論司法高效

畢亮杰

一、司法高效的內涵

司法高效即高效率的司法?！靶省?efficiency)作為一個經濟學術語進入法學領域，得益于經濟分析法學派。波斯納對此有過經典的論述：“正義的第二種含義——也許是最普通的含義——是效率……在一個資源稀缺的社會里，浪費是一種不道德的行為?！盵1](P31～32)《布萊克法律詞典》將“效率”解釋為：利用現有的資源并以最低的成本做某項工作得到最好的結果；令人滿意的投入產出關系的比例。從帕累托最優原則角度來說，“效率”或“最優”指的是任何偏離該狀態的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受損的一種狀態。因此，效率是一個特殊的均衡點，是資源配置達到最優狀態的結果。[2]司法高效是指司法機關追求司法資源的節約和司法資源有效利用的最大化。[3]法律制度與法律活動的社會功能和客觀需要決定了效率價值的不可或缺。一方面，法律對經濟活動的影響巨大；另一方面，法律活動本身具有類似于經濟活動的屬性，都是在資源稀缺前提下的資源配置。高效率的司法應當是司法資源配置合理，并能夠獲得司法效率的均衡點。制度的合理和有效為具體司法行為的有效率提供了前提，低效率的制度設計無疑將導致訴訟活動的拖沓和冗長。

有學者從司法活動角度指出，司法高效就是指投入盡可能少的司法資源，取得盡可能多的訴訟成果，這里的效率是一種類似于“投入—產出”的關系。①陳貴民：《論司法效率》，載《法律科學》1999年第1期；姚莉：《司法效率的理論分析與制度構建》，載《法商研究》2006年第3期。司法成本就是在司法活動中所投入的各種成本之總和，是“司法活動所消耗的社會資源”。[4]就內容而言，包括人力資源成本、時間成本、財力成本等；就主體而言，則包括國家成本、當事人成本、司法機關成本、社會成本。司法收益或產出則是司法活動獲得的社會效果。有學者認為，司法收益包括司法的社會倫理效果、經濟效果和政治效果，是一個綜合的指標體系。[5]這種觀點將司法效率與具體司法活動的價值要求等同，混淆了“效率”與“效益”的概念。

在我國司法語境中，對司法高效的理解卻并非如此?！靶б妗?benefit)常被用于表達效率，兩個概念之間的界限似乎是模糊的?！敖洕治龇▽W的核心思想是效益——以價值得以極大化的方式分配和使用資源，或者說財富極大化是法的宗旨。效率意味著以價值極大化的方式利用資源和獲得滿足”，因此，兩者關系可歸為“有效益則意味著有效率，有效率則不一定就有效益，效益意味著不存在浪費?！盵6](P200)還有學者認為，效率與效益的意思是一致的，都是指投入與產出之間的比例關系。[5]“司法高效應當是司法的內部效率(司法效率)與外部效益(司法效益，也稱司法的社會效益)的統一?！盵7]這種說法實際上忽視了兩個概念的區別?！靶蕚戎赜趶娬{過程價值，效益則側重強調結果價值。當我們承認某一法律活動有效率時，我們同時應承認該項法律活動首先是有效益的；相反，當我們描述某項法律活動有效益時，該項法律活動不一定是有效率的。”[2]效益指向的是社會和當事人，而效率則指向的是司法制度及司法行為。因此，效率是司法活動的價值之一，而效益卻并不能成為司法的價值目標。

司法活動產生的效益是特殊的，司法活動的收益并不包括經濟價值，而主要是社會價值，因此無法量化。首先，對于訴訟兩造來說，司法活動是恢復性的，而非創造新的利益。在民事合同、侵權等糾紛中，司法厘清了本來存在的法律關系，恢復了民事主體的權益，即使對于勝訴方來說，也未嘗獲得了利益，而僅是恢復了利益；在刑事領域則體現為懲罰犯罪，恢復被犯罪侵害的社會關系。其次，司法活動的效益是潛在的，司法機關中立、公正、有效率地處理案件，為社會提供了權威性的行為模式，進而使得主體強化了對于實施合法行為的收益預期，也使潛在的違法者提高了違法成本預期，怠于實施破壞法的秩序的行為。法律制度借此創造了一種潛在的效益，即制度經濟學理論所稱的對經濟增長起決定性作用的制度性因素，而非技術性因素。法律是一種制度事實，[8](P60)雖然并不直接創造社會財富，但其對創造社會財富而言不可或缺。由于參與司法行為需要成本，因此對兩造來說，只有損失多少的問題，而無收益多少的問題，因此，可以說司法效益是一種“負效益”。對于司法機關或司法官來說，很難說司法活動存在怎樣的收益。面對訴訟收益最大化的不可知，效益角度的分析認為可計算的訴訟成本最小化是檢驗司法活動有效率的標準之一。這種看法同樣有失偏頗。兩造參與司法需要投入時間成本、經濟成本，還會產生機會利益的損失，國家司法活動本身需要耗費社會資源，司法活動應盡量減少兩造的成本和公共資源損失。不過，兩造關于成本的立場并不相同。訴訟拖延長，對于原告來說成本極高，但對被告方卻成本較小，甚至是有收益的。成本的考量因立場不同很難作出準確回答。筆者認為，司法活動的價值追求應當是清晰的、可操作的，“投入—產出”的分析對司法活動的行為選擇并沒有現實的指導意義。因此，本文所談的司法高效并不包括司法效益。司法高效并不體現當事人、社會的利益參與和考量，而是對司法權力本身的考察，即司法行為的效率。

對于司法的范圍，大多數學者在西方法律制度語境下討論，將司法限制于法院的審判。而在我國司法體系的語境中，司法的范圍不僅僅包括法院。從我國司法的組織制度和訴訟制度兩方面來看，司法制度包括審判制度、檢察制度、偵查制度和律師制度。[9]更有學者從對司法裁判結果的決定與影響因素的角度，將證人制度、鑒定制度、刑罰執行制度、保安措施等都涵蓋在司法活動之中，認為這些行為的參與都具有司法的屬性。[10](P20)對此，筆者傾向于將司法的范圍界定為司法機關在訴的參與活動。盡管各個訴訟環節的側重點與利益主體的訴求不同，但對于整個司法制度來說，公正與效率的價值屬性均包含其中。任何訴訟程序都離不開對公正與效率的追求。不過，審判是司法的中心環節，因此法院的審判活動是否符合司法的價值目標，是整個訴訟制度的核心和歸宿，特別強調審判制度的公正與效率亦未嘗不可。

綜上，本文所探討的司法高效包括兩個層次：在宏觀上，司法制度設計資源分配的有效率。在微觀上，司法行為的有效率，這包含兩個方面，一是在既定的司法資源條件下處理司法案件數量的最大化；二是特定案件在合理時間內得到解決。在后一種意義上，司法效率又被稱為訴訟效率，二者的意義是同質的。訴訟效率描述的是訴訟進行的快慢、解決糾紛數量的多少，強調的是盡快解決糾紛，充分利用司法資源，也就是體現了“多快好省”的含義。[11](P361～366)司法高效的價值應當在司法制度設計、司法管理模式以及司法人員的素質要求等方面得到全面的貫徹。

二、司法公正與司法高效的沖突與協調

公正和高效并列為司法改革的目標，但這并不意味著二者之間的對等。從法的價值角度來看，公正與效率的位階爭議存在多種學說。在司法活動中，公正與高效的追求存在沖突。有學者認為效率與公正是一致的，因此，司法應追求效率，兼顧公平。公正和效率雖然有時矛盾，但兩者不是對立的。相反，二者經常是驚人的一致。如同分蛋糕一樣，效率是蛋糕的大小，而公正追求的則是如何分配蛋糕。司法改革的目標是既追求蛋糕的又大又好，還追求最合理地分配蛋糕。還有學者指出：“不講效率的司法不是公正的司法，不公正的司法是沒有效率的司法，二者是相輔相成的?！盵12]這種觀點指出了兩個價值目標的不可或缺，卻回避了沖突，沒有重視兩個價值在司法中真正的實現過程。公正與效率的沖突存在一個價值優先的問題。效率要求每一單位的成本投入要有盡可能多的收益，而公平則要求每一單位的成本所獲取的收益是等值的，因此，公正與效率之間存在天然的緊張關系。司法有效率體現為司法活動的收益大于司法活動的成本，而在單純追求司法正義時常常是不計成本的。如想最大限度地追求公正，則勢必要最大規模地增加成本，在此基礎上效率自然降低；如想更大化地追求效率，則必然更大化地縮減成本，而這無疑又會影響公正。[13]對于司法來說，效率應當從屬于公正，公正是司法的目標。效率本身不足以成為司法的獨立目標，而是司法公正的內涵。①參見王晨：《司法公正的內涵及其實現路徑選擇》，載《中國法學》2013年第3期；劉練軍：《司法效率的性質》，載《浙江社會科學》2011年第11期。 筆者認同將司法效率視為司法公正的內容之一的觀點，高效的司法本身就是對公正的實現。從實質意義上講，司法公正意味著通過司法活動獲得了明確的法律事實，并合法地予以評價，當事人的權益沒有在司法活動中遭到違法損害。從程序意義上講，司法公正是訴訟主體在司法程序中受到平等、非歧視的待遇，在中立的主體裁判下通過公開的、充分參與的程序活動表達訴求。司法效率是司法公正的內容之一。司法高效是司法公正的題中之義。拖沓的訴訟程序對當事人的損害不亞于不公正的結果；不重視效率實現的訴訟制度，導致資源分配的不公及解決糾紛的效率低下。但沖突又是難以避免的，比如，多級審判有利于案件的實質公正，但多級審判卻造成了訴訟效率低下，使判決失去既判力。筆者認為，公正與效率存在沖突，公正與效率哪個價值具有優先性，不是一個可以“一言以蔽之”的論斷，而應當區分不同的案件要求與訴訟類型，進而得出不同的分析結果。“公正是司法的生命，效率是司法的形象，權威是司法的力量?！盵14]因此，對于公正的追求應當高于對效率的期待，不能由于追求效率而放棄公正。

首先，在民事案件與刑事案件的區分上，民事案件更強調效率，刑事案件則更強調公正。民事案件是平等主體之間的利益糾紛，國家司法權力的介入有賴于當事人的主動訴求，司法權力應當是被動的、中立的，充分保障當事人的主體地位和意思自治。而且，對于民事訴訟當事人來說，高效率地裁判糾紛往往比實現權利本身更為必要，訴訟拖延給當事人造成的損失是巨大的。面對現實中民事訴訟案件的大量堆積，法官有效率地裁判案件是必要的。裁判民事案件的高效意味著在足以判斷事實的證據具備后迅速作出判決。同時，民事案件的訴訟效率不僅體現在裁判環節，在立案、執行等環節中也要體現高效，不得無故拖延訴訟程序。刑事責任的追求事關犯罪嫌疑人、被告人的基本人身權利，影響是巨大的，無論是國家、社會還是個人，對刑事案件實質公正的追求更甚于效率，因此在偵查、訴訟、審判等環節，都必須充分保障訴訟時間，以期獲得明確的事實，并作出準確的裁判。不過，這種對公正的追求也絕非無止境的，刑事案件也需要強調效率。對于對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施的案件，訴訟程序的不當拖延有損人身自由權利，因此，訴前羈押應當被盡量限制，超期羈押更應當被避免。對于事實清楚，并無新證據提交的案件，應當盡早進入下一個訴訟環節，提高訴訟效率。

其次，對當事人利益影響重大的案件，對公正的追求大于效率；相反，對于對當事人利益影響較小的案件，對效率的追求更加急迫。民事訴訟中普通程序與簡易程序的區分，小額訴訟程序一審終審程序的確立等都體現了這樣的立場。[15]在刑事案件中，輕微刑事案件的和解制度、辯訴交易制度將大大促進案件的解決效率。在對當事人利益影響較小的案件中，快速處理本身就是一種公正。但是，對于死刑等重罪案件來說，表面“拖沓的”低效率審判則體現了一種慎重與公正。在死刑案件的偵查、訴訟、審判環節，對公正的追求甚至是無限的，訴訟效率的追求則降到了最低。除非窮盡了訴訟活動對各種可能性的考察，并得到更多審級的復核確認和更充分的時限保障，否則，死刑不應被確定和執行。

再次，對于刑事案件來說，偵查過程應更注重效率，審判環節則更強調公平。偵查活動具有強制性、暴力性、侵犯性、擴張性和秘密性，[16](P17～21)因此，偵查活動對于犯罪嫌疑人在一定意義上是壓制性或限制性的，訴前羈押的普遍化實際上構成了對犯罪嫌疑人權益的不當侵害，因此必須有效率地進行。偵查活動應當迅速展開，并在法定偵查時限內結束，延期偵查應當受到限制。而且，面對案情簡單，在較短時間內即可偵查終結的案件，應當迅速移送偵查起訴，而不應拖延到法定時限結束。偵查活動中的效率相對于公正的優先體現在偵查具有不全面性，不能苛責偵查做到“無漏罪、無漏犯”，在偵查時限和手段限制下，如不能發現更多事實和證據，則應當終止偵查行為。相比偵查環節，法院刑事審判活動更加注重公正，全面、客觀地審核證據，對于存疑的有罪證據，法院應持慎重的態度要求公訴部門及時補充證據；而對于新的有罪證據，則不予評價。這無疑降低了審判效率，但卻是為了實現公正而不得不做出的選擇。

最后，初審案件更注重公正，上訴審或再審案件更注重效率。不論民事或者刑事案件，初審是對案件事實與法律適用的雙重審理。案件事實是公正審判的基礎，初審應當全面、深入地獲取、分析證據，以期獲得全面的法律事實。在此環節，公正地分配取證權利、提供取證手段都是保證公正所必需的，因此，在初審環節對效率的要求較低。而對于上訴審來說，主要是法律適用問題，應當更強調效率，以期在盡可能短的時間內化解糾紛。再審環節本身是對既判力的否定，是對司法效率的嚴重降低，因此，啟動再審的程序要嚴格，再審的進行也更要強調效率。

三、司法高效的實現路徑

基于對司法高效內涵的分析,司法高效應當在兩個層面實現：在宏觀上，司法資源應當被有效率地配置，將效率視為司法制度的有機目標，在制度設計中融入效率追求；在訴訟環節，高效率的司法應當是參與訴訟的司法機關的追求，在偵查、訴訟、審判等環節體現司法高效的要求。要實現高效司法，應當在以下三個路徑上著力推進。

(一)司法制度層面

司法制度的高效率首先體現在司法資源配置上。司法資源配置的內涵是豐富的，司法權力配置是核心，物質、人力資源配置是保障。首先，獨立、負責的司法權力是有效率司法的基礎。司法權力(審判權、檢察權)能夠充分獨立于行政權，破除司法地方化的干擾，是保證公正、有效率的前提。許多案件久拖不決是由于受到了地方保護主義或者行政權力的干擾。實現高效司法的前提是保障司法權力的充分、獨立行使。其次，司法機關內部權力的合理配置是其實現高效運行的前提。不同的司法機關應當根據不同的性質配置內部權力。法院審判權應當充分體現司法權的獨立，改革審判委員會制度、檢察委員會制度、合議庭制度，探索建立獨立、負責的法官負責制，減少行政化的審判和層層匯報；偵查權本質上是一種行政權，公安機關和檢察自偵部門辦理刑事案件，應當在行政權運行模式下探索偵查一體化、偵查協作等機制。再次，物質、人力資源優化配置是司法資源配置的基礎和保障。在實踐中，由于訴訟爆炸性增長和社會矛盾的集中出現，法院民事審判普遍面臨“案多人少”的困難，西部地區司法面臨嚴重的物質、人力資源保障不充分的困境。因此，需要在制度上保障司法活動物質、人力資源的優化配置?？萍剂α渴菍崿F高效司法的重要手段，保障信息化、科技化的技術設施以及科技人才的配置，是優化司法物質、人力資源配置的重要內容。

司法資源配置是保障高效司法的前提，高效的訴訟制度是實現高效司法的直接途徑。確立刑事案件和解制度、民事糾紛的非訴訟解決機制(ADR)、小額訴訟制度，提高解決糾紛的效率。改革并建立符合司法規律的審級制度[17]，明確提出再審的程序條件，提高判決的既判力。國家立法是建立高效司法制度的起點，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的修改都在許多制度上體現了效率要求，未來修改《行政訴訟法》也應當探索建立高效的訴訟制度。

(二)管理制度層面

合理的司法資源配置與有效率的司法制度離不開人的行為，離不開管理制度的完善。司法機關的內部管理應當體現效率要求。高效司法的實現有賴于司法官的高效率行為。因此，高質量的管理是實現效率的基礎。最高人民法院2008年發布的《關于開展案件質量評估工作的指導意見(試行)》確定了十一個評估審判效率的指標，包括法定期限內立案率、法院年人均結案數、法官年人均結案數、結案率、結案均衡度，一審簡易程序適用率，當庭裁判率，平均審理時間與審限比，平均執行時間與執行期限比，平均未審結持續時間與審限比，平均未執行持續時間與執行期限比等指標。不少省級法院、地方法院也制定了相應的績效評估考核制度。最高人民檢察院、公安部和地方機關等也都制定了績效評估的辦案機制，盡管有些機制如破案率、逮捕率等備受爭議，但這些措施都是追求司法效率的制度手段，改革和制定科學的評估機制十分必要。

一方面，在管理制度上推進訴訟效率，建立案件管理制度。目前，法院、檢察院等都通過網上信息化辦案、案件管理平臺等對案件進行流程管理，這能夠在一定程度上提高訴訟效率。不過，案件管理制度有待進一步改進。流程管理僅僅體現了一種監督，防止超期辦案并非在實質上提高訴訟效率，對于案件管理的理解較為狹窄。應該建立廣義上的案件管理制度，案件管理不應當止于對人的管理，而更應當注重對于案件本身的管理權分配。另一方面，促使司法官提高辦案效率，應當在激勵與懲戒兩方面制定規則。對于不當的延期不判、拖延訴訟期限的行為，不少國家都有明確的規定。例如，在英國，“司法拖延是一種違反司法程序的行為”；在法國，不合理的訴訟期限可以構成《司法組織法典》第781條意義上的嚴重過錯，可能因司法公共服務部門的運作不良而引起國家責任，而不僅僅是對法官不履行使命給予制裁。我國臺灣地區憲法第16條規定人民享有訴訟權，在臺灣司法院大法官解釋中，訴訟權的內涵之一就是保障人民獲得“迅速審判”。[18]相比之下，我國缺少對于拖延訴訟活動的懲罰措施，既缺乏程序性制裁，也缺少對司法官本人的職業約束措施。為了促進訴訟效率的提高，有必要制定類似的懲戒措施，并對訴訟拖延一方采取程序性制裁措施。對司法活動的績效評估，不可以采取行政的、簡單量化的標準，而應當依據司法活動的規律實施考核。考核評估的目的是督促，在科學的考核評估后，應當給予相應的獎懲。例如，司法機關內部調整、升職、福利待遇等相應制度，要對獲得優異成績者予以獎勵，對怠于完成考核目標的個人或科室予以一定的懲戒。但這樣的獎懲措施都應當具有限度，不可單純以獎懲手段代替司法制度本身。

(三)司法官職業素養

“司法權是由具體的法官(也包括本文所理解的其他司法官員，包括檢察官、刑事警察等)行使的，其從業能力、從業經驗、道德品質、思想素質、理論素質、抗司法干擾能力、司法機能、權力大小以及運用方式、思維邏輯、法律價值取向以及價值目標的選擇與確立等都不可能完全一樣，在司法實踐的各個環節便不可避免地存在著價值沖突，因而影響司法效率?！盵19](P65)司法官的職業素養是影響司法效率的內在要素。提高司法官的職業素養對于提高訴訟效率至關重要。首先，樹立當事人權益意識。司法效率指向的是司法官處理糾紛的行為，但是司法效率的承受者卻是案件當事人。早一天案結事了，當事人就早一天免受訴訟的苦累，減少訴訟造成的“負利益”。司法官要將高效當成保障當事人利益的要求內化于心。其次，提高自身業務水平和辦案能力，司法官應當具有良好的專業精神和業務素質，要采用新手段提高效率，“向技術要效率”。再次，司法官的業務活動范圍要縮小，進一步細化業務職能，避免司法業務以外的其他工作拖累。最后，樹立勤勉意識。從司法官個人角度來說，單純延長工作時間和加大工作強度都應當被避免，因為這并非高效率，而是拖沓的另外一種形式。改進司法工作的手段，提高業務水平，才是職業素養提升的核心要義。

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