環境公益訴訟中原告資格問題研究

何熊

(華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079)

2013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱新《民事訴訟法》)第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條對環境公益訴訟進行了原則性的規定，將原告資格拓展到非直接利害關系的法律規定的機關和有關組織，由此加強了環境保護的責任追究力度，完善了生態環境救濟渠道，但因多方面因素掣肘，我國環境公益訴訟不如預期，這充分反映了現行環境公益訴訟制度的不足。

一、環境公益訴訟原告資格制度的立法現狀

新《民事訴訟法》第55條規定對于環境公益訴訟具有里程碑意義，但用語籠統、比較模糊，難以具體操作。究其原因，一方面在于我國相關基礎研究不足，缺乏經驗；另一方面在于我國尚不具備相應的條件。依據該條，對環境公益訴訟的原告主體——法律規定的機關和有關組織該作何解釋？這是啟動環境公益訴訟首先要解決的問題。目前，《海洋環境保護法》第90條授權海洋環境監督管理部門對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的行為有權直接作為原告對責任者提出損害賠償要求，這是我國唯一一條明確的關于行政主管機關提起公益訴訟的主體資格的規定，賦予了海洋環境監督管理部門即國家海洋局提起公益訴訟的權利。《環保法修訂案》于2014年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過。新《環境保護法》第58條規定，依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟，強調提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。而針對其他情形的環境公共利益損害，原告資格立法規定尚屬空白。

目前，我國有些地方以地方性條例授予檢察機關和其他機關團體環境公益訴訟的權利，如2010年3月1日起施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，系我國第一部關于生態文明建設的地方性法規。該條例第23條規定：“檢察機關、環境保護管理機構、環保公益組織為了環境公共利益，可以依照法律對污染環境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。”除此之外，有些地方司法機關以及相關部門在具體的實施意見中明確這些機關的環境公益訴權，如海南省率先在高級法院設立環境保護審判庭，并于2011年發布了《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》。該實施意見第六條規定六大主體可以提起公益訴訟，一是人民檢察院；二是相關行政主管部門；三是依法成立的自然保護區管理機構；四是從事環境保護、社會公益事業和社會公共服務的法人組織；五是居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織；六是公民。然而，這些授權并非法律層次上的授權，作用的范圍有限，規定也不盡統一。

二、環境公益訴訟原告資格制度的弊端

首先，相關立法空白。新《民事訴訟法》第55條賦予法律規定的機關和有關組織以環境公益訴權，該條規定屬原則性的規定，用語模糊，該如何解釋？哪些法律對訴權予以規定?基本法還是單行法?成文法還是司法解釋？“機關和有關組織”的范圍有多大？原告主體有何確認標準?有何確認程序？多個原告起訴如何處理？我國相關立法并沒有對此作出規定，這些規定的缺失使得環境公益訴訟原告資格的確立無法可依，環境公益訴訟更難以為繼。

其次，原告資格范圍過窄。有學者認為，原告主體多元化機制存在程序效率低下、司法成本高和不利于對環境公益的周全保護等弊端。[1]公益享有主體的多元化和不確定性決定了原告主體多元化，多元化機制有利于避免個別主體的“失靈”現象，有利于充分調動主體的積極性，通過確定原告主體資格的順位，能夠有效避免司法資源的浪費，有利于對環境公益的周全保護，避免權力尋租。我國環境公益訴訟明確將個人排除在外，剝奪了公民維護環境正義的權利。

再次，缺乏可操作性。現行的環境公益訴訟制度對原告主體在范圍上沒有明確規定，對原告確立的判斷標準缺失。在司法實踐中，具備原告主體資格并不意味著具備了環境公益訴訟案件中的原告地位，法院審查原告主體要依據具體細則，缺乏相關判斷標準無疑加大了法院審查難度，降低了可操作性。

最后，原告主體缺少限制性條件。環境公益訴權具有公益性，在行使過程中不得損害國家、集體或他人的合法利益，簡而言之，即不得濫訴，因此，要建立和完善相關限制性規則，并對原告起訴資格的標準、程序進行適當限制。

三、環境公益訴訟原告主體

(一)檢察機關

關于檢察機關作為環境公益訴訟原告是否適格的問題，學界莫衷一是。在實務界，我國有些地方已經以地方性條例或在地方司法機關以及相關部門的具體實施意見中明確了檢察機關的環境公益訴權。在此，筆者認為，檢察機關應當具有環境公益訴訟原告主體資格。

首先，檢察機關提起環境公益訴訟有利于更好地保護環境公益。環境問題是關乎人類生存、發展的重要問題，保護環境刻不容緩。在我國，檢察機關在職權設置方面，可以代表公共利益提起環境公益訴訟，實現環境公平正義。

其次，檢察機關提起環境公益訴訟有其特定的優勢。檢察機關系憲法和法律賦權的公權機關，賦予其提起環境公益訴訟的資格，調查取證更便利，相對于其他機關具有獨立性，從人力、財力上都更有保障，也更富有效率。在此，需要考慮檢察機關的應對能力和專業性問題。筆者認為，檢察機關不宜直接介入所有的環境公益訴訟案件，應在窮盡其他方法仍不能解決之后再直接提起訴訟。

再次，環境公益訴訟的性質和內容與檢察機關的職能定位是一致的。檢察院是國家的法律監督機關，環境公益訴訟是一種區別于傳統刑事訴訟、民事訴訟或行政訴訟的訴訟模式，設立公益訴訟的目的就是維護公益，這與設立檢察機關的宗旨相同，檢察機關介入民事公益訴訟也合乎我國檢察制度發展狀況。而享有環境公益的不特定性決定了檢察機關介入的必要性，目前檢察機關提起環境公益訴訟的問題在于缺乏法律層面上的規定，有些地方的規范性文件作用有限，還有待于對《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》中的相關條款進行修訂。

最后，檢察機關提起環境公益訴訟與實現訴訟公平是一致的。檢察機關作為法律監督機關，在環境公益訴訟中，在調查取證、查閱資料以及影響力方面具有優勢，但這并非意味著對被告的不公平。因為檢察機關并非直接介入所有的環境公益訴訟案件，一般在窮盡其他方法仍不能解決之后才介入，被告大多具備強大的經濟實力和應訴能力，檢察機關提起訴訟反而能扭轉原告過于弱勢的局面，而且有完整的訴訟程序保障，法院判決也會兼顧被告的經濟承受能力，當事人雙方表面的地位不平等并不影響二者庭審對抗。至于檢察機關作為原告主體又作為審判監督主體也不存在沖突，因為檢察機關在機構組織上會保證起訴部門與法律監督部門的互相獨立，而且最終審判權依然掌握在法官手中。

(二)相關行政主管部門

在我國環境領域，由于行政機關本身的行政管理權存在，是否再賦予相關行政主管部門提起環境公益訴訟的權利，學界也存在爭議。筆者認為，相關行政主管部門應當具有提起環境公益訴訟的原告主體資格。

首先，相關行政主管部門享有環境公益訴權，符合“公共信托”及“訴訟信托”理論。“公共信托”理論起源于羅馬法，傳統上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業水域問題。其后被引入到環境保護領域，在理論上除了要符合私益信托的一般要件外，還要符合環境資源的公共信托特殊要件，即目的公益性(Charitable Nature)、公共利益(Public Interests)、目的排他性(Exclusively)。[2]因此，國家依據公共信托對公共自然環境享有所有權，相關行政主管部門代表國家對不特定主體享有的環境公益進行管理，在環境公益受到損害或有損害之虞時，國民將自己的一部分訴權讓渡給國家，也就是訴訟信托。檢察機關或相關行政主管部門代表國家提起訴訟，如果國家機關濫用權力，未盡善良管理人的義務，損害受托人的利益，任何一個公民均可依“公共信托”理論主張權利，督促國家機關保護環境公益。

其次，相關行政主管部門提起環境公益訴訟能有效彌補行政手段的不足。有學者認為，相關行政主管部門可以運用行政管理權直接對污染企業進行處罰，行政手段更高效，沒必要提起環境公益訴訟，也不愿意提起環境公益訴訟。[3]其實不然，行政手段是有限的，相關行政主管部門在行政管理過程中，特別是對一些與當地政府形成經濟利益鏈的企業進行監督管理時，受制于地方保護和不當干預，監管力量有限，缺乏強制執行權，提起環境公益訴訟有利于更充分地維護環境公益。

再次，相關行政主管部門提起環境公益訴訟具備相應的專業知識和技術力量，在搜集證據、測算環境損害上具有巨大優勢，較之檢察機關，應對能力更強。有學者批評污染企業和地方政府形成利益鏈，相關行政主管部門難以有所作為甚至包庇縱容。[3]這從邏輯上是說不通的，如果正常運轉的國家機關都難以解決環境公益問題，寄希望于其他組織，顯然是不合理的。利益糾葛的現象誠然不可避免，但不可否認相關行政主管部門更高效，如有包庇縱容或不作為的現象，作為制度設計，在法律監督和公眾監督之下，可督促其履行職責。有學者擔憂賦予相關行政主管部門環境公益訴權會使公權力過于膨脹，擠壓私權利的空間，使得權力難以控制。[4]環境公益訴權是基于公共利益，由國民將部分訴權讓渡給國家，國家提起環境公益訴訟的目的只能是保護環境公益，而且這種假想完全忽視了對權力行使的制衡。

最后，相關行政主管部門提起環境公益訴訟有利于對行政機關進行綜合考量。部分學者認為提起環境公益訴訟掩蓋了相關行政主管部門監管不力的職責。[4]筆者認為，相關行政主管部門在事前、事中、事后都應制定及時的應對手段，事前做到防患于未然，事中加強監管和及時處理，事后追究責任，提起環境公益訴訟不僅沒有掩蓋相關行政主管部門監管不力的職責，相反，可以從事前、事中和事后進行綜合考量。

(三)環保社會組織

近年來，我國環保社會組織發展較快，如中華環保聯合會、自然之友、地球村等組織，但我國環保社會組織總體上呈現出數量不足、質量參差不齊、自律性和公信力較差的問題。對于賦予環保社會組織原告主體資格，理論界和實務界都一致贊同。在此，筆者也認同環保社會組織應具有環境公益訴權，主要是基于以下幾點理由：

第一，環保社會組織是中立的。政府各部門的職能往往涉及不同利益群體，環保社會組織作為非政府組織，相對來說，更少受到行政干涉；同時，作為非營利組織，其獲得資金的渠道較廣泛，不會受制于某一利益團體。因此，環保社會組織能夠以環境利益為基準作出獨立的價值判斷，更好地維護環境正義。賦予環保社會組織原告資格，還可以對政府的怠職行為進行有效的監督。

第二，賦予環保社會組織原告資格有利于彌補“政府失靈”，充分實現環境保護。隨著社會的發展，政府的工作日漸繁復，使得政府在某些方面無法調整或者出現缺乏效率的情況，賦予環保社會組織環境公益訴訟的原告資格，能夠彌補政府提供環境公共物品的不足。

第三，環保社會組織具有其自身的優勢。環保社會組織相對于公民個人具有專業技術方面的優勢，掌握的環境信息更充分，訴訟能力更強，也更有效率，可以避免“搭便車”的現象。同時，作為獨立于政府部門和污染企業的組織，環保社會組織能夠真正代表公共環境利益，充分發揮公民個人的主觀能動性，也有利于實現訴訟雙方庭審公平對抗，實現程序公平和實質正義。

(四)公民個人

我國法律明確將公民個人排除在環境公益訴訟原告主體資格之外，筆者認為，在制度不健全的條件下，將公民個人排除在原告主體資格之外有其合理性，但從長遠來看，賦予公民個人環境公益訴權是大勢所趨。

在我國現階段，排除公民個人環境公益訴訟原告主體資格具有一定的合理性。一方面，環境公益訴訟對于公民個人而言，在時間和經濟上的成本巨大，公民個人欠缺相應的環境和法律等方面的知識，而且被告往往處于強勢地位，公民個人要承擔較大的敗訴風險；另一方面，對于有限的司法資源來說，我國現在并沒有相應完善的配套制度，環境公益訴訟尚在試驗階段，賦予公民個人提起環境公益訴訟的資格，缺乏相應的司法資源做支撐。之所以認為賦予公民個人環境公益訴權是大勢所趨，理由在于，公民個人與環境聯系最密切，公民的生活與周圍的環境息息相關，對周圍的環境更加關注，掌握的環境信息最直接。而且，賦予公民個人環境公益訴權，能夠調動公民個人維護環境公益的積極性，加強社會參與，充分體現我國人民當家作主。

四、完善環境公益訴訟原告資格制度的建議

(一)完善相關立法

新《民事訴訟法》并未對環境公益訴訟原告主體作出明確的規定，需要在相關法律中進一步明確。對于檢察機關，可以在憲法上明確其相應職權，或者在《人民檢察院組織法》和司法解釋中加以細化，規定其面對環境公益問題時，可以督促、支持起訴，在窮盡上述方法仍不能解決環境問題時還可以直接起訴。對于相關行政主管部門，鑒于行政主管部門在其相應領域具有行政管理職權，為此，最好在相關特別法中分別加以規定，在行政機關窮盡行政管理手段仍不起作用時，可以提起環境公益訴訟。對于環保社會組織和公民個人，可在作為環保基本法的《環境保護法》中加以規定。不過，對于公民個人而言，雖然法律規定一切單位和個人都有保護環境的義務，但因仍受制于“直接利害關系人”的限制無法提起訴訟。《環境保護法》第57條賦予了公民舉報權。

(二)拓展與限制相關主體

我國現行環境公益訴訟原告主體范圍過窄，是環境公益訴訟不如預期的重要原因。因此，有必要將環境公益訴訟原告主體范圍擴大，除了明確檢察機關、相關行政主管部門和環保社會組織的主體資格外，應對公民個人放開限制，使其具有提起環境公益訴訟的資格。同時，對于這些主體確立的標準和程序加以限制，以提高效率和節約司法資源。總的來說，確立環境公益訴訟原告主體必須以維護環境公益為目的。具體來說，對于檢察機關，以督促、支持起訴為前置程序。對于相關行政主管部門，以符合其主管領域為前提，以行政主管部門已充分行使行政手段為標準。對于環保社會組織，需要符合法律對環保社會組織資質的規定。全國人大常委會數易其稿，從“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”到“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且信譽良好的全國性社會組織”，再到“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織”，可以看出，對于環保社會組織的規定不宜過窄。對于公民個人，基于多方面因素的考慮，可以先擴展至私益附帶公益的環境訴訟，以與公民個人有直接利害關系為標準。

(三)明確原告的起訴順位

在環境公益訴訟中，不同的原告主體各有其優勢和劣勢，可以通過確定檢察機關、相關行政主管部門、環保社會組織和公民個人的起訴順位，以達到權利救濟與司法效率的動態平衡。現階段，環保社會組織是最優主體，可以作為第一順位原告，相關行政主管部門為第二順位原告，檢察機關為第三順位原告，公民個人為第四順位原告。當第一順位原告失靈時，第二順位原告為最優原告，以此類推。

(四)完善濫訴防范機制

為了充分利用有限的司法資源，切實維護環境公平正義，完善濫訴防范機制是十分必要的。對于可能發生的濫訴行為，在賦予相關主體原告資格時應明確其起訴條件，法院要完善審查程序，加強起訴審查，確保維護環境公益的目的。對于濫訴行為，在事后依法追究其相關法律責任。

參考文獻：

[1]吳如巧.論環境公益訴訟起訴主體的一元化構建[J].法治論壇，2010(2).

[2]張式軍.環境公益訴訟原告資格研究[D].武漢大學，2005.

[3]龔學德.行政機關不宜作為環境公益訴訟之原告論[J].求索，2013(1).

[4]沈壽文.環境公益訴訟行政機關原告資格之反思——基于憲法原理的分析[J].當代法學，2013(1).