政府類公司內控制度建立與融資風險防范

張新民

摘要：政府類公司是受政府委托，對政府投資行為具體實行的操作者，也是政府資金投向決策的實施者。近幾年來，各級政府為探索政府資金的有效運作，配合國有資產管理體制、機制創新，在投融資領域進行了一系列改革，許多政府類公司應運而生。然而政府類公司在實際運作中因自身內控制度不健全等原因，存在一定缺陷和不足，導致融資風險的存在。對此，筆者結合自身工作經驗就政府類公司在實際運作中存在的風險成因進行探討，并提出加強政府類公司內控建設、防范融資風險的相關對策。

關鍵詞：政府類公司 內控制度 融資風險

近年來，隨著國家宏觀調控、金融信貸等一系列政策的實施，政府類公司建設飛速發展，已成為籌集建設資金，彌補財政支出缺口的重要融資渠道之一。這些平臺公司雖然規模不一，但基本上都采用了“黨委政府決策——主管部門統籌——投融資公司實施——國資部門監管”的管理體制，同時接受財政、審計、監察等部門的檢查監督。目前，政府類公司的主要投資于重點基礎設施建設、公用事業建設及其他重大產業發展等方面，有力地推動了工業強縣建設和社會民生事業的穩步發展。

一、政府類公司運作中的風險成因

政府類公司從其產生到發展，整個過程都有其必然的原因。雖然各種新式的政府類公司為地方經濟發展發揮了巨大的推動作用，但隨著政府類公司融資總規模的飛速增長，加之其本身運作的不規范等原因，其中蘊含的風險日益突出。其風險成因主要有以下幾個方面：

（一）政府類公司的概念界定仍存在模糊認識

政府類公司以市場主體出現，運用市場化方式進行投資開發，但受政府委托開展業務活動，代表政府意愿為社會提供價廉質優的公共產品，使用政府資金投資。這種出資方式和運作方式的結合，使政府類公司在運作上有了相應的靈活性，但給運行主體對自身的定位認識帶來一定的難度。據調查，企業人員認為這類公司既似事業又是企業的性質是“不倫不類”，并由于這些原因，企業在人員薪酬、人員招聘條件及相關問題的政策處理上，就不容易確定執行的標準，在企業稅收政策、辦理資產過戶等具體問題時也容易出現不必要的麻煩。

（二）內控建設薄弱，缺乏健全、有效、獨立的監督機制

由于政府類公司與政府聯系和密切性，使它在許多方面仍保留了過多的行政行為習慣，在實際運行中與現代企業制度運行要求仍存在較大的差距，董事會、監事會的監督功能很難發揮有效作用。由于政府類公司一般都由政府委托相關部門管理，國資委又是一個類似虛擬的機構，監督體系存在相應的缺陷。從目前的情況看，機構的內控建設、監督比較流于形式，實質性的、有效的監督比較欠缺。

（三）負債率高，風險預警機制不完備

目前不少政府類公司，銀行借貸資金比重較高，其中城建公司、水利公司和開發區投資公司等投資建設任務重的企業資金負債率更高。政府類公司的貸款除土地抵押外，尚有財政擔保貸款部分，因此公司的經營結果將對地方經濟產生直接的現實影響，但現有的對政府類公司運行的安全性監測非常缺乏，對其負債的安全警戒線測算比較簡略，缺少比較完善的風險監測預警系統和抗風險應變機制。

（四）全面改革帶來的宏觀經濟放緩導致地方財政收入下滑風險

十八屆三中全會全面深化改革的實質性推進，必將以一定程度的經濟增速放緩為代價，進而導致財政收入增速下滑甚至為負。地方財力的弱化將很大程度削弱其對政府類公司的財政支撐力度。同時，在利率市場化趨勢、宏觀審慎監管框架逐步形成以及互聯網金融等多重因素的作用下，社會融資利率中樞上移，并將在一定時期內保持高位運行，流動性風險增加，政府類公司還面臨風險定價重估的壓力，宏觀金融環境和城投債風險定價機制的重塑兩種因素交織，將可能進一步推高其融資成本和風險。

二、加強政府類公司內控建設、防范融資風險的對策

所有的資金支持，均必須建立在政府類公司對自身內控管理有效扭轉的基礎上。只有扭轉相對混亂的內控管理，其再融資才可能用在刀刃上，其未來的還本付息才存在可能性。

（一）充分認識內部控制體系建設的必要性和緊迫性

建立與實施政府類公司內部控制，是其加強經營管理的一項重要內容，是為完成既定的經營目標和防范風險，對內部各職能部門及其工作人員從事的業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序，是防范各類風險、保障生產經營工作穩健發展的平衡機制，它貫穿于整個公司管理的全過程。建立一套完整的內部控制制度并保證有效執行，對政府類公司融資活動的有效開展具有極為重要的作用。

當前，國際國內經濟環境更趨復雜，世界經濟增長減緩，企業經營壓力增大，面臨的經營形勢更加嚴峻。同時，“十二五”時期是各出資企業轉變發展方式、實現科學發展的重要時期。這些都給政府類公司內部控制體系建設提出了新的課題和要求，迫切需要創新思維，不斷調查研究、探索規律，在推進其管理創新的進程中，要建立與其發展相適應的內部控制體系，加強內部控制，管理和防范好融資風險，確保其持續、快速、科學發展。

（二）盡快建立政府投資安全預警監測體系，科學測定負債風險警戒線，完善安全防范機制

政府投資的項目一般都是投資量大、社會效益明顯但經濟效益較低的公益類基礎設施項目，因此往往需要銀行融資建設；政府投資項目常由地方財政擔保貸款融資，形成與地方財政極強的關聯性；隨著城市化推進的加快，基礎設施建設項目增多，政府投資力度加強。在這種情況下，尤其需要加強對投資安全防范體系的重視，盡快建立、健全政府類公司的投資安全預警體系和機制建設。

（三）整合現有企業，擴大個體經營規模，淡化部門化傾向

現有的政府類公司通常按項目的不同組建成各專業性公司進行市場運作，政府分別委托相應的政府專業部門管理。這種形式專業針對性強，管理部門業務熟悉，但也分散了政府有限的投資資金，使各專業公司經營能力偏小，融資能力不強，且政府整體的管理成本和運行成本增加；同時，也更容易形成部門化傾向意識。建議：打破專業界限，以資產營運能力為中心重組政府類企業集團，提升政府類公司的綜合營運實力；加快政府類公司資本金的滾動使用，把長期和短期開發投資項目進行合理組合安排，形成科學合理的竣工時序，加快投資形成資產過程，并盡快將已建成的資產項目推向市場運作，回收成本后再投入新的項目建設，通過加速政府投資資金的回收滾動使用，間接擴大政府類公司的資本金總量，達到提升政府類公司整體營運能力的目的。endprint

（四）完善政府類公司的還貸機制

一是做細做好項目的資金方案，在建設項目的可研方案中，除做好資金籌措方案外，對項目的還貸能力、還貸資金做好完整的測算方案。二是嚴格實施資金運作操作程序和時限，任何部門利益決不能成為拖延的理由。三是建立政府融資類項目的聯合還貸制度，任何項目一旦完成自己的還貸任務后，其收益部分作為政府的收益資金成為其他項目的還貸資金。

（五）進一步完善法人治理制度

一是改革現有的委托政府專業部門管理的體制，建立一個綜合性的多功能的管理機構，使公司真正成為政府投資的獨立的操作者。二是強化投資項目決策管理，定期召開董事會行使好決策權。決策形成后，其具體實施讓企業自主組織，減少實施過程中的不必要參與。三是盡快在工資待遇、招聘條件、政策處理權限等方面實行企業化管理，建立市場化的用人機制。

（六）加快建立有效的監督約束機制，加強對政府類公司的監督管理

一是要強化機構本身的監督，完善和規范各類制度的執行，真正發揮現代企業制度中的董事會、監事會的監督作用。二是建立社會監督機制，利用社會中介機構，采取公共項目社會聽證、社會評估等多種形式加強公眾監督。三是強化項目建設前期可行性論證研究，保證可研項目評價的客觀、正確，建立項目事后審計、評估制度，進行必要的跟蹤監測，確保對項目實施實行全過程監管。

三、結束語

為進一步深化投融資改革，推進政府類公司的可持續發展，進一步尋求政府資金高效運作的新路子，就要以中央加速整治政府類公司，防范和控制潛在風險為契機，重組資源、完善職能、加強內控、規范運營，穩步推進其可持續發展。同時，更需厘清政府類公司規范發展的關鍵點，清醒認識潛在的困難與問題，立足實際、對癥下藥、著眼長遠、注重實效，使其更好地為經濟社會發展服務。

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