農村環境污染中農民維權難問題的治理對策

藍壽榮 何雪峰 鄭盼

(南昌大學 法學院，江西 南昌330031；南昌大學 立法研究中心，江西 南昌330031)

在農村發展整體向好的同時，不少農村地區生態環境遭到嚴重破壞*“農村環境基本上呈現總體下降、局部改善的特征，農村地區普遍存在著污染物排放總量大，農村生活污染、農業面源污染嚴重，工業污染、城市污染向農村轉移加劇等突出環境問題。”孫秀艷：《中國農村環境整體下降，60萬村莊污染治理仍空白》，http：//news.china.com/domestic/945/20120131/17006769.html，2012-01-31。。作為農村環境污染的直接受害者，農民的環境維權道路舉步維艱。為此，本文擬在揭示農村環境污染帶來的嚴重危害的基礎上，分析農民維權難問題，并提出相應的治理對策。

一、農村環境污染的嚴重危害

市場經濟的利益機制以不可阻擋的力量滲透到每一個社會角落。農村經濟要發展，農民要致富，發展鄉鎮企業成了首選。在這個過程中，一些污染企業乘機在很多偏僻的鄉村落戶生產。由于農村污染沒有城市污染那樣容易引起人們的關注，所以等到發現并引起重視時，往往是污染問題已經很嚴重了。

首先，水污染導致生態破壞。隨著一些污染企業向農村轉移，電鍍廠、造紙廠等高污染企業排放出的含有有害物質的廢水，未經處理就直接排入溪流、河道，加上農村地區的基礎設施落后，沒有完善的排污、排水和垃圾清理系統，使農村的生態遭到不同程度的破壞，生態失衡愈來愈嚴重。水資源的污染是很多疾病的源頭，對農村地區廣大農民的生命健康等基本權利造成了嚴重的侵害，一些污染嚴重的地區甚至出現了“生態難民”*“位于塢里村的南陽經濟技術開發區從1994年開始成為省級經濟開發區時起，根據相關的資料顯示，緊鄰化工園區的塢里村和赭山街村的1500 多人中，先后有近60 人死于癌癥，約占全村人口的3%，占死亡總人數的80%以上，村里的惡性腫瘤發病率比浙江省平均發病率0.192%高出了十幾倍。所患的癌癥病種主要有：食道癌、肝癌、胃癌、肺癌、乳腺癌、胰腺癌、血癌等。”參見曹爍瑋：《“癌癥村”的困惑與出路——以浙江蕭山塢里村為例》，載《才智》2010年第19期。。據相關資料統計，我國的“癌癥村”數量已經超過247個，涵蓋了27個省份，分布地域以經濟發展快的東部沿海省份為主，主要是附近的化工廠、印染廠、造紙廠等企業生產的污染廢水排放所致。根據世界銀行報告，中國農民死于肝癌的幾率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的幾率是全球平均水平的兩倍[1]。

其次，土壤重金屬污染威脅著農村糧食安全。幾千年來，種田是我國的傳統產業，但現在農民賴以為生的農田遭遇重金屬污染，現狀堪憂*2013年3月18～19日，河南省環保廳監察總隊的執法人員分赴新鄉、臨潁、濟源等地，對涉水排污企業進行暗訪，發現河南新鄉一家造紙廠違規將部分未經處理的廢水直接用于灌溉麥田，造成環境污染。面對采訪提問：“這水澆出來的小麥，你們自己敢吃嗎？”村民的回答讓人無語：“都賣給你們了。”河南商報：《河南新鄉造紙廠廢水灌溉麥田 農民收糧只賣不敢吃》，http://www.ha.xinhuanet.com/yljd/2013-03/20/c_115096057.htm。。自2009年以來，我國已連續發生30多起特大重金屬污染事件，包括湖南瀏陽鎘污染、四川內江鉛污染、山東臨沂砷污染、福建紫金礦業潰壩等。2013年出現的廣東“鎘大米”事件引來輿論嘩然，再次彰顯農田重金屬污染問題的嚴重性。中國工程院院士羅錫文在廣東科協論壇第45期專題報告會上透露：我國有三億畝耕地受到重金屬污染，占全國農田總數的六分之一；農業部進行的全國污水灌溉區域調查統計顯示，140萬公頃污染灌溉區中，遭受重金屬污染的土地面積占農田灌溉面積的64.8%，每年被重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成直接經濟損失超過200億元[2]。我國是農業大國，糧食生產不僅直接影響農村地區的穩定，還影響國家的糧食安全。

最后，農村環境污染引發群體性事件，影響社會穩定。企業排放廢水導致污染，農民維權能力有限，容易采取群體式“鬧事”，政府往往會出警維護秩序，稍有不慎，便引發警民沖突和其他群體性事件。浙江省在2005年就發生了東陽市畫水鎮農民集體抗議當地化工企業嚴重污染、新昌縣逾萬名農民抗議京新藥業污染環境兩起典型的群體性事件。廣西壯族自治區2007年發生了岑溪市波塘鎮村民抗議中泰富紙業有限公司排污的典型事件[3]。環境問題不僅僅是民事問題，還會引發政治問題，對社會的穩定產生極大的影響[4]。近年來，因環境問題而引發的群體性事件不斷增加，已成為激化社會矛盾、影響經濟和制約社會發展的重大問題。

國家環保局首任局長曲格平指出，不消除環境污染，不保護好生態環境，也會亡黨亡國[5]。農村環境問題已經到了非重視不可的地步。

二、農民環境維權難的表現

現階段，我國農民的環境維權方式主要有訴訟與非訴訟兩種途徑。訴訟是指環境權益受到損害的主體運用法律手段來主張自己的合法權益，包括民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。非訴訟方式指除訴訟途徑以外的其他方式，包括上訪、調解、和解、協商、環境權益維護的咨詢、媒體的信息支持等手段。

(一)訴訟途徑維權難

對于農民來說，要尋求司法救濟，往往是采用民事訴訟的方式向人民法院提出訴求，但這條路對于農民來說并不容易。其一，證據收集難。證據是訴訟的基石，對訴訟結果有著極其重要的作用。農民因自身文化素質等因素的制約，平時沒有意識到收集環境污染證據的重要性。而環境污染證據的收集有時需要運用科技手段，非常人手工所能及，再加上收集證據需要一定的經濟成本，這些都容易導致農民因為無法提供證據而放棄走司法途徑。其二，立案難。大部分鄉鎮企業是當地支柱企業，對當地的經濟發展有著舉足輕重的作用，因而受到地方政府的保護，容易出現行政權力介入司法的現象。當農民因環境污染和鄉鎮企業產生糾紛而訴至法院時，在立案階段，有些法院會以原告證據有問題或者以拖延的方式設置障礙來應對農民維權，將農民的維權遏制在立案階段。其三，司法公正難。與農民相比，企業顯然有更強的實力和社會能力，環境訴訟案件立案之后，污染企業自然會憑借自身實力，通過各類途徑向法院施壓，促使自己在與農民利益的博弈過程中處于相對有利之地，以損害農民的利益來換取企業的發展。再加上極少數法官存在重政治、輕法律的觀念，明哲保身，造成農民的環境權益難以得到保障。其四，司法執行難。在環境污染侵權糾紛中，即使農民勝訴了，判決的執行也是一個問題。很多企業拒絕交納賠償金而采取諸如轉移財產、申請破產等措施來逃避司法執行，等到法院判決生效之后，污染企業已經沒有可以執行的財產了，這會影響很多農民走訴訟之路的信心。

(二)非訴訟途徑維權難

《環境保護法》第41條第2款規定：“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理。當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴；當事人也可以直接向人民法院起訴。”可見，法律也是主張調解和訴訟的“雙軌”救濟機制。打官司耗時費力，會促使村民在權利遭受侵害后，直接尋找污染企業或通過當地政府與侵害人進行溝通，要求賠償。但是，相較污染企業，受害人弱勢明顯。目前，我國的調解制度不健全，對于環境污染侵權糾紛的調解固然能減輕受害人的訴累，提高司法效率，但由于雙方地位不對等，受害人往往處于弱勢地位，污染企業實力雄厚，可以通過法律顧問獲取更多的相關法律信息，而受害人只能依靠自己有限的知識水平在毫無法律援助的前提下單獨與污染企業進行交涉。特別在受害人身患重病的情況下，由于這些患病者往往是家庭生活貧困者，為了能得到一筆及時的補償，他們往往會委曲求全，污染企業則會借此將補償金額降到最低。在特定情況下，如污染企業效益很差甚至瀕臨破產或已經破產時，受害人索賠更是無從談起。可見，在我國現今的法律制度下，農民想要通過協商調解來解決問題的目的是不容易實現的。

三、農民環境維權難的原因

在農民環境維權的訴訟過程中，之所以出現維權難問題，既有農民自身的原因，也受其他客觀因素的制約。

(一)主觀原因

農民的維權意識淡薄。總體來說，農民作為社會中的弱勢群體，受教育程度低，接受的環保知識、法律知識也比較少。目前，農村經濟快速發展，農民的生活水平明顯提高，但是農民的受教育水平仍舊較低，農民的環保意識依然淡薄。廣大農民在維護自身權益的時候，難以形成環境維權的主動性和持續性，農民利益訴求難以得到應有的保障。[3]

農民的社會能力有限。環境污染案件的原告多為處于弱勢地位的農民，他們既無充足的專業知識，又無足夠的經濟實力聘請相關律師提供幫助，而作為被告的污染企業則具有較強的經濟實力，有著訴訟所需要的資金、人才和專業知識，這也使原告處于不利的訴訟地位。環境維權成本高，證據收集、鑒定的難度大，因果關系更難證明。當證據條件具備，預期賠償金額決定了他們是否走訴訟途徑。經濟成本對于農民來說無疑是環境維權的一大障礙，制約著農民維權，很多農民因此而放棄法律途徑。

(二)客觀原因

地方政府在發展與環境保護上的思維錯位。地方政府負責人為了追求政績，要引進既能促進經濟增長，又能不破壞環境的企業，在追求經濟快速增長與環境保護的兩難抉擇中，更多的是犧牲環境。首先，環境保護問題成為政府、公眾和社會組織高度關注的議題，人們對環境保護的重要性已經達成共識，但在圍繞發展和環境保護問題上仍然有分歧和沖突，表現為地方政府GDP至上和農民環境利益的沖突，企業經濟效益和農民生存環境的沖突。其次，我國城鄉二元經濟結構的存在，不僅造成城鄉貧富差距擴大、地區發展不平衡，同時也造成了城鄉環境保護的不平衡。長期以來，提到環境保護，主要是考慮城市污染和工業污染，忽視了農村的環境污染治理。再次，政府的環境保護責任考核機制不夠健全，環境責任追究制度不夠完善。對經濟增長的追求，直接導致政府對環境保護政策的忽視，對農民環境維權的淡化。

環保執法受制于地方。地方政府的追求政績思路，不僅直接導致了犧牲環境的發展思路，還干預壓制了環境執法。我國已經形成統一的環境保護法律規范，但地方政府對這些規范的執行力度不統一，從而造成環境污染的狀況也不同。在環境事件發生后，環境保護部門并不能有效地執行相關法律法規，除了平時收取一點排污費外，其主要功能就是在環境污染事件發生后成為此類事件的“化解部門”，一些地區的環境保護局則成了“污染保護局”。[6]近些年來，許多農村環境污染案件不是由政府的環保部門查處的，不是環境保護部門首先發現的，而是通過農民檢舉再由媒體曝光的。

民事訴訟制度的規定不利于農民獲得救濟。一方面，傳統的民事訴訟制度難以應對環境污染侵權這一問題，比如歸責原則、因果關系等規定，往往對受害者不利。環境污染案件十分復雜，而環境污染的相關證據及技術秘密為被告所占有，原告舉證很難，常常因此敗訴。一開始，農民并沒有意識到農村環境污染的嚴重性，及至發現問題時，污染企業已經搬遷。有時環境污染是由多個污染源造成的，加上污染損害后果具有滯后性，要在訴訟時效內及時確認污染損害、確定致害者，對于在環保知識和經濟能力方面都處于絕對劣勢地位的農民來說，確實是勉為其難。另一方面，傳統民事糾紛訴訟制度將原告資格限制為須與案件有直接利害關系的主體，很多涉及農村環境污染特別是生態方面污染的損害，有時單個的村民通常被認為與企業污染損害不具有直接利害關系，導致在環境污染等社會公益遭受侵害時，沒有人或者人們無法出面向法院提起訴訟。此外，訴訟取得賠償需要污染企業有能夠賠償的經濟實力。污染企業要為自己的侵權行為承擔責任，如果污染企業無力支付巨額賠償金，受害者的權益不能得到保障。在現實中，由于污染危害具有長期潛伏的特點，等到污染危害顯現，有的污染企業已經倒閉。這樣，在普通民事侵權糾紛中，如果侵權企業已經注銷，污染損害請求賠償失去可行性，只有終結訴訟，環境污染侵權受害人無法得到應有的賠償。

刑法對環境污染責任人的懲罰力度不夠。我國《刑法》對環境污染行為入罪做了相關規定。2013年 6 月 17 日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，對環境污染行為的定罪量刑加以細化。《解釋》在第八條中規定，違反法律規定排放、傾倒、處置含有毒害性、放射性、傳染病病原體等物質的污染物，同時構成污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、投放危險物質罪等犯罪的，依照處罰較重的犯罪定罪處罰。此外，《解釋》還進一步明確，非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的，非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區、直轄市人民政府根據法律授權制定的污染物排放標準三倍以上的，都被作為嚴重污染環境的入罪標準。《解釋》雖然對企業的環境行為量刑標準做了具體的量化，但是仍不足以應對農村“癌癥村”、“血鉛”這類不僅破壞環境，而且嚴重侵害公民生命健康權的重大環境污染事件。

四、改善農民非訴訟維權的社會環境

通過非訴訟方式解決農民環境維權難問題，耗時少，費用低，補償及時，是最優的選擇。

首先，擴大農民環境行政參與。市場經濟也是法治經濟，在發展經濟的同時，要加大對農民法治教育的力度。將知識帶進農村，尤其是將法律知識帶給廣大的農民，讓農民知法、懂法、守法，增強農民的法律意識，幫助他們形成法律思維，用法律武器來維護自己的合法權益。建立相應的環境評估機制和農民參與立項選址的機制，拓寬農民政治參與的渠道。農民要提高參與環境保護的積極性，學會用法律手段來維護自己的環境權益。公民參與環境保護，有助于激發社會成員的責任感和積極性，進一步壯大環境保護的社會力量，從而避免既得利益集團按照自身的利益要求來影響政府的決策，也有利于實現公眾對政府的監督。但是，我國的公眾參與大部分是政府主導下的“自上而下”的形式，參與程度受到當地主管部門的制約，缺乏系統性和持續性。因此，要鼓勵農民保護自己的生存環境，鼓勵農民關心地方政府對當地企業的選擇、引進。農村是農民的家園，農民有權利捍衛自己的利益，保護自己的家園。

其次，強化政府環境保護職責。“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”社會的行政優勢非常明顯，任何事情如果沒有地方政府的配合和認真執行，都有可能流于形式；再完美的法律制度如果不被地方政府所信仰和遵守，就如同一張廢紙。第一，樹立生態文明的理念，改變地方政府政績考核模式。政府的執政理念決定了其決策走向，也影響其利益分配格局。政府行政部門作為國家的管理部門，對于環境這類涉及公共利益的問題更是應該發揮管理和協調作用，而不是幫助污染企業實施污染行為。要健全地方政府綠色GDP考核機制、政府環境問責制度，用制度激勵官員去做好環境保護工作和農民環境維權工作。地方政府應該確立生態文明發展戰略，強化環境治理的職能，切實保護農村生態環境。第二，環境保護行政主管部門切實落實環境影響評價制度，凡在我國領域內從事對環境有影響的項目，都必須依法執行環境影響評價制度，即環境影響的評價對象是對環境有影響的建設項目[7]。只要真正嚴格執行環境影響評價制度，就可以改變農村地區“先污染，后治理”的發展模式，維護農村的生態環境和農民的身體健康。第三，充分公開環境信息，鼓勵農民關注當地環境信息，尤其是企業的生產排污狀況。農民的環境權受到侵害之后，其行使環境訴權的前提是能夠取得充分的企業環境信息。在很多農村地區，地方政府的經濟政策導向很容易與企業形成利益共同體，難以公正、真實地公開企業環境信息，導致農民對企業環境信息缺乏了解和認識，阻礙了他們通過訴訟途徑來有效維權。第四，改革環保部門管理體制，強化環保執法。目前中央所制定的環保法律主要由地方政府來執行，這種制度直接導致一些地方政府為了自身利益而“變通”執行，出現不作為的行政行為。而環保部門是地方政府的一個執行部門，隸屬于地方政府，必然會受到地方政府的意志支配，從而缺乏執法機關應有的相對獨立的法律地位。因此，要強化環境管理部門的獨立性，重點加強對污染企業的監督管理。有學者建議，環保部門可以借鑒央行的大區行設置辦法，建立跨省區的大區環保監管機構，對各地的環保下屬機構從人權、財權上實行垂直管理[8]，筆者認為這一建議值得進一步研究。

再次，建立環境行政補償基金制度。目前，對于已經遭受嚴重污染的農民來說，取得經濟補償是其在面對身體疾病、水土破壞情況下最為迫切需要的補償。對于他們來說，無論是支付巨額的醫療費用，還是治理土壤、河水所需的費用，都是他們不能承受的。但在很多情況下，他們都無法向侵害者索取賠償，因為即使是知道污染源的制造者，污染企業的經濟能力也無法支付幾個村莊的受害者的醫療費用和修復已經惡化的土壤的治理費用。而在這些嚴重破壞環境行為的背后，當地政府其實是有責任的。因當地企業造成的水資源污染、土壤污染而損害農民身體健康、農田種植的，應該由地方政府給予補償。為此，建議由地方政府牽頭設立環境污染損害補償基金。

最后，制定環境強制責任保險法。環境責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標準的保險。其他先行工業化國家的經驗表明，實施環境污染責任保險，是維護環境污染受害者合法權益、提高環境風險防治效果的有效手段[9]。環境責任保險又有“綠色保險”之稱，其承保范圍和承保模式各國不盡相同。一般都是以企業自愿參加保險為主，但有少數國家是實行強制責任保險。在實行環境強制責任保險的國家中，大多把強制責任保險定為被保險人因排放有毒或有害的物質而玷污或污染水、土地或空氣，依法應承擔賠償責任。環境責任保險制度將環境污染造成的損害風險分散于社會，使企業從因賠償而面臨破產的風險中脫離出來。“環境責任保險在本質上是對環境侵權的社會化救濟的一種具體形式。它可以使投保的侵權行為人將其損害賠償責任轉嫁給保險公司，而保險公司再將損失轉移給成千上萬的投保人(即潛在的侵權行為人集團)。”[10](P144～146)目前，我國對于環境污染造成的人身財產損害的賠償,主要由國家財政承擔。由于行政機構并不是專業的賠償機構，牽涉到錢往往會使問題復雜化,使得受害人不能在最短的時間內得到損失補償,有時是在矛盾激化后才被迫予以解決。環境強制責任保險制度有利于受害人及時獲得經濟補償,穩定社會秩序,減輕政府的負擔。被保險人參加環境責任保險，也有助于增強企業信譽，提高企業形象。由于環境責任保險機制對于緩解社會矛盾具有重要作用，這種措施也得到了很多國家的推廣。

五、改善農民訴訟維權的司法途徑

訴訟是指國家司法機關依照法定程序，解決糾紛、處理案件的專門活動，這意味著對國家意志及法律權威的接受與服從，具有法律權威性、訴訟結果強制性的特征，但訴訟又是一種最合法、最有效、最終的沖突解決手段。

首先，修改現行《環境保護法》。《環境保護法》是我國環境法律體系中的基本法，是對環境與生態、資源保護等方面的重要問題加以綜合協調的立法，對環境與生態、資源保護的目的、范圍、方針政策、基本原則等做出了原則性規定，也是其他相關單行法的立法依據。為此，要修改《環境保護法》，落實農村環境保護的相關內容。在內容和結構上予以調整，改變《環境保護法》中側重于工業污染控制和城市環保而輕視農村環境保護的理念，增加有關農村自然環境保護和合理利用資源、環境治理等方面的內容，從而真正發揮其對環境保護的統領作用。要明確規定禁止城市污染向農村轉移，并建立更加嚴格的農村地區建設項目審批制度，特別是應明令禁止在農村居民集中居住區、飲用水水源保護區、基本農田保護區等需要特別保護的區域內建設任何工業項目。[6]

其次，完善民事訴訟證據制度。在訴訟中，證據會對案件的判決產生很大的影響。環境問題認定、鑒定中的高技術性，使對污染企業污染行為、污染后果、因果關系的鑒定難度增大，程序復雜，費時費力。而農村環境污染損害后果具有滯后性，要在訴訟時效內及時確認污染損害、致害者不容易。鑒于環境訴訟案件具有復雜性和技術性要求很強的特點，應當盡快建立有資格的鑒定評估機構來規范鑒定評估標準，以便于向法院提供公正客觀的環境污染證據和其他相關數據。

再次，提高環境訴訟案件的執行效率。執行難是制約農民環境維權的重要因素，而法院的執行也有一定的示范效應，一旦執行不力，勢必會影響農民對法院的信心，因此，必須提高法院的執行效率。將執行威懾機制落到實處，維護司法權威。從立案開始，將執行階段、執行措施、執行結果等準確地反映出來，并且置于社會的監督之下；健全執行流程管理制度，加強對案件執行流程的管理和監督，對臨近執行期限的案件進行催辦和督辦，確保執行的時效性；建立法院執行救助資金制度，對被執行人確實無法履行賠償義務，而申請人生活困難，不救助將無法保障其正常生活的，應予以必要的救助，從而彰顯以人為本的理念；落實執行公開制度，保障當事人的知情權，并接受社會的監督。

最后，鼓勵環境公益訴訟。我國新修改的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規定表明，我國《民事訴訟法》正式確定了公益訴訟制度。該條明確規定了公益訴訟的受案范圍和原告資格，同時也明確限定了公共利益的外延，即公共利益就是指國家利益之外的社會公共利益，目前可以明確的社會公共利益僅為不特定多數人利益中的環境權益和消費者權益，而法院目前可以受理的公益訴訟案件也就僅僅局限于環境保護公益訴訟案件和消費者權益保護公益訴訟案件。[11]環境公益訴訟的核心是公共環境利益遭遇破壞。當農村環境污染出現“癌癥村”等環境污染極端事件時，為保護這些弱勢群體的合法權益，此種情況下的農村環境污染維權可以成為公益訴訟的一種典型方式。要鼓勵各種民間組織和中介機構特別是律師事務所，大膽探索公益訴訟模式，以維護社會弱者的合法權益，保護我們賴以生存的環境。

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