論我國股票市場政府監管的法治化

姜博

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

股票市場對國民經濟的發展具有重要作用，其特有的產品虛擬性、高風險性和易傳導性也決定了其對于法律的依賴。建立系統完善的法律監管體系對于股票市場的健康發展具有重要的意義。股票市場政府監管法治化要求一切監管行為都必須遵循法治的精神，依據法律而作出，以達到法治的狀態為目標。具體來說，就是要建立完善的證券監管法律體系，并通過嚴格的執法保障其實施，以規范化的方式克服市場失靈。目前，我國股票市場政府監管在逐漸步入法治化軌道的過程中尚存在一些問題，亟待完善。

一、我國股票市場政府監管存在的問題

(一)監管機構的定位

在我國對股票市場承擔監管職能的政府部門主要是中國證券監督管理委員會(以下簡稱“證監會”)。然而，證監會的法律地位不清晰、不獨立，直接影響著其監管功能的發揮；法律定位不明確導致的權力制約機制缺失，也不利于其監管職能的順利實現。

證監會的法律地位不清晰。《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從實踐來看，專門對證券市場進行監督管理的國務院部門只有證監會，因此，這里的“國務院證券監督管理機構”無疑是指中國證監會。但是，根據《中國證監會三定方案》的規定，證監會屬于事業單位，其職權主要來源于國務院的授權，而不是《證券法》。《證券法》第179條規定了國務院證券監督管理機構的一系列職權，那么，證監會是否等同于這里的國務院證券監督管理機構，二者的職權是否相同？證監會的法律定位不清晰，行使職權難以取得良好的效果。另外，《中國證監會三定方案》將證監會確立為事業單位，“事業單位指國家為了社會公益事業目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”事業單位的主要目的是提供社會公共服務，而不是像行政機關那樣行使行政管理職能，事業單位要行使行政職能，就必須通過授權，而《中國證監會三定方案》又不能算是行政法規，不能使中國證監會成為法律法規授權組織。[1](P524)

證監會的法律地位不獨立。中國證監會與國務院直屬的其他部委處于同等級別，很難對以相關部委作為“婆家”的上市國企進行有效監管，發現違法違規現象也沒有能力進行處罰。并且，證監會的經費主要來源于國務院財政部門撥款與市場征費，其罰款等收入全部上繳國庫，因此可以說其經費是受制于行政部門的。股票市場的特性決定了監管活動必須反應迅速、執法有力，如果處處受人掣肘，監管活動總是在速度上慢半拍，在力度上少半分，那么這種監管也就失去了意義。

缺乏有效的權力制約機制。2005年《證券法》賦予了證監會以準司法權后，證監會的權力體系已經相當龐大，但同時證監會作為一個事業單位，不屬于國務院各部委的范圍，導致全國人大很難通過人事任免權和質詢權等對其進行監督，而來自行政機關的監督實際上更多的是一種干預，這樣的定位直接導致了本應該存在的對證監會的監督卻變成了干預，從而造成了目前證監會行使權力既不獨立又不受制約的怪狀。監管權力的迅速膨脹雖然有利于加強和保障監管者打擊違法犯罪行為的能力，但是由于證監會無須接受立法機關的定期檢查，沒有承擔報告的義務，受到的司法審查極少，法律規制少，極易造成權力濫用。

(二)法律監管的執行

法治之本不在靜態的法律文本，而在于動態的司法。我國對股市監管的法律體系整體效力層次不高，法律法規數量相對較少，行政規章等規范性文件占絕大部分。我國股票市場監管陷入困境的原因不只是法律體系建設不夠完善，更主要的是現有法律法規很難得到有力的執行，不能真正起到打擊證券違法犯罪行為、整肅市場秩序的作用。

例如，根據我國《證券法》的規定，欺詐發行需要退還募集資金，處以罰款，并對相關責任人員追究行政責任甚至刑事責任。但是在實際生活中，違反證券法規定進行欺詐上市，甚至上市后繼續造假欺騙投資者的上市公司已被多次揭露，但遺憾的是，多數執法者并沒有嚴格按照上述法條對違法犯罪者進行處理。2011年震動中國股市的綠大地欺詐發行案是欺詐上市的典型，綠大地上市前連續虧損三年，不具備任何掛牌交易的條件，卻通過會計手段粉飾得以掛牌上市，長期存在于市場中欺騙投資者；綠大地的保薦機構“聯合證券”也沒有受到任何處罰。

在綜合借鑒國外發達國家的成功經驗的基礎上，對于內幕交易、操縱股價、虛假上市、證券欺詐等犯罪行為進行規制的法律逐步完善，但股票市場的違法犯罪現象屢禁不止，主要原因在于不能依法有效追究犯罪行為人的責任，市場經濟下的“經濟人”在違法收益遠遠高于違法成本時難以抵抗巨大利益的誘惑。

(三)程序化的實現

“具有正當性、合理性內在價值的現代程序對于法治來說，不只是法治的實現方式，更是法治的實實在在的過程本身。”[2]監管機構的執法活動難以取得法律預想中的實效，其主要原因是缺乏相應的程序法的規范和制約，證監會等監管機構更多的是依據自身對市場、對法律法規的理解來進行相應的執法活動，執法過程不夠透明，造成了股票市場的監管困境。例如，《證券法》賦予了證監會強制凍結財產、查封證據的權力，這種準司法權固然可以增強對證券市場違法犯罪行為的打擊力度，但假如運用不當，極易侵害當事人的正當權益。

“如果允許證券監管機構以保護投資者利益為由隨意行使立法權及司法權，必然會摧毀證券市場的政策秩序。”[3]權力像一頭猛獸，必須關在程序的牢籠中。如果監管機構違反法定程序行使職權，相對人應有提出異議的權利。如果確實存在違反法定程序的行為，一定要有相應的責任承擔機制，對相關負責人進行處罰。目前，在我國股票市場政府監管權力運行的過程中，缺乏相應的救濟機制和責任機制，在利益的驅使下，監管者可能違反程序作出一些有害于投資者利益、有害于市場整體公平與效率的行為。

二、對促進我國股票市場政府監管法治化的幾點建議

(一)明確證監會的法律定位

確立證監會的獨立性。我國股票市場監管體制與美國相似，屬于集中式的監管體制，但卻沒有一個權威的、高度獨立的中心監管機構。無論是中國證監會，還是地方各級證監會及其派出機構，其在履行職責時多受到政府的干預，尤其是派出機構，往往與地方政府關系緊密，受到干預的可能性更大。具體來看，應將中國證監會從國務院中分離出來，作為一個獨立的機構存在，其只對全國人大負責，受全國人大監督，不受其他任何機構干涉；其經費預算由全國人大常委會審議通過，不經由行政部門；削弱其管制權力；加強其監管權力，強化其市場監管者的角色，淡化其市場主宰者的角色。

完善對證監會的權力制約機制。《證券法》進一步增強了監管機構的權力，證監會具有凍結涉案財產，查封重要證據的權力，這實際上是賦予了證監會以準司法權。這種職能設置往往使證監會既是決策者又是監管者，在實際執行中極易陷入困境。[4](P472)因此，一方面，建立監管機構內部制約機制；另一方面，加強對監管機構的外部制約，明確證監會行政機關的定位，使其直接向人大負責，接受人大監督；充分公開其決策、執法過程，使其足夠透明，以接受來自社會和投資者的廣泛監督。

(二)政策讓位于法律

逐漸轉變政府角色。首先，此處的“讓位”不僅意味著實體上的讓位，更意味著政府對股市的監管由政策操控讓位于法律規范，這是一種理念上的變化，政府要由游戲參與者轉變為游戲規則制定者。監管機構的監管職能應定位為規則的制定者、執行者和裁判者。其次，此處的“讓位”必然是逐漸地讓位，在我國現有國情下，要迅速摒棄政策，由法律規范股市是不可能的。當務之急是盡量少用政策手段、行政手段強行改變市場運作方向，多用條例、規章等實行監管，等到時機成熟，再逐步讓位于法律法規。

重視發揮法律和行政法規的作用。美國在證券監管方面進行了詳細嚴密的立法，涉及各方面內容的法律有幾十部之多，而在我國與此相關的基本法律寥寥無幾，反而存在著數以百計的規章、規范性文件。行政規章和其他規范性文件一般是由證券監管部門制定，其出臺往往反映了一定部門的利益傾向，并且其規定的事項涉及到市場運行的方方面面，難免造成政府對市場干預過多的弊端。目前，應逐漸減少行政規章等規范性文件的制定和運用，重視發揮法律和行政法規的作用，待時機成熟，再逐步過渡到以法律法規為主導。

(三)實現監管的程序化

法治化的目的既不是加強監管，也不是控制監管，而是規范監管。通過相關法律法規的建設，形成一種穩定的制度體系，使監管過程程序化、規范化，強制監管者對違法犯罪行為進行監管，克服監管中存在的執法不嚴的缺陷。具體來說，當出現違法違規行為時，應有相應的強制啟動調查機制，一旦相關證據達到了一定標準，就必須對相關案件啟動調查，查明結果。如果通過調查確定存在違法違規行為，必須有相應的責任追究機制，應對責任人員和機構進行處罰，不能“只查不罰”，而且這種處罰必須嚴格按照法定的標準，嚴格限制監管機構的自由裁量權，一切活動按照法律確立的程序進行。

規范監管者的監管行為。規范監管者的監管行為主要體現為行政規章制定的程序化、審批(核準)權行使的程序化、行政處罰的程序化三個方面。[5](P231)其一，行政規章制定的程序化。我國證監會具有部門規章的制定權，而這些規章涉及到證券市場的各個領域，有相當一部分規章能夠影響多方面群體的利益。巨大的利益訴求背后必然藏匿著復雜的尋租行為，要盡量減少這種尋租行為，就必須嚴格規定證監會相關部門制定規則的程序，實現制定過程的公開化。證監會在制定、出臺可能影響到市場某些群體利益的行政規章(包括相關政策、文件等)時，應廣泛尋求社會各方面的監督、建議，尤其是需要征求那些利益可能受到影響的群體的意見，特殊條件下還可以舉行公開聽證，使出臺的規章、政策以及文件更為科學有效，也有助于提高其執行效率。其二，審批權行使的程序化。關鍵就在于使新股發行的審核過程公開透明，接受社會和投資者的監督。對于審核結果，無論是批準還是駁回，都應當存在相應的救濟機制，使社會公眾能夠提出異議，也使發行申請人有機會進行申辯和解釋。其三，行政處罰的程序化。行政處罰的程序化主要是指證券監管部門在對市場中違法違規者進行處罰時，必須嚴格遵循法定的程序，保證其處罰過程公開透明，處罰措施有法可依，并且需要保障被處罰者在處罰過程中進行申辯的權利和不服處罰時的復議、提起訴訟的權利。程序上的不正當足以使人們對處罰結果的正當性和合理性產生質疑，程序正義對保障個案的實體正義有著重大意義。

三、結語

股市監管作為目前中國股市亟待改革的關鍵領域，是一個極具價值的課題，對政府監管的改革關系到政府、法律、市場三方面，是一個系統工程。因此，筆者建議從對監管機構的法律定位、法律監管的執行和監管的程序化著手，明確證監會的獨立性、權威性，加強對證監會內部和外部的權力制約，加強執法力度，完善行政規章制定、審批權的行使和行政處罰的程序化，促進我國股票市場政府監管的法治化。

參考文獻：

[1]彭冰.中國證券法學[M].北京：高等教育出版社，2005.

[2]孫莉.程序·程序研究與法治[J].法學，1998(9).

[3]孫曉嬌.中美股票市場監管比較研究[D].大連海事大學，2009.

[4]王林清.證券法理論與司法適用[M].北京：法律出版社，2008.

[5]李志君.證券市場政府監管論[M].長春：吉林人民出版社，2005.