公共行政精神：倫理特性、困境及其重塑

何海濤

(中共慶陽市委黨校 政治理論教研部，甘肅 慶陽 745000)

公共行政精神在公共行政理論中居于基礎地位，是公共行政的核心理念和靈魂。自20世紀后半期以來，受到工商管理的影響，公共行政領域引入了企業管理方法。其在促使公共行政發展的同時，卻出現了行政價值的弱化、行政倫理的式微和工具理性的泛濫，從而給公共行政帶來了強烈的沖擊，造成公共行政精神的衰微。這成為當前我國公共行政面臨的根本困境。要破解這一困境，在公共行政系統中培育公共行政精神，就須依靠公共行政的倫理擔當，以行政倫理引領行政改革，重塑公共行政精神。

一、公共行政精神的倫理特性

公共行政精神和公共行政倫理同屬于價值層面的概念，在公共行政中處于非常重要的位置。公共行政精神是公共行政的價值基礎，而公共行政倫理則是公共行政精神的道德化闡釋，是公共行政精神不可或缺的內容。塑造公共行政精神，必須首先從公共行政倫理建設入手。

公共行政精神是公共行政的基礎和靈魂，是公共行政主體(行政組織和行政人員)在行政過程中所應持有的內心信念和價值追求。美國當代著名的公共行政學家H·喬治·弗雷德里克森認為：“公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，用‘精神’這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。”[1](P178)所以，公共行政精神體現的是一種對公眾的關愛和責任，并以整個社會為依歸的價值取向。概括來說，公共行政精神，就是公共行政主體在公共行政活動中所應秉持的一種價值信念和目標追求，其體現的是一個國家或社會的核心價值觀，表現為公共行政必須始終堅持和追求的一系列內在的價值規范。

公共行政精神作為社會主義核心價值觀在公共行政領域的體現，其內容可以歸結為公平正義精神、自由民主精神、敬業服務精神和公民參與精神。這些精神價值，不是外在對公共行政的約束性規范，也不是公共行政發展后的社會歷史性價值追求，而是從公共行政誕生伊始，就天然內生于公共行政的本質屬性。其作為公共行政內的價值尺度而存在，是良好公共行政行為的依據。

公平正義是公共行政的基本精神。在公共行政領域，公平精神強調政府提供服務的平等性或均等性，要求行政決策和執行過程中的責任與義務；同時，強調行政組織要對公眾的各種訴求做出積極及時的回應和答復，而不應該以追求行政組織和個人自身需要的滿足為目的和依歸。這在具體行政活動中，要求公共行政組織制定合適的政策，體現公平性，并代表公共利益，致力于更合理地分配公共資源和服務，使那些沒有渠道參與公共政策過程的人與其他社會成員一樣，平等地享有公共物品和服務。正義作為調節行政利益關系的根本原則，是人類社會普遍認同的一種崇高價值，是對社會公共利益進行合理分配，對社會責任進行道義承擔過程中產生的倫理道德要求。在公共行政的各個環節，行政組織和行政人員都應嚴守正義原則，展現行政行為符合事實、遵守規則并勇于承擔社會責任的精神風貌。

自由法制精神是公共行政精神的本質要求。在現代民主、法治社會中，自由精神最基本的衡量標準就是以人為本。自由包含著意志的自由和行為的自由，是充分發揮人的自覺能動性，實現人性全面解放的狀態。作為公共行政權力的主體，行政組織和行政人員應既能在法治的環節中執行無害于公民的任何事情，積極認識、改造、創造公共利益，又能道德地追求自己的合法權利。

敬業服務精神是公共行政的使命，是為人民服務的基本要求。公共行政的服務精神，包涵積極主動精神、回應精神、奉獻精神、自我犧牲精神以及愛國主義精神等。在深化行政體制改革的今天，根據創建服務型政府的要求，公共行政的服務精神更應該被彰顯出來。公共行政的服務精神具體體現在要求行政人員具有公仆意識，一方面，公共行政組織應該始終抱著一種積極的態度，對公眾的愿望和訴求迅速做出有效的回應；另一方面，公共行政人員應具備崇高的品德，既服務好人民，又樹立起社會道德建設的楷模。

公民參與精神是公共行政的必然要求。公共行政中的公共性，強調的是公民參與意識，因為公共責任不只是政府組織和行政人員的責任，也是每個社會公民的責任，所以，政府應為公民提供必要的參與渠道，實現公民對共同利益的集體追求，同時也接受公眾輿論的監督，形成一種有效的回應機制，以激勵公民的政治參與意識。

“公共行政除了是管理活動的領域之外，還應該是倫理活動的領域，而且這后一個方面由于公共行政的公共性顯得更為重要。”[2]倫理規范滲入到公共行政層面，就形成了公共行政倫理。公共行政倫理指的是“在公共行政領域，公共行政主體為確保公共行政的公共性和民主性而在行使公共權力進行公共政策制定、公共事務管理、公共服務提供的過程中所應遵循的總體倫理準則和規范，以及所應確立和堅持的道德價值取向”[3]。公共行政倫理決定著公共行政的組織形式、制度安排和組織程序，并以此為實現公共利益服務；同時，行政倫理也決定著行政人員的行政態度和方式，并以此促進社會公共利益的實現。由此可見，公共行政倫理體現的是一種行政精神，是一種正義、奉獻、博愛、利他的精神和品德。公共行政活動面臨的公正與非公正、善與惡、美與丑的判斷，都屬于倫理范疇，所以，公共行政活動要以行政倫理為標準，正確體現行政精神。要規范行政行為，以社會期望合理實施行政活動，踐行行政精神，在強調外在強制性法制規范的同時，還必須重視行政倫理的重要性，提高行政主體的倫理自律意識，以彌補現有政策法規的不足和漏洞。由此可見，公共行政精神是實現公共行政倫理的目標，公共行政倫理是實現公共行政精神的手段和途徑。公共行政主體越是遵循相關公共行政倫理，公共行政精神越容易得到實現。“當前我國公共行政領域的道德失范行為時有發生，彰顯出行政倫理建設的不足，對公共行政精神造成了嚴重損害。培育公共行政精神，必須從理論到實踐，從行政人員到行政組織，全方位加強行政倫理建設。”[4]所以重塑公共行政精神，必須加強公共行政倫理建設，以彰顯公共行政精神的倫理特性。

二、我國公共行政精神面臨的倫理困境

當前我國正處于全面深化改革的重要轉型期，行政體制改革是改革的核心。從公共行政的組織結構到權力運行，從外部環境到內在性質，從理論建設到實踐運作，時代發展的要求都對公共行政提出了嚴峻挑戰。公共行政面臨一系列問題，而其中心問題則是公共行政精神的式微，其主要表現就是公共行政倫理的喪失和衰微。

工具理性的猖獗，沖擊了對公共行政精神的關注。面對全球化、信息化和經濟一體化的沖擊，人們普遍關注工具理性的應用對公共行政產生的效率和效益問題，而忽略了對公共行政的內在層面即公共行政精神的關懷。多年來，我國行政管理深受西方管理主義的影響，提倡政府部門借鑒企業的管理經驗，把行政管理理論的研究重點放在管理技術和方法上，重點將效率引入公共行政，強調了技術合理性和工具合理性，卻忽視了目的合理性。在技術理性的指導下，行政管理視效率和成本為公共行政的終極目標和追求，把公共行政管理等同于企業管理，注重的是投入與產出，即行政成本和行政目標，但是忽略了對社會基本價值和行政精神的捍衛，缺少對公共行政管理的基本價值取向的探討與重視，“以至于在公共行政實踐中，政府出于缺乏對自身行為價值的反思、認同和內化，逐步受到商品化、官僚化的侵襲和法律、道德的挑戰”[2]。

行政利益的驅使，導致公共行政價值觀的偏離。公共行政長期關注實然層面的利益改造，忽視對應然層面行政價值的培育，使得社會的道德責任、公平正義精神無法得到彰顯，致使公共行政精神的發展和培育處于困境之中，其主要的表現就是公共行政主體的倫理失范和道德滑坡。在行政實踐中，作為公共行政主體的權力部門在面對公民的公共訴求時，往往相互推諉，回應滯后。“有行政無倫理的行政行為造成公共問題的滯留，對社會造成了極為惡劣的影響，而這種行政人員的道德淪喪極其容易顛覆公共行政在公民心中的整體形象，拉開公民同公共行政之間的心理距離。”[5]中央八項規定以后查處的許多案件，都赤裸裸地展現著公共行政活動中存在的低俗價值觀。

多元化的價值選擇，導致公共行政精神的慌亂。在急劇變革和多元發展的社會中，社會利益呈現出多元化，社會價值也是多元的，而且利益和價值之間會產生沖突；尤其隨著信息化的發展，一種網絡化的虛擬社會形態正在迅速崛起，由此形成了動態性、復雜性與多元性的社會特征，從而導致公共行政價值取向的復雜性和多元化。隨著現代公民社會的發展，公民對公共行政服務多樣化的需求也在增加，政府往往需要在多元的，甚至是沖突的利益和價值之間做出平衡和抉擇，而傳統的追求權威性和單一性的公共行政價值觀，必然無法在多元的價值取向之間做出平衡，這造成了我國公共行政精神的慌亂。稍不留神，公共行政就會產生價值偏離，使公共行政精神陷入困境。

效率與公平之爭，導致公正精神的旁落。盡管公平正義是公共行政精神的第一要義，但是在公共行政的發展過程中，公平正義往往被效率、效益、速度等目標追求所排擠和沖擊。長期以來，在“效率優先，兼顧公平”的語境中，經濟發展被排在第一位，作為精神文明的社會公平正義被擺在次要位置，久而久之，積累了很多的社會不公正現象。在公共行政領域，由于受以經濟建設為中心的影響，我國的公共行政理念有所偏差，政府往往承擔著發展經濟和社會管理的多重任務，既掌舵又劃槳，將重點放在管制技術方法上，而忽略了作為內在公共行政價值的公平正義。

三、公共行政精神重塑的倫理途徑

行政主體的道德水平對全社會有著重要的倫理示范和引導作用，而在市場經濟和高度分工的現代社會環境中，行政的職能在不斷增加和強化。這種事實，不可避免地強化了行政的權力。由于權力本身的特性以及官僚體制的弊端，使得社會權利在社會利益的分配格局中造成了實際的不平等。這使公共行政活動極易產生道德風險。當前，我國公共行政領域的道德失范行為時有發生，彰顯出行政倫理建設的不足，對公共行政精神造成了嚴重損害。因此，“如何降低行政權力的道德風險，確保公共利益最大化實現，從而保證公共行政精神不致迷失，成為重大的課題，而行政倫理正是規避行政道德風險，重振公共行政精神的有效途徑”[6]。如果公共行政主體能夠在職業倫理的約束下從事活動，公共服務就是自覺的、利他的、道德的，否則，公共服務就是被動的、牟利的，甚至是不道德的。培育公共行政精神，必須從基礎理論到行政實踐，從行政組織到行政人員，多層次、全方位加強行政倫理建設。

重塑公共行政精神，就要形成道德共識，營造和諧的公共行政活動氛圍。公共行政的倫理精神，體現為公共行政主體在行政活動中形成的道德共識和道德自覺。就公共行政的公共性價值和塑造良好行政精神的目標而言，需要公共行政在倫理精神的指引下，確立公民與公務人員之間的倫理關系。公務人員要遵守相關法律，遵守行政職業倫理規范，而公民則要給予行政組織和行政人員以信任、支持和關懷。雙方應通過服務、解答、交流等方式，本著誠信、耐心、奉獻和理解的精神，使公共行政活動在彼此理解、互助合作的和諧狀態下，兌現各自的承諾，以實現公共行政的目標，從而提高公共行政效率。

重塑公共行政精神，必須加強制度建設，確立合理的公共行政倫理道德標準。公共行政面對的是全體社會成員，其一舉一動對社會有巨大影響。這一職業的特殊性，決定了其職業道德即行政倫理的特殊性。其道德承諾的踐履，不能單靠主體道德覺悟與社會輿論約束，而需要通過硬性的制度化規范來維系。從社會發展的實踐來看，如果缺乏制度的硬件約束措施，倫理體系再完備再優越，其時效也會甚微。所以，培育公共行政精神，完善行政倫理建設，就必須加強普遍行政倫理的制度化建設，以形成一個基本的公共行政倫理共識和約束鏈條，為行政倫理的進一步完善提供保障，為約束和制裁違背公共行政倫理的行為提供準繩，進而塑造公共行政人員在行政過程中的行政精神。在公共行政的發展過程中，不少西方國家都建立了系統的公共部門道德準則，對行政人員提出了相應的道德要求。這一切，對于規范行政行為，具有十分明顯的作用。針對我國的行政倫理建設要求，要形成對行政組織和行政人員有效的倫理約束，必須改變以往過高或過于空洞的道德衡量尺度，制定出一套適合行政部門實際工作的道德規范，以便行政人員遵守執行；同時，公共行政道德準則要符合社會主義核心價值觀的要求，為社會大眾所認可，為行政人員所接受。

重塑公共行政精神，就要塑造契約精神，喚起人們對公共行政倫理的敬畏之情。轉型期的我國公共行政盡管有法律規范，但是缺乏敬畏和遵守法律規范的精神。市場經濟是契約經濟，契約精神理念是現代公共行政文化中最突出最基本的內在價值。“契約理念強調人格獨立、個性自由、權利平等、科學理性、民主法制、社會責任，力主消除任何不受法律限制的公共行政權力。作為公共行政科學化、程序化、法制化的精神指導，契約理念和法理權威有利于使法律本身成為整個社會生活的基本框架，通過各種途徑灌輸滲透。”[7]這就要求通過塑造契約精神，喚醒人們對行政倫理精神的敬畏之情，讓契約倫理和公共行政精神在行政組織和行政人員心中扎根升華，以指導其行政活動的開展，并使之成為公共行政的活動規范。

重塑公共行政精神，還要積極宣傳教育，強化公共行政倫理的約束作用。社會公德水平是行政倫理的基礎。一個社會公德低下的社會，不可能建立起高層次的行政倫理，行政倫理的水平，很大程度上取決于全社會道德的水準，所以，行政倫理教育既是公共行政主體專業性的，又是全社會性的。這就要在全社會加強行政道德倫理宣傳教育，使行政倫理在公民的頭腦中普遍扎根，并成為一種外在的社會規范。對于公共行政人員而言，更要加強相關專業倫理知識教育，要通過各種措施，將行政倫理內化為公共行政人員的一種內在約束機制。

重塑公共行政精神，還應該樹立社會典型，塑造踐行公共行政倫理的楷模。榜樣的力量是無窮的。樹立行政榜樣，能將無形的倫理道德和公共行政精神有形化，具體化。按照社會主義核心價值觀的要求，培養出一支以德服眾、德才兼備的行政隊伍，塑造出一些踐行公共行政倫理精神的典型人物，使公共行政精神形象化，才能為全社會行政倫理的發展積累正能量，為普通公務人員的行政活動樹立學習的榜樣。

當然，從行政倫理學的角度來看，理論界也要加強行政倫理理論研究，為行政倫理建設提供更好的指導、規范和操作標準，用完善的公共行政倫理規范約束提高行政人員的行政風貌和人格形象，純潔我國的公共行政隊伍，進而更好地彰顯出我國公共行政的時代精神。

參考文獻：

[1](美)H·喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，譯.北京:中國人民大學出版社，2003.

[2]唐興霖.再造公共行政的倫理向度——由《尋找公共行政的倫理視角》引發的思考[J].學術研究，2003(1).

[3]曹望華.國內公共管理倫理學研究綜述[J].廣東行政學院學報，2007(1).

[4]樊桂.當前我國公共行政精神培育面臨的問題與對策研究[D].湘潭：湘潭大學，2013.

[5]張穎芳.論中國公共行政精神的培育[D].哈爾濱：黑龍江大學，2012.

[6]郭小聰，聶勇浩.行政倫理：降低行政官員道德風險的有效途徑[J].中山大學學報(社會科學版)，2003(1).

[7]黃勇輝.轉型期公共行政精神的重建[J].江西社會科學，2009(10).