我國農村社會保障體系之意義、問題與進路

王飛

（中共梧州市委黨校 哲學教研室，廣西 梧州 543002）

社會保障制度是促進市場經濟發展的核心制度。當前，我國農村社會保障體系建設的滯后，已成為我國社保制度建設的薄弱環節，不利于全面建設小康社會和加快推進現代化建設目標的實現，因此，必須從戰略和全局高度出發，加快構建農村社會保障體系，并把其作為加強和改善民生的一項重要工作扎實推進。

一、構建農村社會保障體系的現實意義

推進農村社會保障體系建設，有利于促進社會公平正義。我國二元的社會結構，導致了城鄉分隔的二元社會保障體系的產生，而由于戶籍制度的限制，除少數有條件的地方實施了局部的有限的社會保障以外，其他地區農民往往被排除在城鎮社會保障體系之外?！白杂珊蜕鐣Ｕ鲜且粚﹄p胞胎。因為沒有社會保障和沒有自由的條件一樣，人們的安全是不可想象的?！保?］（P20～21）社會保障意味著擺脫貧困，并由此賦予人們高度的自由。目前，農民的社會保障已形成了制度性缺失。這種現狀，不利于整個社會的公平與穩定。黨的十八大報告強調指出：“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。”因此，推進農村社會保障體系制度建設，有利于促進社會的公平正義。

推進農村社會保障體系建設，有利于解決“三農”問題。在21世紀，我國的社會主義現代化建設成功與否，與“三農”問題息息相關。比起工業經濟的發展，農業、農村、農民問題，同樣將在中華民族走向偉大復興的新的歷史征程中，處于極其重要的位置。長期以來，就農民而言，除了土地可算做是其有保障的生活來源外，其相關的社會公共服務和福利保障少之又少。因此，通過一系列的措施解決 “三農”問題，以不斷增加農民收入，減輕農民負擔，必須成為政府工作的重點內容。建立完善的農村社會保障體系，可以給予農民均等的國民待遇，使他們能夠像城市居民一樣平等地享受社會保障，這也是解決“三農”問題的最根本方案。

推進農村社會保障體系建設，有利于拉動農村內需。近年來，為應對全球性金融危機對我國經濟的沖擊，中央出臺了一系列擴大內需，促進經濟增長的政策措施，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，但是由于農民收入水平仍然偏低，且其收入具有較大的不確定性，擴大農村內需仍有一定難度；更重要的是，農村社會保障體系的不完善，致使農民消費信心較低，社會保障制度不健全，成為農民消費的后顧之憂。我國農村社會保障體系建設雖然進步很快，但與城市相比，差距還很大。農戶保險均以政策性保險為主，非強制性保險發展緩慢。參與各類保險的農戶比例較低，農戶抵抗天災人禍的能力非常有限，而參保率低則直接制約了農戶獲取生產類和消費類信貸的能力。因此，建立完善的農村社會保障體系，有利于農民增收，有利于增強農民的消費信心，有利于拉動農村內需和轉變發展方式。

推進農村社會保障體系建設，有利于降低社會風險。改革開放三十年來，中國在特定歷史條件下形成了不平衡的發展戰略。這種戰略，為中國特色社會主義現代化建設發揮了極其重要的作用，但同時，由于利益分配失衡，社會群體之間的矛盾加劇而引發了一些社會風險。因此，政府應當擔負起更大的社會責任，制定正確的發展戰略，以降低社會風險。戴維·伊斯頓認為，政治系統與它所處環境中的其他系統的不同之處就在于，一個政治系統可以通過互動為一個社會權威性地分配價值。當代中國政治發展的價值取向即社會公平、政治正義和政治民主，其中社會公平處于首位。溫家寶總理曾經說過：“社會公平正義，是社會穩定的基礎。公平正義比太陽還要有光輝?！鞭r村社會保障體系在縮小城鄉差別，平衡地區利益，維護社會公平等方面，起著基礎性作用。因此，推進農村社會保障體系建設，有利于降低社會風險，有利于保證農村形勢穩定，有利于保持整個社會的和諧大局。

二、當前我國農村社會保障體系存在的問題

農村社會保障社會化程度偏低。自2009年下半年起，我國新型農村社會養老保險開始進入試點階段。新型農村社會養老保險制度，采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，但在施行中發現，中青年參保率遠低于中老年參保率。盡管地方政府鼓勵年輕人長期繳費，但政策對年青農民群體仍缺乏吸引力。此外，新農保和城鎮職工基本養老保險在制度上缺少銜接，影響了新農保的普及。目前大部分農村還未建立失業和工傷保險體系，生育保險也只是在少數地區施行。此外，黨和國家施行的惠民工程新農合，在施行過程中也出現了一些新問題，由于醫院誘導醫療需求的趨勢不斷加強，一些地方出存在對農民患者過度使用藥品、重復檢查、重復治療等不合理現象，加之其報銷程序過于復雜，影響了農民繼續參保的積極性。

農村社會保障資金籌措不足。農村社會保障資金缺乏穩定來源，社保資金來源比較單一且有限。按照民政部1992年印發的《縣級農村社會養老保險基本方案》關于“堅持以個人繳費為主，集體和單位為輔，國家給予政策扶持的原則”的規定，國家和集體所體現的社會責任顯得過小。長期以來，我國各級財政將可用的資金大多集中于城鎮社會保障體系的建設上，而對農村社會保障體系建設的投入則相對較少。財政對于農村的投入相對較少，國家對農村社會保障的投入只有城市的1／8，農民人均占有國家社會保障投資的份額僅為城鎮居民的1／3，農村社會保障資金短缺成為農村社會保障體系中突出的問題。與此同時，由于農民個人繳費籌款困難，加之村級集體資金短缺，承擔能力有限，農村社會保障基金來源渠道少，農村社會保障能力嚴重不足。

農村社會保障管理體制不夠健全。農村社會保障工作存在多頭管理現象，導致其管理職能分散。如新農保歸口地方勞動保障部門，新農合歸口地方衛生部門，農村低保、五保供養和醫療救助歸口民政部門，各部門之間缺乏聯動效應，職能越位與缺位并存，致使一些政策在實施過程中，受眾多因素影響，保障效果大打折扣。部分險種間尚未完全實現有效地銜接，造成重復參保和轉移接續困難等問題。部分地區由于老農保問題復雜，新農保推進工作量大，還存在老農保基金尚未轉入新農保的問題。按照國際通行做法，社會保障基金的征繳、管理和使用應分權管理，并實行收支兩條線管理，各司其職，互相監督，以保證基金的正常運行，但我國農村社會保障基金在大多數地方是集征繳、管理與使用權于一身，影響了工作效率和透明度。

三、構建農村社會保障體系的進路

建立政府、集體和農戶三方合理的籌資機制。國際經驗表明，農村社會保障離不開公共財政支持。目前，全世界有162個國家和地區建立了社會養老保險制度，其中70個國家或地區包含了全部農村人口。德國農村社會養老保險資金的2／3源于參保農民的保險稅和政府補貼，日本實行城鄉一體的社會養老保險制度，其基礎養老金按照責任共擔原則，國家至少負擔1／3，并列入政府財政預算。因此，我國農村社會保障的主體責任應由財政承擔，在投入總量上應隨財政收入的增長而同步增長，并做到專款專用。政府投入部分可通過開征社會保障稅、遺產稅、贈予稅、特殊消費稅，發行社會保障彩票，土地出讓純收益、土地儲備增值收益以及部分國有資產增值收益解決。同時，集體也應成為籌資的重要主體。集體承擔的部分主要來自鄉（鎮）村辦產業的利潤及集體經濟的積累等，包括出讓、出租集體建設用地使用權，承包地經營權所取得的土地收益等。應鼓勵鄉村集體經濟對新農合給予一定的資金支持，對其出資實行稅前列支。農戶自籌部分可詳細分為多個標準，由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇。對從事農業生產且無力交納保費的農民，可使其以產品換保障，即指定以糧棉油等大宗農產品和其他農產品繳納保費的方法，來建立農村社會養老保險制度。

完善分類分層的農村社會保障體系。完善分類分層的農村社會保障體系，有利于保障農民利益。首先，完善作為社會保障最基本防線的最低生活保障制度，加大中央和省級財政支持農村低保特別是對貧困地區籌資的支持力度，減少地方配套比例，逐步提高保障標準，切實做到應保盡保，努力為農村低保對象提供公益性崗位，促進低保家庭勞動就業，對低保對象實行動態管理，避免養懶人現象的產生。其次，完善農村醫療保障制度，積極引導農民群眾參加新型農村合作醫療，增加定點醫療機構，鼓勵各定點醫療機構展開競爭，提高醫療服務質量，嚴格執行醫療服務項目指導價和收費項目許可制，有效控制醫療費用不合理增長現象，以杜絕住院統籌基金的不合理支出。再次，完善農村社會養老保險制度，按照全覆蓋的要求，加快推進新農保制度，構建中央和地方政府之間合理的財政補貼模式，逐步提高財政直接補貼居民參保費用的標準，完成新農保對農村適齡人群的全覆蓋。最后，健全低收入家庭專項救助制度，對患費用較高病種的患者加強救助，防止農民因病致貧或因病返貧。結合新農村建設，加大社會幫扶力度，統籌解決殘疾人危房改造、災民危房重建、重點優撫對象住房難等問題。對低收入家庭子女采取減免學費，提供生活補助等救助措施。

完善農村社保資金安全管理與保值增值制度體系。農村社會保障體系的建立，離不開科學安全的社保資金管理。一方面，應進一步明確農村社會保障信息公示和披露的方式及程序，充分發揮社會監督作用，對各項社會保障資金加強監管，嚴格執行收支兩條線管理辦法，并實行專賬核算，專戶存儲，?？顚Ｓ?。積極探索家庭收入財產核定機制和全國異地協查合作機制，有效預防和控制農村社保資金管理和使用的違規行為。加快建立全國統一的社會保障信息平臺，加強對資金流向的實時監控，確保社保資金安全。另一方面，努力實現農村社會保障資金的保值增值。據國際勞工組織提供的資料，允許社會保障基金投資的國家，其保險基金的投資比例一般為：公司股票60%，公司債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產投資3%。因此，需科學合理地對保險基金周轉金進行測算，以使社會保險經辦機構將更多的社保基金沉淀部分納入增值計劃。在保證資金安全性的基礎上，應突破以銀行存款和購買國債為唯一投向的限制，嘗試進行資金合理組合和最大增值的市場化運作。在目前我國資本市場發育不成熟的情況下，社保資金增值可著重考慮實業投資，以最大化實現養老保險基金的保值增值。

完善城鄉社會保障制度的有效銜接。我國目前正處于工業化、城鎮化進程中，考慮到大量農村勞動力未來將轉移到城鎮，因此，未來社會保障體系既要解決好進城農民社會保障的銜接問題，又要解決好留守農民的社會保障問題，因此，必須堅持城鄉統籌的原則，在制度設計、保障模式等方面，應充分考慮其未來與城鎮社會保障統一制度、政策銜接等問題。首先，應考慮在新農保試點的地區，將老農保與新農保進行整合，在參保人員達到可以領取養老金的年齡時，使其參加老農保的權益與新農保權益合并疊加計算，并在養老金待遇中予以體現。其次，完善新農合報銷與醫療救助的一站式服務，使之前分屬民政部門與衛生部門的工作合并，以有效提高新農合和醫療救助資金的使用率和覆蓋面。再次，在基本養老保險和老年人生活補助、基本醫療保險、醫療救助等方面，實現城鄉統籌。最后，構建農村基層綜合性社會保障管理服務平臺，做好新農保與返鄉農民工養老保險的銜接，通過多種途徑，實現城鄉社會保險制度全覆蓋。

［1］林毅夫.中國經濟專題［M］.北京：北京大學出版社，2008.