號，采取反傾銷、反補(bǔ)貼和綠色貿(mào)易壁壘等措施實行貿(mào)易保護(hù)。中美、中歐之間的貿(mào)易摩擦日益增多。2012年5月美國決定對中國光伏產(chǎn)品征收稅率為31.14%—249.96%的反傾銷稅。隨后中國風(fēng)電設(shè)備也遭遇貿(mào)易壁壘，美國商務(wù)部于2012年7月27日公布要對多家風(fēng)電企業(yè)征收高達(dá)20.85%—72.69%的傾銷稅。貿(mào)易政策不是解決氣候變化問題的根本措施，卻是有效的政治和懲罰手段。貿(mào)易壁壘措施小的方面看是為了把中國新能源產(chǎn)品阻擋在美國市場之外，大的方面考慮則是抑制中國在國際市場的拓展。

四是自主創(chuàng)新能力困境。首要挑戰(zhàn)就是技術(shù)困境。中國低碳技術(shù)自主創(chuàng)新能力不足，核心技術(shù)缺乏，而發(fā)達(dá)國家往往對低碳技術(shù)進(jìn)行出口管制，并追求技術(shù)轉(zhuǎn)讓的完全商業(yè)化，即使轉(zhuǎn)讓成功，技術(shù)輸出方也會通過合資、合作等方式控制關(guān)鍵技術(shù)。以清潔能源為例，2013年3月6日皮尤慈善信托基金會發(fā)布報告稱：連美國人都不知道自己的競爭優(yōu)勢究竟在哪里，而事實上美國目前仍然是全球清潔能源領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，美國處于領(lǐng)先地位是清潔能源技術(shù)，和美國企業(yè)在整體解決方案上的顯著優(yōu)勢[4]，全世界都在購買美國的技術(shù)和產(chǎn)品。中國在核心關(guān)鍵技術(shù)方面自主設(shè)計、自主研發(fā)的能力顯著不足且缺少自主知識產(chǎn)權(quán)。近年來盡管國際專利的申請數(shù)量上升很快，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。當(dāng)中國向歐美尋求技術(shù)支持時，常被美國以技術(shù)多為私營企業(yè)所擁有、中方在知識產(chǎn)權(quán)方面保護(hù)不力、涉及國家安全為由拒絕無償或低價轉(zhuǎn)讓。美國擔(dān)心核心技術(shù)向中國出口會加強(qiáng)中方軍事經(jīng)濟(jì)實力或出現(xiàn)民用技術(shù)軍用化等“安全化問題”，也擔(dān)心中國強(qiáng)大的模仿和自主技術(shù)升級能力會在技術(shù)轉(zhuǎn)移后，還未從中國這個尚未實現(xiàn)的清潔能源市場獲利，就被排擠出去。對于在眾多低碳核心技術(shù)中，到底需要國際社會轉(zhuǎn)讓哪些技術(shù)來實現(xiàn)中國的既定減排目標(biāo)，目前還沒有明確的“技術(shù)清單”。

五是資金困境。中國的低碳發(fā)展存在巨大的融資瓶頸。僅能效投資需求，根據(jù)清華大學(xué)氣候政策研究中心的估計，“十二五”期間全社會能效投資需求總規(guī)模約為12 358億元，資金缺口4 134億元[7]。要實現(xiàn)中國到2020年要把碳濃度從2005年的水平降低40%—45%的國際減排承諾，根據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心2013年最新預(yù)估，2015年和2020年中國每年氣候融資的資金缺口分別高達(dá)12 219億元和14 010億元[8]。從資金供給面看，融資渠道狹窄。隨著國際碳市場的資金來源渠道收緊，國內(nèi)公共資金在氣候融資中發(fā)揮了主要作用，各商業(yè)銀行也是支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保等綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的主力軍。但低碳項目往往存在較高的技術(shù)和資金風(fēng)險，而政府提供的諸如風(fēng)險補(bǔ)償和稅收減免等方面的配套政策不足，加上金融機(jī)構(gòu)對投資項目經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注優(yōu)先于社會效益，使得低碳項目面臨著較為嚴(yán)苛和不利的債權(quán)融資環(huán)境。此外，公共資金引導(dǎo)能力不足，財政擔(dān)保和保險機(jī)制缺乏，難以撬動大規(guī)模社會資本的進(jìn)入。創(chuàng)新型融資模式仍處于初期發(fā)展階段，金融機(jī)構(gòu)的“碳金融”業(yè)務(wù)還處于概念和研究階段，投資者對碳金融產(chǎn)品信心不足，也制約了低碳融資業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。

總之，2012年以后國際氣候融資市場的不確定性、國內(nèi)金融市場法律政策體系不完善、金融市場結(jié)構(gòu)不平衡、金融創(chuàng)新能力受限等，使得我國國內(nèi)的氣候融資還任重而道遠(yuǎn)。

四、對策與建議

中國參與全球氣候治理面臨的三重困境，一方面給中國參與全球氣候治理帶來極大挑戰(zhàn)，另一方面也給中國帶來重大機(jī)遇。對氣候變化議題，中國應(yīng)該站在更高的全球治理視角，來進(jìn)行戰(zhàn)略布局，為推動全球氣候治理進(jìn)程和實現(xiàn)中國自身的低碳轉(zhuǎn)型，找到一條真正的出路。 全球氣候治理問題能否達(dá)成一致行動，有賴于各國是否有強(qiáng)烈的合作意愿和有約束力的規(guī)則。中國參與全球經(jīng)濟(jì)治理的時間不長，長期以來對于全球經(jīng)濟(jì)治理更多的是處于接受者的角色。隨著中國經(jīng)濟(jì)的崛起以及對于外部環(huán)境的敏感度增加，中國需要適應(yīng)時代潮流，成為全球治理機(jī)制變革的重要參與者、推動者和全球治理規(guī)則的核心制定者。全球治理既是中國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，又是中國的戰(zhàn)略資源。中國自身經(jīng)濟(jì)治理的成功來自具有中國特色的自主性和創(chuàng)新性改革。同樣在全球治理中，作為南北合作G20平臺與南南合作金磚平臺的核心參與者，中國要爭取從被動參與者成為主動塑造者，從規(guī)則接受者成為核心規(guī)則制定者，堅持有新興經(jīng)濟(jì)體色彩的全球治理改革，使兩個平臺相互促進(jìn)，相互借鑒，為全球經(jīng)濟(jì)治理尋找到一條創(chuàng)新型發(fā)展道路。

在全球?qū)用妫鳛橐粋€負(fù)責(zé)任的大國，在不改變聯(lián)合國談判主平臺基礎(chǔ)上，中國可以積極利用多邊區(qū)域談判和其他的國際活動配合和補(bǔ)充氣候談判。

首先，G20國家的排放占到了全球的80%以上，而“金磚四國在G20中重要性日益上升，如果將重心轉(zhuǎn)移到要為減排負(fù)主要責(zé)任的少數(shù)大國身上，針對內(nèi)部主要的談判方，增強(qiáng)共同合作的政治意愿，有助于共識的達(dá)成，同時也可以樹立中國富有特殊責(zé)任的大國形象。為此，中國需要加強(qiáng)和拓展G20框架內(nèi)的多種利益共同體。正確處理同美國、西方發(fā)達(dá)國家(包括歐洲和日本)以及新興市場國家三個層面的關(guān)系。在不同GN之間，以及GN和G20之間發(fā)揮積極主動發(fā)揮中介橋梁作用，增強(qiáng)各國的政治意愿，有效推動國際氣候談判進(jìn)展。

第二，中國也可以嘗試建立一個包含中美歐在內(nèi)的氣候變化三方磋商機(jī)制，增強(qiáng)三方共同合作的政治意愿，縮小潛在的沖突和誤解，形成中美、中歐、美歐之間的良性互動。在氣候談判多年進(jìn)展緩慢的大背景下，隨著雙邊對話的深入，中歐之間、中美之間在氣候變化問題上的共識和包容正在逐步增加，存在三方開展合作的空間。尤其中美之間在2013年取得重大突破。在中美戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對話(S&ED)框架下成立氣候變化工作組，負(fù)責(zé)確定雙方在推進(jìn)技術(shù)、研究、節(jié)能以及替代能源和可再生能源等領(lǐng)域合作的方式。而且在過去幾輪對話中都沒有突破降低碳排放量議題，在今年的第五輪對話中具體落實到五個重點(diǎn)合作領(lǐng)域，充分表明世界上最大的兩個溫室氣體排放國共同應(yīng)對氣候變化的行動和決心。

第三，在南南合作問題上，加大對一些發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的官方援助力度。特別通過現(xiàn)有渠道或更多方式，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、項目管理和資金等多方面，給予南方國家更多行動上的支持，并通過擴(kuò)大貿(mào)易和投資合作，相互開放市場，提升南南合作水平。也可以考慮建立南南氣候與發(fā)展基金，鼓勵發(fā)展中大國共同出資，給予較不發(fā)達(dá)國家更多支持，以身作則督促發(fā)達(dá)國家兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金支持的承諾，提升中國的外交形象，鞏固發(fā)展中國家聯(lián)盟。

第四，創(chuàng)新合作模式，加強(qiáng)在非政府層面和公民社會層面的合作。比如與美歐等國建立規(guī)范化的民間對話平臺。這個層面較少涉及政治，更多地與科學(xué)和專業(yè)相關(guān)，具有人道主義色彩，是較具合作潛力與可行性的領(lǐng)域。合作主體上，加強(qiáng)與國際、國內(nèi)NGO的交流合作，建立起固定的NGO與政府交流平臺和信息傳遞通道，讓環(huán)境非政府組織成為中國氣候政策的對外宣傳平臺，和倒逼國內(nèi)低碳改革的“第三方”力量。

在國內(nèi)層面，提升自身能力建設(shè)，扶持低碳技術(shù)的開發(fā)和引進(jìn)，創(chuàng)新多元化融資平臺，從根本上推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

首先，市場和政府各司其職，掃除企業(yè)創(chuàng)新鏈上的障礙，建立跨境技術(shù)流動機(jī)制，搭建我國的低碳技術(shù)開發(fā)與轉(zhuǎn)移平臺，最大化低碳技術(shù)的溢出效應(yīng)[9]。跨國公司可以通過優(yōu)化國內(nèi)外生產(chǎn)流程，提供清潔產(chǎn)品和服務(wù)，通過母子公司的聯(lián)系和各種技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等方式促進(jìn)綠色增長。

在供給層面，政府可以通過明確政策信號支持特定行業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善環(huán)境立法和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，鼓勵國家間技術(shù)研發(fā)和傳播的合作伙伴關(guān)系，通過多雙邊磋商和對話，為氣候有益技術(shù)的國際合作掃清障礙。在需求層面，企業(yè)是最終利潤與風(fēng)險的承擔(dān)者，政府需要做的是制定保障政策，支持企業(yè)的自主發(fā)展和創(chuàng)新能力。可以運(yùn)用公共財政手段，支持國內(nèi)的基礎(chǔ)和長期研究，并為新技術(shù)的開發(fā)、大規(guī)模擴(kuò)散和推廣提供有效激勵。

其次，建立多元化的金融創(chuàng)新體系，加大對低碳行業(yè)和企業(yè)的融資支持力度。國際層面，政府協(xié)助企業(yè)尋求更多替代性融資來源，尤其是國際發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的資金資源，如全球環(huán)境基金(GEF)、綠色氣候基金(GCF)、CDM等，并加快與亞洲開發(fā)銀行(ADB)、世界銀行、國際金融公司(IFC)等國際機(jī)構(gòu)在低碳領(lǐng)域的合作。“低碳經(jīng)濟(jì)”正逐漸成為金融危機(jī)之后養(yǎng)老基金投資策略調(diào)整的一個新動向，他們正在與發(fā)展機(jī)構(gòu)和多邊開發(fā)銀行密切合作，以確定具體的投資機(jī)會。國際風(fēng)投VE/PE也開始盯住清潔能源行業(yè)。對此，需要加強(qiáng)政府官員的能力建設(shè)，積極培育中介機(jī)構(gòu)，包括交易平臺的培育和完善以及對參與碳金融的咨詢、評估、法律、會計等中介機(jī)構(gòu)的培植，鼓勵專業(yè)性中介機(jī)構(gòu)參與其中，協(xié)助企業(yè)認(rèn)知到這些潛在的國際替代性金融商品。

國內(nèi)層面，一方面要加大對商業(yè)銀行發(fā)展綠色金融進(jìn)行政策性傾斜力度，鼓勵商業(yè)銀行將貸款重點(diǎn)投放于低碳生產(chǎn)、低碳改造、節(jié)能減排、循環(huán)利用的企業(yè)[10]。另一方面，建立“綠色通道”，鼓勵和扶持低碳技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用企業(yè)進(jìn)入創(chuàng)業(yè)板市場公開發(fā)行和上市，或設(shè)立減少碳排放的產(chǎn)業(yè)基金和面向節(jié)能減排企業(yè)的風(fēng)險投資基金，用于低碳企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的投入資金風(fēng)險的防御，從而扶持低碳企業(yè)進(jìn)入資本市場[11]。此外，積極支持創(chuàng)新型融資。比如對于一些大的新建項目如風(fēng)力發(fā)電、余熱發(fā)電等可以開展委托杠桿經(jīng)營租賃。引導(dǎo)一些投資機(jī)構(gòu)通過融資租賃公司對一些大型節(jié)能項目開展委托杠桿經(jīng)營租賃業(yè)務(wù)。

總之，氣候變化的步伐不會隨著全球氣候治理進(jìn)程受阻而放慢，降低碳排放，走低碳之路，是全球的大方向。中國經(jīng)濟(jì)的崛起及對外部環(huán)境高敏感，使得中國已經(jīng)從全球治理體系的接受者向著體系的改善者甚至改革者變化。作為南北合作，同時南南合作的重要參與者，中國有必要構(gòu)建南北合作與南南合作的通道，促成穩(wěn)定有效的全球經(jīng)濟(jì)治理合作，并在堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和公平原則的前提下，積極主動承擔(dān)責(zé)任，通過靈活方式推動國際氣候治理進(jìn)程。同時，立足國情，扶持低碳技術(shù)開發(fā)和引進(jìn)低碳技術(shù)，創(chuàng)新多元化融資平臺，切實穩(wěn)步推進(jìn)中國的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

[1] 黃仁偉.全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革與金磚國家崛起的新機(jī)遇[EB/OL].中國改革論壇2013-10-09，http://www.chinareform.org.cn/open/economy/201310/t20131009_177619.htm.

[2] 王凱.新興國家與全球治理：一種國際機(jī)制變遷的視角[D].山東大學(xué)，2012：42-43.

[3] 國際能源署(IEA).能源技術(shù)展望2010[R/OL].IEA REPORT，http://www.iea.org/techno/etp/etp10/Chinese_Executive_Summary.pdf.

[4] 皮尤慈善信托基金會(Pew Charitable Trusts). Advantage America: The US-China Clean Energy Trade Relationship in 2011[R].Pew Charitable Trusts Report，2013-03-06.

[5] [英]戴維·赫爾德，安格斯·赫維，謝來輝. 民主、氣候變化與全球治理[J].國外理論動態(tài)，2012(2)：63-68.

[6] 丁鐸爾氣候變化研究中心(UK Tyndall Centre). 維持全球升溫低于2℃的挑戰(zhàn)[R]. 自然·氣候變化專刊(Nature Climate Change)201203.

[7] 清華大學(xué)氣候政策研究中心.低碳發(fā)展藍(lán)皮書——中國低碳發(fā)展報告[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：125.

[8] 氣候組織(The Climate Group).中國應(yīng)對氣候變化融資策略[EB/OL].氣候組織，2013年3月，http://news.xinhuanet.com/energy/2013-04/01/c_124525232.htm.

[9] 杜國輝,田慧芳.中國低碳轉(zhuǎn)型的困境和思路[J]. 綠葉,2012(12)：26-28.

[10] 郭沛，張曙霄.外商直接投資對中國碳排放量的影響——基于2002—2010年面板數(shù)據(jù)的研究[J].東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(3)：45-49.

[11] 杜晨妍，李秀敏.論碳排放權(quán)的物權(quán)屬性[J].東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2013(1)：27-30.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

China’s Triple Dilemma in Global Climate Governance

TIAN Hui-fang

(Institute of World Economics and Politics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China)

China’s climate governance is facing a triple dilemma：current global governance is deadlocked；as an important part of the global governance，global clirmate governance is experiencing unprecedented difficulties due to its particulates；in addition，China is confronting heavily challenges in its low-carbon transformation. Breaking the dilemma，the Chinese need to stand to new heights，with a broader perspective to re-examinc the issue or climate security strategy，through indirect and creative approaches to balance the interests of all parties and enhance the major economies’corporation willingness in climate change negotiations，and furthermore by increasing independent innovation capability to become the core of the decision making processes of global governance process，thus striving to achieve China’s national and international ambition of low-carbon development strategies.

Global Governance；Global Climate Governance；Low-carbon Economy；South South Cooperation and North South Cooperation

2014-03-02

中國社會科學(xué)院創(chuàng)新重大項目(2014YCXZD008)。

田慧芳(1977-)，女，山西長治人，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員。

F113.3

A

1001-6201(2014)06-0091-06