基礎教育學校布局調整的合理性審視

楊清溪，王燕敏

(1.東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024；2.長春師范大學 教育科學學院，吉林 長春 130032)

基礎教育學校布局調整的合理性審視

楊清溪1，2，王燕敏1

(1.東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024；2.長春師范大學 教育科學學院，吉林 長春 130032)

改革開放以來基礎教育學校布局調整存在四種主要的調整類型：即辦學積極性高漲時的應激式調整、為完成行政任務的應急式調整、為提高資源使用效率的逐利式調整以及針對現實問題的診斷式調整。反思這四種類型的學校布局調整，可以發現它們存在行政影響大過教育規律影響、利益關切有失偏頗、忽視地區差異以及缺少長遠整體設計等方面的問題。筆者提出在合理發展的理論框架下設計基礎學校布局發展，具體策略包括尊重教育規律、兼顧多方價值訴求以及從現實基礎出發進行個性化設計等方面。

合理發展；基礎教育；學校布局調整

回顧改革開放以來的學校布局調整，可以發現主要存在四種主要的布局調整類型。對這些布局調整類型進行系統的分析和反思是理順和解決當今中國基礎教育學校布局調整領域諸多問題的重要突破口。

一、基礎教育學校布局調整的四種類型

(一)辦學積極性高漲時的應激式調整

學校布局的應激式調整是指在國家教育發展政策調整的大背景下，地方辦學的積極性被極大地激發出來，學校布局在這種高漲的辦學積極性之下得到快速發展，很多地區從無到有、從少到多新建、擴建了很多學校。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》發布，在全社會改革開放的大背景下，教育事業如何改革發展有了嶄新藍圖。《中共中央關于教育體制改革的決定》將發展基礎教育的責任，同時也包括權力交給了地方，鄉鎮一級甚至包括村屯一級的地方政府舉辦教育的活力被大大地激發起來，基礎教育開始了應激式的學校布局發展。有能力的鄉鎮和村莊紛紛積極籌辦學校，每個村莊都應該有一所學校的觀念在中國基礎教育領域逐步形成。

《中共中央關于教育體制改革的決定》下放了基礎教育管理權限，理順了教育管理體制，激發了地方舉辦基礎教育的熱情，這股熱情首先導演了改革開放后中國基礎教育第一撥學校布局發展。這是一種應激式的學校布局發展，主要特征就是各地都爭先恐后地舉辦學校。因此，這是一種“從無到有”的布局，這也是一種“你有我也要有”的“比拼式”布局。此時的學校布局屬于基礎教育學校布局發展的初級發展階段，對于學校布局在教育發展中的影響、學校布局調整的功能、布局效果的長遠設計等諸多問題可能都無法做過多的涉及。

(二)為完成行政任務的應急式調整

應急式學校布局調整是指為了盡快完成一些急迫的基礎教育發展任務而去調整學校布局、刺激學校布局發展的一系列做法。1993年國家頒布了《中國教育改革和發展規劃綱要》，提出普及九年義務教育的發展目標，普九成為各地教育發展亟待完成的任務，構建一套數量充足、分布均衡、入學方便的學校布局體系成為保障普九任務完成的關鍵，應急式的基礎教育學校布局隨之匆忙展開。各地以普及九年義務教育為目標，新建和擴建了大批學校，為了能使偏遠地區的孩子順利完成九年義務教育，很多地方還在偏遠地區布設了很多教學點。教育統計年鑒顯示，1993年全國中小學有在校生人17 979.38萬人，到1999年全國中小學在校生人數已升至29 566.17萬，6年里增加了近1.2億學生。

(三)為提高資源使用效率的逐利式調整

提高資源使用效率的逐利式布局調整是指在教育實踐中刻意發揮布局調整在優化教育資源配置、提高教育資源使用效率、節省教育經費開支等方面的功能。主要表現為撤并規模較小的學校，追求教育規模經濟效益。2001國家開始對農村義務教育管理“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，基礎教育發展的重任落在縣級政府肩頭，在實行“以縣為主”管理體制后，縣級政府不僅有對所管轄的中小學進行布局調整的權力，而且也有通過布局調整來減輕財政壓力、提高資源利用效率的動力。縣市一級政府發起的基礎教育學校布局調整大范圍展開，而調整的主旋律就是撤并學校，將規模小、教育資源使用效率低的學校合并成規模較大的學校，一方面可以提高教育資源使用效率，節省教育投入經費，另一方面也便于學校管理。例如湖北省石首市《關于印發〈石首市村辦小學并校減員實施方案〉的通知》中就提到“小學布點偏多，經費短缺，資源浪費，有礙教育事業的快速發展，并校減員勢在必行……為了全面實施科教興市戰略，充分發揮教育規模效益，優化教育資源配置……特制定本方案”。河南許昌市人民政府同樣在《關于調整農村小學布局工作的意見中》提到“優化教育資源配置，提高辦學規模效益和教育質量……現對農村中小學布局調整工作提出如下意見”[1]。相關調查數據顯示，2000年到2009年的近10年里全國中小學減少了27.98萬所，大約每天都有59所農村中小學被撤并[2]22-30。

(四)針對現實問題的診斷式調整

在三種布局調整方式的綜合作用下，很多地方基礎教育階段的學校經歷了從無到有，再從有到無的巨大變革，由此也引發了各種教育現實問題。2012年《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》發布，文件很有針對性的指出了布局調整中“農村義務教育學校大幅減少，導致部分學生上學路途變遠、交通安全隱患增加，學生家庭經濟負擔加重，并帶來農村寄宿制學校不足、一些城鎮學校班額過大等問題。”要求布局調整要進行科學規劃，規范操作。

面對影響教育質量提高的諸多問題，針對現實問題的診斷式布局調整應運而生。這種布局調整首先要去發現和分析之前布局調整帶來的問題，然后再通過重新的布局調整去應對和緩解這些問題。例如對超小規模的學校，往往會通過改善辦學條件、重新劃配生源予以充實，實在無法擴充的則考慮進行合并，同時配備校車和發放寄宿補貼。針對師資配置不均衡的問題，提倡實行基礎教育校際師資均衡的針對性策略予以應對[3]。

二、對四種學校布局調整類型的理性審視

與發展的具體問題相比，發展方式本身的問題更應該接受理性的全面審視。改革開放以來的基礎教育學校布局調整深受上述四種布局調整類型的影響，如果說基礎教育學校布局的偉大成就跟這些不同類型的布局調整有關的話，那么學校布局方面存在的問題肯定也與這些布局類型脫不開關系。

(一)設計學校布局時行政影響大過教育規律影響

學校布局調整是涉及很多復雜因素的教育實踐活動，這些因素之間相互作用所形成的穩定關系構成了有關學校布局調整的基本規律。理論上講，學校布局調整的設計和實施應該充分尊重這些教育規律。但是事實上，在以公立學校為主體的中國基礎教育系統中，每一次大規模的學校布局調整受到的都是行政命令的主導。東北師范大學農村教育研究所對全國8個縣77個鄉鎮下轄的村級被撤并學校調查發現，有45.4%的縣級教育決策部門在村小學撤并過程中沒有進行認真調研，更沒有召開村民大會讓利益受影響主體參與討論，領導只是走走過場，開一個會就直接宣布學校被撤并了。在這個過程中教育規律的影響并沒有得到充分尊重[2]22-30。

上述四種類型的學校布局調整有一個共同的特征就是受到行政命令的嚴重影響。應激式學校布局調整是在行政命令給予地方發展教育的權力和責任后，地方舉辦教育的積極性被激發出來，所以他們能夠克服各種困難大力舉辦教育，形成了最早的學校布局發展。如果沒有這樣的行政命令刺激，基礎教育很難迎來快速發展的全面布局熱潮。應急式學校布局調整也是在行政命令確立了基礎教育發展的緊迫任務后，各地為了盡快完成任務而進行的被動調整。逐利式學校布局調整的行政命令痕跡也非常明顯，很多地方政府都是在有意識地通過布局調整來提高教育資源使用效率，節省教育經費開支。這種有意而為的主動追求充分地反應在學校布局調整的行政命令當中。診斷式學校布局調整雖然引入了大量的有關教育布局調整和教育現實問題之間穩定關系的理性分析，而且利用這些理性認識去針對性地設計了很多布局調整的修復和彌補措施，但是如果沒有行政命令的支持，這些措施只能停留在政策咨詢和建議的層面上，根本無法到達教育實踐領域。

我們不反對以行政命令的方式推動學校布局調整，但是我們主張有關學校布局的行政命令出臺前要充分考慮教育規律，應該在尊重教育規律的基礎上制定和下達布局調整的行政命令。

(二)布局調整的利益關切有失偏頗

布局調整實質上是對原有的辦學格局和利益關系的一種調整，原有的利益格局可能會被打亂，各種利益沖突可能會充斥于學校布局調整過程之中。這些利益沖突主要表現為經濟利益沖突、教育利益沖突、政治利益沖突等方面。上述四種類型的學校布局調整在利益關切方面未能很好地應對這些利益沖突。應激式的學校布局調整顯出一種對地方財力物力的強烈依賴，放松了上級政府發展基礎教育的責任，這也為地方經濟發展水平差異直接刻畫為教育發展水平差異埋下了潛在的發展隱患。應急式學校布局調整重點關照的是政府行政命令能否順利完成，布局調整過程中要兼顧其他群體利益訴求的發展要求往往不能被充分關照。逐利式學校布局調整重點追逐的是教育資源的使用效率，其背后反映出的是政府希望高效和節約使用教育資源的利益訴求。布局調整過程中其他群體的利益不光沒有得到關照，甚至會因為這種調整而受到傷害。診斷式的學校布局試圖彌補和修復各種問題，當然也包括利益受損的問題。然而布局調整所能彌補和修復的利益受損在整個基礎教育體系中是極為有限的。依靠“問題——對策”這樣的局部線性思維去應對基礎教育中復雜的利益訴求糾紛顯得的有些單薄。

(三)“一刀切”的宏觀設計忽視地區差異

上述幾種類型的布局調整在落實上都帶有明顯的“一刀切”的傾向。應激式和應急式的布局調整在落實上的統一指向就是新建、擴建學校，這兩種學校布局的假設都是學校的數量和分布不能滿足教育發展需求，各地都需要盡快新建和擴建學校，按照“從無到有”和“從少到多”的思想對全國的學校布局調整進行“一刀切”。其實這種思考忽略了各地的實際差異，在那些學校數量和規模不足的地區當然要新建擴建，但是有些地方不能“普九”不光是沒有學校的問題，可能是上學需要繳費的問題，也可能是文化傳統中不讓女孩上學的問題，還有可能是不同民族不愿意合校上學的問題，等等情況不一而足。因此，“一刀切”的按照總量供需來進行學校布局調整設計，難免會因忽視了地區差異而收不到預期效果。逐利式學校布局調整為了刻意追求學校的規模也存在“一刀切”的傾向，在學校確定學校服務覆蓋范圍時忽視各地不同的地理環境和交通條件，在確定規模較小的學校的撤并標準時忽視民族、文化傳統以及母語方言等影響因素。

(四)布局規劃缺少長遠和整體關懷

表面看基礎教育學校布局發展和調整只是新建學校的選址、原有學校的撤銷合并或擴建等問題。但實際上，學校布局不僅是基礎教育內部的事情，它關系到整個社會的健康有序發展。學校布局調整在橫向上需要一種囊括多種因素的整體設計，在縱向上則需要一種考慮持久效應的長遠設計。上述四種類型的學校布局調整在這兩方面做得都還不夠。

應激式和應急式的布局調整都是針對刺激的一種反應，其突出的特征是迅速和直接。反應過于迅速難免缺少深入思考，急于應對眼前的問題往往會忽視長遠效果。當活躍的刺激和緊迫的任務壓力消失后，布局調整的動力隨之消失，而此時則不得不去面對已經在匆忙中形成的學校分布格局。反應直接雖然能夠有效回應矛盾，但這種直接通常會囿于局部的若干影響因素，很難做到從整體出發的統籌安排。我們國家在教育管理體制改革和急于完成普九任務時期學校布局過于分散的問題顯然跟缺少長遠和整體設計有關。逐利式布局調整僅關注教育規模經濟效益的做法顯然是短視的和狹隘的。在教育經費緊張時通過布局調整實現教育規模經濟效益是能夠見到成效，但是當教育經費充足時，已經調整完的學校布局則很難再恢復，調整過程中傷害的其他利益關切也無以彌補。而且，從宏觀的社會整體看，即使在布局調整后教育經費投入節省了，但考慮到有一部分教育投入轉嫁到家長和學生身上，整體的教育投入也不一定就是減少了。有學者針對特定地區實地調查后就得出結論說通過布局調整希望實現的合理配置教育資源、提高教育質量和促進教育均衡發展等三個目的都未達成[4]。診斷式布局調整的出發點是對已有問題進行彌補和修復，一般都是針對性特別強的局限于特定問題上展開思考，所以也缺少對學校布局的整體和長遠設計。

三、合理發展思維下的學校布局調整策略

針對上述學校布局調整類型存在的問題和不足，本文嘗試提出合理發展思維下的學校布局調整策略。這種發展思維的核心要點是“合理”，合什么“理”呢？本文認為基礎教育學校布局調整至少要合乎三個方面的“理”才能真正實現合理布局。首先是布局調整的基本規律，暫且可稱為布局調整的規律之理，它以影響學校布局的一系列的穩定關系的形式出現，包括地理條件、適齡入學兒童數量、經濟發展水平等對學校布局的作用和反作用等方面，也包括家校距離、交通方式以及學生上學路上所花費的時間等要素間的穩定演算關系。其次是布局調整涉及的復雜利益關系所構成的價值訴求體系，暫且可稱為布局調整的價值之理，包括家長、學生、教育管理者等各個群體對學校布局調整的價值訴求。最后是布局調整要去面對的教育布局現實，暫且可稱為布局調整的現實之理，它包括特定地區已有的學校布局基礎的實際狀態和已經形成的布局調整訴求，這是合理布局得以實施的起點[5]。合理發展新思維主張基礎教育學校布局調整要符合布局調整的規律之理、價值之理和現實之理。

(一)學校布局要尊重教育規律

學校布局雖然是對學校選址、擴建、撤銷、合并等活動進行的人為調控，但學校布局絕不是一件可以隨著人的主觀意愿隨意操作的活動，它需要尊重基本的教育規律，也就是要符合學校布局調整的規律之理。

學校布局應遵循的規律之理主要體現為一些固定的演繹規范。這些演繹規范規定了與學校布局相關的各種實踐要素之間的穩定必然聯系。科學地分析學校布局的影響因素是理性面對學校布局的前提條件。作為教育活動的實踐者，在活動開始之前，要能夠對活動的運轉進行解釋和預測，如此才能實現對活動的有效控制。要實現對學校布局的解釋、預測和有效的控制，首先要弄清影響學校布局的因素有哪些，其次要知道各個因素在什么程度上制約和影響學校布局。明確了影響因素的種類和數量還要能對各個影響因素對學校布局的影響進行理論的推演分析。例如地理條件、適齡入學兒童數量、經濟發展水平都跟學校布局之間都存在著固定的演繹規范，家校距離、交通方式以及學生上學路上所花費的時間等跟學校布局之間更是存在可以直接計算的穩定關系。這些推演分析構成了學校布局設計的基本邏輯依據。

(二)學校布局需兼顧多方價值訴求

基礎教育學校布局涉及多個主體，每個主體對學校布局又有不同的價值訴求，甚至會存在價值訴求方面的矛盾沖突。合理發展的學校布局要沖破以往學校布局調整利益關切有失偏頗的局面，顯然要盡量做到兼顧各個主體的教育價值訴求。

本文認為在基礎教育學校布局復雜的教育訴求體系中，如下三個方面是必須要認真面對的。首先是家長和學生們方便上學的學校布局訴求。學校建在哪里，學生就要去哪里上學，學校布局會深刻影響到學生上學的便利程度。對于學生和家長來說，能夠比較便利地上下學是一種非常強烈的教育訴求。其次教育舉辦者提高資源使用效率的學校布局訴求。教育是一項需要耗費大量人力、物力、財力的活動，自以班級授課制為主要教學形式的現代教學制度創立以來，提高教育資源的使用效率逐步成為現代學校發展的一種重要追求。對于窮國辦大教育的中國來說，教育資源在相當長的一段時間都是處于急缺和不足的狀態，如何高效地使用有限的教育資源始終是中國教育發展要解決的突出問題。在教育資源逐步豐富的今天，我們又不得不面對市場經濟體制對教育領域的逐層滲透，在市場機制的無形影響下，提高教育資源使用效率仍是各級政府舉辦和管理教育的重要價值訴求。第三是規范化管理的學校布局訴求。以公立學校為主體的學校教育體系中，教育管理者群體對學校布局會產生規范化管理的訴求。部分教育管理人員需要借助于學校的穩定、規范運行來博取政績，謀求升遷。因此，對于有可能影響學校穩定和規范運行的規模過小的教學點、麻雀校，也包括規模過大的萬人學校、航母學校，教育管理人員都傾向于對其進行重新布局調整。

上述價值訴求都可以成為學校布局調整的正當訴求。這種情況下容易遇到的問題是不同的訴求所要求的學校布局調整方案不統一，甚至是相互矛盾的。以往的布局思維面對這種矛盾時往往是不得不放棄其他價值訴求，重點去滿足一兩種主要的價值訴求。基礎教育學校布局的合理發展思維試圖更好地處理這樣的矛盾。我們認為遵循價值之理的學校布局不是要迎合哪一類主體的價值訴求，而是要盡量迎合多種主體的多元價值訴求。在布局調整之前應提供一個開放的平臺，供多種價值訴求之間進行充分價值博弈，最后形成一個協同性的價值訴求聯合體，學校布局最后努力去迎合的價值訴求就應該是這個經過充分價值博弈的價值訴求聯合體。

(三)學校布局要從現實基礎出發進行個性化設計

布局調整存在兩個極端，一是立即將原有的學校布局體系全部推翻，重新設計一套新的布局體系；另一個極端就是暫時不去改變既有的學校布局結構，只是通過彌補和修復去達成一種新的布局體系。基礎教育學校布局的合理發展思維拒絕走這兩個極端。我們倡導在激進和保守之間選擇一種漸進主義立場，既要進行有實際動作的調整，又要尊重原有的發展基礎和條件[6]。

特定地區的學校布局總是要從一個既有的狀態開始，設計和規劃這個地區學校布局的第一個任務就是摸清原有的學校布局結構和各個影響學校布局因素的現實狀況。學校布局應遵循的現實之理就是這些已經造就了發展起點的既有發展基礎和條件。無論是新建學校的選址還是原有學校的撤銷、合并與搬遷，都要從這個起點出發，并在由這些基礎和條件確定的范圍內實施調整。如果說前文提到的規律之理和價值之理是在應然狀態下就各個因素進行理論推演，然后根據推演結論對學校布局進行一種普適性合理設計的話，那么這里的現實之理提出的合理布局要求則是在實然狀態下把握各個因素，然后根據普適性推理進行一種個性化設計。遵循現實之理進行學校布局就是要將規律之理和價值之理所指明的一般性的應然推理變成具體性的實際分析。

[1] 郭清揚.農村學校布局調整與教育資源合理配置[J].教育發展研究，2008(7)：61-65.

[2] 鄔志輝，史寧中.農村學校布局調整的十年走勢與政策議題[J].教育研究，2011(7)：22-30.

[3] 崔國濤，張聰.新時期基礎教育校際師資均衡：本質、必要與可行[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2012(1)：177-181.

[4] 范銘，郝文武.對農村學校布局調整三個“目的”的反思——以陜西為例[J].北京大學教育評論，2011(2):178-187.

[5] 楊清溪，劉燕.三“理”協調統一：教育合理發展的現實路徑[J].中國教育學刊，2013(8)：23-26.

[6] 林丹，柳海民.漸進改革：當代中國基礎教育改革路向的理性選擇[J].教育研究，2009(7)：26-32.

[責任編輯：何宏儉]

A Rational Review about School Layout and Adjustment of Basic Education

YANG Qing-xi1，2，WANG Yan-min1

(1.Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China；2.College of Education Science，Changchun Normal University 130032，China)

There are four types of school layout and adjustment for basic education since the reform and opening，namely stress pushed when having high enthusiasm on education；urgent need to complete the mission of government；pursue profit in increase efficiency of education resources；to solve the problem of basic education. Reflections about the four types indicates that government powers influence more than law of education；interests concern biased；ignoring regional differences；lacking long term and overall designs. We use rational development theory to conduct school layout and adjustment for basic education. Respect education laws，give consideration to a multiple stakeholder and individual design are concrete strategy.

Rational Development；Basic Education；School Layout and Adjustment

2014-08-26

國家社科基金教育學青年項目(CAA130119)；中央高校基本科研業務費專項資金項目(12SSXM006)。

楊清溪(1983-)，男，江蘇豐縣人，東北師范大學博士研究生，長春師范大學教育科學學院講師；王燕敏(1986-)，女，河北邯鄲人，東北師范大學博士研究生。

G40

A

1001-6201(2014)06-0193-05