公民參與公共政策制定的限制因素及解決途徑

馬骦

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 123117）

隨著我國經濟快速發展和民主政治的不斷推進，公民參與公共政策的制定和執行已經成為社會主義民主政治發展的必然要求。目前，我國公共政策制定過程中公民參與的渠道與機制、需求與能力、廣度與深度、效果及影響都有了極大的改善。但是，現實生活中仍然存在著公眾態度冷漠、被動，參與機制不完善、溝通渠道不暢通、公眾參與的制度化、組織化水平不高等問題。因此，分析我國公共政策制定中公民參與的限制因素，并思考其解決途徑，進而推進公眾有效參與仍是一個值得探討的問題。

一、公民參與公共政策制定的理論根源

（一）治理理論

治理理論的興起是公民參與公共政策過程的理論背景之一，雖然學術界對治理理論的認知尚未達成共識，但全球治理委員會對“治理”這一概念所做出的解釋還是獲得了比較廣泛的認同，治理是各種公共的或是私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或是不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。我國學者陳振明也依據西方學者的治理理論對其進行了整理、分類，把有關治理的各種代表性定義歸結為三種途徑——政府管理、公民社會、政府與公民社會合作。［1］治理理論以平等、自由、公民權利等傳統觀念為價值基礎，凸顯了當代公共管理的精髓——強調公民權利，強調公共利益。治理理論的興起是民主理念在當代政治生活中的復興與擴展，［2］它與公民參與公共政策過程的價值訴求不謀而合，并從某種角度上解釋了公民參與的合理性和重要性。

（二）民主理論

民主理論一直是西方政治學研究和關注的焦點，古往今來的眾多學者都積極地描繪了自己心目中理想民主的藍圖，對于民主的尊重和向往已經成為一種普世的價值理念，然而幾乎所有有關民主的理論都承認這樣一個事實，即公民參與政治是每個公民不可剝奪的基本權利。正如科恩在《論民主》中所闡述的那樣，民主是這樣一種社會管理體制，在這一體制中，社會成員大體上都可以直接地或間接地參與或能夠參與影響全體成員的決策。［3］可見，公民參與公共政策過程是民主理論的關鍵要素，也正是民主賦予了這種公民參與的權利，為其奠定了合法性基礎。

二、公民參與公共政策制定的現狀

（一）公民參與公共政策制定的意識增強

自改革開放以來，我國的公共管理體制已經發生了深刻的變革，隨著政治民主化、經濟市場化的不斷推進，社會關系格局也發生了重大變化。這些不僅切實改變著每個公民的原有觀念和行為方式，還不斷增強著公民的民主參與意識以及法律觀念，促使社會各主體紛紛參與到國家的政治生活之中，這主要表現為以下幾個方面。

第一，公民參與的法律制度日益完善、途徑日益增多。其表現為：除了我國根本的人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度外，還逐步建立和完善了民主協商制度、聽證制度、信息公開制度、民意測驗制度等新的公民參與制度。

第二，公民參與法律保障日益健全。我國憲法已為公民參與民主提供了制度化、規范化的準則，公民可依法自主地參與公共政策活動，行使權力。

第三，公民參與的自主性不斷提高。在當今社會主義市場經濟的環境下，市場競爭打破了原有的利益格局，利益原則開始被引入社會生活，追求正當個人利益的行為也獲得了社會的普遍支持。在此背景下，公民的民主參與意識日漸增強，參與的積極性、自主性也隨之不斷提高。

第四，公民參與的深度與廣度日益擴展。近年來，從物質文明到精神文明，從行政立法到行政行為，從制度性參與到非制度性參與，公民參與政策制定、實施與評估的深度與廣度都在不斷增加。

（二）我國公民參與公共政策制定的現實困境

雖然我國公民參與公共政策制定有了很大進步，但由于歷史和現實原因，還面臨著許多現實困境。

首先，公民自身存在的問題。這主要體現在：第一，公民參與的主動性、參與意識仍有待提高，一方面，經常參與政治活動的公民數量和參與次數仍較少，另一方面，不同地域和階層的公民參與意識存在較大差異。第二，公民參與能力不足，對公共政策制定的過程缺乏了解，對政治運行的過程及規范也缺乏認識。第三，公民參與的組織化水平不高、程度不均衡，諸多代表強勢集體的公眾組織相對較為發達，相反，越是弱勢的群體，其組織程度也越低，甚至只能依靠秉持社會正義，難以發出自己的聲音。

其次，政策制定者存在的問題。可以歸結為以下幾方面：第一，行政人員民主意識淡薄，官本位思想仍大行其道，這導致許多行政人員排斥公民的政治參與。第二，強勢利益團體對政策制定發揮著較大影響，弱勢群體在公共政策制定的過程中的權益往往難以得到有效保障。第三，公民參與的相關制度建設滯后，且參與渠道不暢通。目前我國正式且合法的公民參與渠道只有兩類：一類是公民通過選舉人大代表和政協委員參與政策制定，這也是公民政治參與的最主要渠道；第二類是諸如聽證會制度、信訪制度、市長信箱等輔助性渠道。然而，人大參與受到制約、公民聽證會作用難以發揮、社團參與受限、信訪制度可行性不高、網絡以及非制度化參與無序等問題都嚴重阻礙了公共政策制定過程中公民參與的良性運行。另外，在公民的非制度化參與中，還存在著參與動機“狹隘”、參與手段非理性和極端化、參與過程無序化以及參與效果差等嚴重問題，影響社會穩定和政治有序運行。

三、制約公民參與公共政策制定的原因分析

（一）政策環境的限制

從經濟上來看，現代意義上的政治文明和公民參與是社會經濟高度發展的產物，目前我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，現階段的經濟發展水平必然會對公民參與產生一定的制約。首先是物質生活、交通、通訊條件的制約，其次是經濟發展的不平衡和不充分。從社會政治上來看，政治參與的制度建設尚不完善，同時政治體制改革相對滯后，都阻礙了公民的政治參與。從文化上來看，在我國幾千年的歷史長河中，封建政治的倫理綱常在相當一部分的民眾心里積淀成為“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等復雜的、以小農意識為標志的政治意識、政治行為。［4］甚至在改革開放以后，我國仍有許多民眾尚不知“公民參與”為何物，更不必說獨立完成參與過程，這種文化根源無疑對我國公共政策制定中公民參與的良性發展構成了嚴重束縛。

（二）公民自身的限制

這主要體現在公民參與能力不足。在當今社會中，我國有很大一部分公民仍然體現出政治覺悟不高、政治參與意識淺薄等特點，再加上缺乏有效公民參與所必需的政治素質，致使公民參與公共政策制定的過程凸顯出了參與能力較差，參與效率低下等問題。

（三）政策制定者的限制

我國當前公共政策制定的模式是由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，由于傳統官僚行政理念的限制，在公共政策制定過程中公民參與往往無法發揮其應有作用，于是，在現實決策過程中便形成了這樣一種非理性的局面：執政黨往往大包大攬，政府作為公共政策主體的地位不夠突出，使其難以發揮公共政策制定者的主動性；各級人民代表大會和政治協商會議參與公共政策過程不夠深入，其對公共政策的審議、監督、評價作用不到位；民間法人組織、利益集團和公民個人還難以在公共政策參與中明確自己的位置。［5］

四、完善我國公民參與公共政策制定的對策

（一）優化公共政策環境

首先，完善社會主義市場經濟，促進經濟和諧發展。公民參與的推動力主要表現為兩個方面：一是經濟的發展能完善公民參與所需要的交通、通訊等基礎設施，二是能夠提高國民生活水平和受教育程度，進而增強公民政治參與的意識和能力。其次，進行政治體制改革，逐步實現公民參與公共政策制定的制度化、程序化和規范化。一方面，必須在國家政權機關內部構建科學的分工制約關系，以此克服官僚主義作風和腐敗現象；另一方面，需要保障公民有效參與的機制、途徑和方式，從而不斷激發公民參與的積極性與自主性。最后，積極建設、完善參與型的政治文化，增強公民主體意識，引導公民參與國家政治事務。

（二）強化公民參與意識，提高公民參與能力

歸根結底，公民參與公共政策制定是離不開每個公民自身意識的支撐與驅動的。因此，只有不斷提升公民的政治參與素質與能力，才能使每個公民更加有效地參與到公共政策制定的過程中來，具體可通過以下三個途徑。

一是要加大對公民的教育培訓力度，通過教育的途徑使公民自身的政治素質和文化素質得到提高，使其能夠更有效地參與政治活動。二是要推進政治文化建設，傳播并普及政治知識，這包括政治制度、公共政策制定過程、參與的程序等相關知識。三是要在公民對相關政治知識有所了解的基礎之上，重點培養公民政治參與的技能。讓公民懂得如何按照法律和制度原則來參與公共政策的制定，如何通過有序參與、靈活運用權利來實現自身合法利益，保證公民理性參與政策制定。

（三）政府治理變革：構建服務型政府

政府是公共政策的主要制定者，在公民參與的過程中扮演著至關重要的角色，因此，為推進公共政策制定的民主化，政府必須做到以下幾點：第一，確立有限政府和共同治理的理念，充分認識公民在公共政策制定中的主體地位，廣泛聽取公民意見。第二，完善公民參與公共政策制定的制度設計，保障公民知情權，推進政府政務公開，為其開辟更廣泛的政治參與渠道，并加快政府回應機制的建設。第三，正確引導和規范公民參與。

公民參與公共政策制定既是當今世界民主政治發展的大勢所趨，亦是我國社會主義民主政治建設與和諧社會發展的必然要求。作為民主政治的重要標志之一，公民參與應當也必須要體現在公共政策制定的過程之中，這不僅能夠幫助化解我國社會轉型中積累的一些矛盾和問題，還有助于形成政府與公民的良性互動。

然而，由于一些歷史因素和現實條件的限制，當前我國一時還無法對國家現行的政治制度進行閃電式變革，公民參與公共政策制定的其他諸多客觀條件也不可能一蹴而就。因此，完善我國公共政策制定中的公民參與必然是一個循序漸進、動態發展的過程，依然任重而道遠。

［1］陳振明.公共管理學：一種不同于傳統行政學的研究途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［2］（英）戴維·赫爾德.民主的模式［M］.燕繼榮，等.譯.北京：中央編譯出版社，1998.

［3］（美）科恩.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務印書館，1988.

［4］張金馬.公共政策分析：概念·過程·方法［M］.北京：人民出版社，2004.

［5］劉熙瑞.公共管理中的決策與執行［M］.北京：中共中央黨校出版社，2003.