我國農村宅基地使用權流轉的問題與出路

趙新龍 王直妹

一、農村宅基地使用權流轉存在的問題

(一)流轉意愿與農村宅基地供需的矛盾

宅基地使用權流轉是指擁有有效農村宅基地使用權和該農村宅基地上房屋所有權的農戶，依法將宅基地使用權和房屋所有權一并移轉給他人的行為。宅基地的流轉包括抵押、出租、買賣、置換、繼承、入股等形式。[1]隨著我國工業化和城市化進程的不斷發展，農村宅基地的價值日益顯現，尤其是交通便利、地理位置優越的城鄉結合部，即近郊農村。居高不下的城市房價和較高的投資回報率進一步刺激了農村宅基地流轉市場的活躍。[2]近郊農村宅基地在城市高房價的對比下，成了房地產開發商的香餑餑。此時，近郊農民的宅基地流轉意愿是比較高的。然而，近郊農村宅基地的數量是有限的。城鎮化的發展會吸引更多人群的就業，城市房屋供應有限，越來越多的城市工作者希望去近郊農村購買小產權房。近郊農民愿意流轉，愿意發揮宅基地使用權的物權性質，利用宅基地獲取財產收入[3]。與此相矛盾的是，宅基地供給有限，供不應求，農民的流轉意愿與宅基地使用權流轉不能得到協調。

而遠郊農村宅基地使用權的流轉意愿與宅基地供需的情況則與近郊農村完全相反。一方面，在遠郊農村，有大量的農村宅基地閑置。隨著市場經濟的不斷深入，大量農民加入到城市建設的行列，在城市買了商品房，其在農村的房屋就閑置了下來。[4]這些農轉非的人口對于農村宅基地是有著強烈的流轉意愿的，他們希望宅基地能夠流轉、抵押、貸款。但由于遠離城市，其在公共基礎設施、社會保障制度等方面都跟不上城市發展的步伐。即便城鎮居民有到農村投資、創業或休閑養老的意愿，遠郊農村“硬件”的落后，也只會讓這些人望而卻步。遠郊農村宅基地對外流轉渠道狹窄，而對內流轉也不順暢。一般情形下,符合宅基地使用權分配條件的農戶寧可申請分配一處新宅基地蓋新房,也不會去購買一所舊房以取得宅基地。[5]對于大部分遠郊農村農戶來說，雖然農業已經不是其主要的收入來源，但對于宅基地的恪守與農村祖業思想的影響，使其害怕因土地產權發生變化而長期失去土地。[6](P16)

(二)隱形市場交易活躍導致房屋買賣糾紛日益增多

我國相關法律政策明確禁止城市居民購買農村宅地基，農村宅基地只能在本集體組織成員內部流轉。但在市場化的浪潮沖擊下，宅基地使用權所蘊含的資產和商品價值開始凸顯，[7]宅基地流轉的隱形市場交易活躍。據調查，在全國各地的城區或城鄉結合部，小產權房不斷涌現，并且數量越來越多，建成或在建的小產權房達90多億平方米，小產權房在房地產市場上所占份額已達10%以上，小產權房的發展無疑進入了宅基地流轉市場。[8]

2007年的“李玉蘭宋莊案”轟動一時，不僅暴露出了我國宅基地隱形市場的大量交易，更牽扯出了我國宅基地買賣合同糾紛。一起農民房買賣糾紛，因為地處宋莊——一個蜚聲中外的北京郊區畫家村，牽涉到大批畫家的去留和畫家村的存亡而分外引人注目。官司一打數年的背后，是農村宅基地尚不能自由流轉帶來的利益困境。[9]我國農村宅基地地下流轉十分活躍，尤其是在近郊農村，宅基地流轉形成隱形市場。由于我國農村宅基地使用權流轉沒有法律依據，許多交易只能通過隱形市場進行，交易秩序混亂。[10]這種行為并不受現行法律的保護，屬于私下流轉的黑市交易。一旦發生矛盾糾紛，法院只能要求雙方當事人協商解決，權益難以得到有效保護。[7]我國宅基地隱形市場交易活躍導致我國房屋買賣引發的糾紛呈上升趨勢。

(三)宅基地融資功能低

我國相關法律政策限制農村宅基地使用權的流轉，且宅基地受讓范圍的極度有限令農村房產難以發揮城市房產一樣的融資作用。特別是遠郊農村房產進入擔保市場的空間非常狹小，抵押權人考慮到農村房產處置的難度而難以對其垂青。[11]由于我國經濟的快速發展，越來越多的農村家庭選擇從事非農產業生產，許多農民家庭在擴大產業規模、調整產業結構時，經常遇到資金短缺這一問題；還有一部分農民不管是供養子女上學的學雜費，抑或看病求醫的支出，在沒有多少積蓄的情況下，能夠通過合法渠道貸款或融資的機會幾乎為零，而僅有的一份不動產就是宅基地。[12]目前，我國農村宅基地流轉制度使得農民的融資渠道受阻，農民經常遭遇資金瓶頸。

(四)“一戶多宅”的情況普遍存在

對于我國農村宅基地使用權的規定，主要見于《物權法》、《土地管理法》，其中并沒有對我國宅基地的取得與流轉做出詳細的規定，即便有少數規定也是原則性的規定，缺乏操作性。我國《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”而《土地管理法》第5條規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。”可見，《土地管理法》并沒有對我國宅基地使用權的取得與流轉做出規定。宅基地的取得大部分由村集體自己決定，這就存在裁量決定的問題。集體組織對于集體內部成員對宅基地的申請并不做實質審查，實際上也沒有審查與操作標準，村集體組織成員很容易就能取得一塊宅基地，這導致許多農民存在著“不要白不要”，不珍惜土地資源的心理，使得“一戶多宅”的情況普遍存在。《物權法》第155條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”對于登記機構的設置、管理等一概沒有規定。農村男性人口成婚就可以申請宅基地，再加上原來祖屋的存在，農民可以擁有至少兩處宅基地。農村人口近年來流動快，一些農民因為農轉非、求學等原因而離開農村，其原來的宅基地仍然保存，這些宅基地往往被贈與其留在農村的親屬，因此，農村中“一戶多宅”的情況多見，造成了土地資源的大量浪費。

二、農村宅基地使用權流轉存在問題的原因分析

(一)法律規定的模糊性

我國目前與農村宅基地相關的法律主要包括：《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《城鄉規劃法》等，但其中關于宅基地的內容過于簡單，缺乏體系性的規定。[13]一方面，《憲法》和《土地管理法》并沒有禁止宅基地使用權的轉讓。《憲法》第10條規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他任何形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”其并沒有顧及土地的不同類別，也沒有考慮土地的不同所有權主體。《土地管理法》第2條第3款規定：“任何單位或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”這些規定并沒有限制農村宅基地使用權的流轉，反而給今后宅基地使用權進入市場流轉預留了空間。另一方面，《物權法》、《擔保法》以及相關政策又限制了宅基地的流轉。《物權法》嚴格限制農村宅基地使用權的流轉，農村宅基地只能在集體經濟組織內部流轉，限制流轉到城市居民手中。《國務院關于深化改革、嚴格土地管理的決定》第10條規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。[14]《物權法》第184條，《擔保法》第34條、第37條又規定了宅基地不能抵押。這些規定與《憲法》所規定的“土地使用權可以依法轉讓”相違背，既浪費了土地資源，又嚴重影響農民私有財產(宅基地)的正常流轉。

綜上，我國《憲法》并沒有禁止農村宅基地使用權的流轉，《物權法》、《擔保法》等相關法律與政策又禁止宅基地使用權的流轉，法律規定的模糊性使得農民由于不了解法律政策而對宅基地抱觀望態度，流轉意愿不高，限制了宅基地制度的發展，同時也使得宅基地使用權流轉被迫走向隱形市場，宅基地糾紛不斷增多。

(二)宅基地制度存在的缺陷

首先，我國農村宅基地所有權是屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，這使得一些地方政府和基層組織為了獲得建設用地指標強制拆除農民房屋。[15]其次，宅基地取得的無償性。由于農民法制觀念淡薄，主觀上缺乏依法用地的概念，導致大量農民亂占亂建、村干部違法批地和土地浪費現象。無償取得更讓農民對宅基地的“雞肋性”態度增強，宅基地流轉意愿低下，無償取得也使得“一戶多宅”的現象屢見不鮮。再次，宅基地缺乏回收制度。由于大量農民外出打工、農轉非或者農民子女升學、工作等原因，我國農村宅基地大部分閑置，“空心村”現象嚴重。對于遠郊農村，宅基地流轉的市場又很小，回收制度的缺乏使得宅基地閑置，宅基地的財產性減低，融資功能弱，流轉意愿與供需不對稱。最后，宅基地使用權的產權不明晰，使得宅基地流轉存在障礙，流轉意愿與供需不對稱，隱形市場交易活躍。

(三)制度的初衷與經濟發展相脫節

我國目前實行的宅基地使用權制度建立在城鄉二元戶籍制基礎上，以限制城鄉人口流動為出發點，強調保障生存。然而，隨著我國社會和農村經濟的不斷發展，農民的謀生手段不再限定在耕地上，土地的社會保障功能趨于弱化，宅基地使用權制度的經濟社會基礎發生了變化。[16]隨著中國城市化進程的推進，現有制度已不能夠適應時代的要求，阻礙了農村經濟的發展。[17]現有宅基地使用權禁止流轉制度成了宅基地發揮其土地價值的巨大障礙,實踐中已形成錯綜復雜的宅基地使用權的隱形市場。[18]宅基地使用權流轉制度的歷史發展終歸要受到農村乃至整個社會經濟制度的變遷和發展的影響。[19]我國宅基地使用權流轉制度的初衷與基礎已經不復存在，城鄉二元體制已經不適合我國經濟的發展，宅基地流轉要隨著我國現行社會經濟制度的發展而不斷發展。

三、完善農村宅基地使用權流轉的對策

禁止流轉農村宅基地使用權主要是基于我國耕地保護政策與農民是否會流離失所的考慮。然而，保護耕地的關鍵不在于是否放開二級市場的農村宅基地流轉，而在于如何控制一級市場的農業用地的轉化成非農建設用地數量。[20]宅基地自由流轉是我國經濟發展的需要，自由流轉能縮小城鄉差異，實現城鄉一體化，促進農村經濟發展。解決宅基地使用權流轉存在的問題，應從以下幾個方面努力。

(一)完善農村宅基地流轉的法律

目前我國相關法律對宅基地流轉的規定都相當模糊。因此，應在《土地管理法》中專章規定宅基地流轉，以明確宅基地使用權的流轉，對與該章規定不一致的法律條文的效力予以取消，避免法律規定的模糊性。農民的自愿、公平流轉是主要原則，應對近郊和遠郊農村宅基地的流轉分別做出詳細系統的規定。

首先，應對宅基地使用權的流轉主體做出明確規定。與房產局建立網絡互通，限制購置宅基地數量。對于宅基地賣方主體身份進行嚴格審查，只允許個人購買農村宅基地，禁止城市居民以非居住目的，尤其是開發房地產的目的進駐農村。農民有權按照自己的意愿流轉宅基地，村集體不得干預。同時，應對村集體的管理、經營進行監督，防止村集體以權謀私，侵犯農民的宅基地使用權。村集體也應建立問責制，對宅基地流轉事項負責。

其次，禁止宅基地土地用途的改變。在現有的宅基地基礎上流轉，對于宅基地以外的土地，一律不得改變其用途，對于改變土地用途、擅自修建宅基地的行為要做出嚴厲懲處。同時，要細化宅基地流轉、登記的事項，對于如何流轉、登記作出具體規定，增強其可操作性。

最后，對近郊與遠郊的農村宅基地流轉做出相應限制。對近郊農村宅基地的流轉，目的在于緩解城市房屋緊張，應規范其流轉，禁止賣方人為擴大原有宅基地面積，在農用土地上建設住宅。對于購買宅基地的面積做出限制，限制標準參照城市人口標準。對于遠郊農村宅基地，除了與近郊宅基地相同的限制外，應該重點宣傳其抵押、貸款功能，弱化轉讓、買賣功能，加強宅基地使用權的融資功能。

(二)完善宅基地使用權流轉制度

第一，為確保土地利用的科學性和透明度，一方面，要加強執法管理，加強土地執法隊伍建設，提高土地執法人員的素質和執法水平；另一方面，村集體經濟組織應以信息公開、透明為原則，積極接受群眾的監督，強化宅基地使用權的審批制度。對不按程序審批的土地管理人員和違規使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權的有效利用。[21]

第二，建立宅基地有償性使用制度和有償回收制度。宅基地的無償取得導致農村宅基地大量閑置。建立宅基地有償使用制度，能督促農戶依法用地。當然，農戶合理范圍內的宅基地是可以無償使用的，但是對于農戶標準范圍外的宅基地以及多余的宅基地應有償使用，費用可以從農戶的農村補貼中明示扣除。回收制度的欠缺也使得農戶退出宅基地的意愿不高，因此，應建立宅基地有償回收制度。對于有多戶宅基地以及農轉非等農戶，應鼓勵其退出宅基地，政府提供退出后的優惠政策，加大補償額度，提高農民流轉意愿。

第三，明晰宅基地的產權。從宅基地本身的使用性質出發，可以將其區分為生產類用地和生活類用地，供生產所用的宅基地和其他生活服務設施用地等具有明顯的生產資料性質，應當歸屬于集體所有；而房屋建設用地和相關輔助設施等居住生活用地具有典型的生活資料屬性，可以歸屬于農戶所有。[22]對現有宅基地進行劃分和審查，做好相應的登記。對于屬于農戶所有的生活資料屬性的宅基地，允許其自由流轉。對于屬于集體所有的生產資料性質的宅基地，其流轉應經過村集體經濟組織的同意。宅基地產權的確定，能促使宅基地使用權流轉市場漸趨規范化。

(三)逐步建立農村宅基地流轉市場

完善宅基地使用權流轉制度，逐步建立農村產權流轉交易市場，避免隱形市場流轉。對于宅基地使用權流轉政策法規做出相應宣傳，不僅要宣傳《土地管理法》中“宅基地流轉”一章的相關內容與政策，讓農民了解宅基地流轉的政策法規；還要宣傳宅基地的用益物權性，減少農民對宅基地的“雞肋性”看法，解決流轉意愿不高的問題。通過宣傳，加強農戶對宅基地使用權流轉法律與政策的了解，規范宅基地流轉市場。有意愿流轉的農戶應到村集體登記，由村集體上報到鄉政府，由鄉政府來規范宅基地流轉市場。通過公開競價完成土地轉讓,配置建設用地資源,逐步將宅基地納入城鄉統一的建設用地市場。

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