創新西部地區國土資源執法監察機制

◎ 文/蔣成華

創新西部地區國土資源執法監察機制

◎ 文/蔣成華

國家西部大開發戰略實施的前10年，西部地區憑借其特殊的沿邊沿海區位優勢，各方面建設獲得了較大發展；西部大開發戰略進入第二個10年，西部地區將進入快速發展階段。為適應新形勢和新要求，西部地區應從自身的實際情況出發，緊緊圍繞保資源、保發展、保民生 “三位一體”的客觀要求，探索創新國土資源執法監察工作新機制。

國土資源監察工作面臨的形勢

1.有限的國土資源要保障西部大開發政策實施，任務艱巨

西部地區包括12個省、市及自治區，總面積約681萬平方公里，約占全國總面積的71%。同時，西部地區與蒙古、俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、尼泊爾、不丹、印度、緬甸、老撾、越南等國家接壤，陸地邊境線長達1.8萬多公里，約占全國陸地邊境線的91%；有大陸海岸線1595公里，約占全國海岸線的10%。

西部地區資源豐富，市場潛力大，戰略位置重要。但由于自然、歷史、社會等原因，經濟發展相對滯后，人均國內生產總值僅占全國的2/3，不到東部的40%，迫切需要加快發展。要發展，就要利用國土資源，資源有限，發展無限，保障發展任務艱巨。

2.維護國土資源全民所有制和集體所有制，責任重大

當前和今后一個時期，維護土地生產資料的全民所有制和勞動群眾集體所有制，依法推進合理利用國土資源，維護農業產業化、規模化發展，保住18億畝耕地“紅線”，保障我國社會經濟可持續發展，國土資源執法監察部門責任重大。

3.保資源、保發展、保民生“三位一體”，形勢嚴峻

隨著國家西部大開發政策的深入推進，一大批能源、鐵路、公路、機場等基礎設施建設項目紛紛上馬，東部產業轉移、地方政府大量招商引資、農村村民生產生活的改善等，導致用地需求量猛增。

據西部各省市區有關資料統計：西部地區12個省市區每年需要建設用地70萬公頃左右，其中難免占用耕地；西部地區人口每年增長60萬左右，而可整理開發利用的未利用地，多數缺水，土質和氣候條件差，客觀上形成了土地供給與需求相矛盾的情況。

受用地指標和審批周期的影響，已形成的違法用地趨勢很難化解。更為難解的現實還有，西部地區所處的地理環境山高谷深，各少數民族或不同地區的同一民族處于不同的社會發展階段，依法管地用地的觀念淡薄，難以進行管理。所以在預防的方式上，不同民族或者不同地區的同一民族的方法都不盡相同，對查處國土資源違法行為提出了新要求。

當前國土資源違法行為中存在的共性問題

1.城市用地無限擴張，政府及領導主導的工程項目違法現象突出

（1）國家、省重點工程違法用地問題多。據2010-2013年西部地區國土資源違法案件查處相關資料統計，占違法用地總面積80%-90%的國土資源都屬于政府主導的重點工程項目。

（2）市、縣（區）民生工程違法用地問題多。農村標準化中（?。W、保障性住房建設等都是國家政策性要求，規定了完成時限。但按現行用地審批的前置條件、周期和程序要求，大部分都不可能在獲得用地審批后才動工建設。

（3）地方領導重大招商引資項目邊報邊批，未批先用問題多。西部地區尤其是邊境少數民族地區經濟發展相對滯后，地方黨委、政府在加快當地經濟社會發展，進行全民招商、任務式招商的過程中，為吸引資金和項目，忽視了國家的用地政策，盲目承諾用地條件，這些項目往往來不及報批，形成違法用地。

2.城市郊區集體土地非法出租問題嚴重

隨著城市化進程的加快，經濟較發達的中心城市城郊周邊土地非法出租逐年增多。有的暗中交易，約定農民出土地，城市人出錢，一家一半，非法占地建樓房；有的非法出租土地建臨時廠房、倉庫、農家樂等。承租人通過租用農村土地建蓋廠房、倉庫等，進行違法非農建設，規避了建設用地審批和相關規費繳納程序，嚴重破壞了土地管理秩序。

3.鄉村違法建設宅基地問題普遍存在

少數民族地區、邊境地區、高山峽谷地區的農村，交通不便、經濟文化落后，依法用地觀念淡薄。加之，客觀上一些地方因用地指標吃緊，鄉村5%的用地指標被城市重點建設項目統籌占用，而農村村民要享受改革成果，改善居住條件，又沒有用地審批指標，被迫形成違法用地；也有一部分子女成家建房違法用地和個體私營企業違法用地。這些違法主體一般都處于貧困狀態，生活艱辛，不聽制止，造成違法事實，很難處罰。

國土資源違法案件的原因分析

1.從違法主體方面看，領導違法難查，百姓違法也難查

國家和省決定的重點項目、重大招商引資項目都是政府項目，都是關系到當地社會經濟發展的大事，地方領導要求國土資源部門予以支持。

2.從法律法規方面看，沒有強制權，查處手段軟

法律賦予縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查，但只有制止權，這形成部門對政府、下級查上級、問題多、障礙大的局面。面對違法行為，國土部門沒有扣留、查封施工工具權、強制拆除違法建筑權，造成違法事實后，只能申請人民法院強制拆除。

3.從管理體制方面看，人少任務重，管理漏洞大

現有人員編制、人員素質、技術裝備等與繁重的任務不相適應；管轄面積大，難發現、難制止；執法體制不健全，執法機構規格偏低，面對政府及領導違法，查處時往往有心無力，難以查處到位。

改革當前國土資源執法監察工作機制

面對當前的形勢和任務、出現的問題及原因，做好西部地區創新改革國土資源執法監察工作，重點應放在化解政府違法用地和依法強化行政執法的手段上。

1.創新審批機制，減少違法案件

（1）對國務院決定審批的國家、省重點公路、鐵路等工程項目，一次性決定審批該項目的先行用地，具體項目用地審批辦理時限延長2-3年，給項目用地企業組織報件審批以充足的時間，以減少這部分違法用地的形成。

（2）科學計劃年度用地指標，實行差別化管理。西部地區在新一輪的西部大開發中，由于歷史欠賬太多，要加快建設步伐。目前正是用地的高峰時期，僅以交通部確定的西部二級公路建設為例，就需要近200萬畝左右的用地指標，在年度計劃指標安排上要盡量考慮各地的實際發展需求。

（3）簡化征用土地審批程序，取消相關部門審批后再由國土資源部門組織上報用地審批報件的前置條件。對于農村非農建設用地轉用，減免相關費用，以避免這類違法用地情況的發生。

2.創新執法機制，切實制止違法

（1）要加緊修改現行國土資源法律，明確強制制止權和強制拆除權。參照《中華人民共和國城鄉規劃法》修改《中華人民共和國土地管理法》，明確監督檢查機關是縣級以上人民政府，明確“縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施”，甚至“由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”另外，省區市人大或人民政府，可通過“條例”或“辦法”明確法律賦予的制止權可采用扣留、查封施工工具等措施。

（2）強化政府責任。政府是國土資源保護的主體，是國土資源管理的第一責任人。要以衛星圖片執法檢查為依托，嚴格按照監察部《違反土地管理規定行為處分辦法》的規定，對國土資源管理秩序混亂、違反國土資源管理規定行為不制止、隱瞞不報、壓案不查等嚴重地區的政府領導進行嚴肅問責，以促進其樹立科學發展的理念和依法管地用地的意識。

（3）強化政府和部門共同責任機制。由政府牽頭，適用《中華人民共和國規劃法》，強化國土資源部門與規劃部門對違法用地上的違法建筑的聯合執法機制；適用《中華人民共和國治安管理條例》，強化國土資源部門與公安機關對“打非治違”的聯合執法機制等。通過創建各部門《國土資源執法監察共同責任機制》，將國土資源部門執法上升到政府與相關部門聯合依照各部門法執法，以切實保護資源，保住耕地“紅線”。

3.創新管理機制，預防違法行為

由于受歷史、社會、經濟等多方面因素的影響，上至政府負責人，下至普通百姓，西部地區尤其是邊疆少數民族地區，文化落后，經濟落后，社會形態差異較大，缺乏依法管地用地、依法開發利用礦產資源意識，且難以在短時期內改變。

因此，首先要加大宣傳力度，通過廣播電視、報紙等多種形式宣傳依法合理利用國土資源。同時，也要通過鄉（鎮）、村級組織等執法監察網絡，掌握村社農戶當年應需審批用地情況，主動上門提供審批咨詢服務，以維護群眾權益，引導群眾依法合理用地，保護國土資源，把執法監察工作端口前移，預防違法行為發生。

（作者單位：云南省國土資源廳執法監察總隊）

編輯：田佳奇

諾水溶洞

諾水河風景名勝區位于四川省通江縣北部。2004年初被列為國家重點風景名勝區，幅員面積525平方公里。緊鄰陜西漢中，東有“秦川鎖鑰”護持，西與“劍門蜀道”相連，境內秀水中流，奇泉遍地，險峰兀立，怪石叢生，關隘、峽谷、飛瀑、溶洞、暗河比比皆是，共分“諾水洞天”、“臨江麗峽”、“空山天盆”三大獨立景區，呈弧形分布。

巴中市旅游局/提供