公共政策執行偏差及其解決之道

陳潔

(中共政和縣委黨校 基層黨校指導室，福建 政和 353600)

改革開放30多年來，我國通過一系列公共政策的制定和實施，有力推地動了社會經濟的迅速發展，并取得了舉世矚目的巨大成就。在充分肯定成績的同時，我們也必須注意到，現實中，有部分公共政策并沒有得到有效的執行，公共政策執行偏差現象屢屢發生。這嚴重影響了政策目標的實現。劉易斯說：“即使有了最好的政策，也難以確保獲得成功。”[1]艾利森也認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%則取決于有效的執行。”[2]由此可見，公共政策執行應當得到足夠的重視，而如何有效地解決公共政策執行偏差這一問題，應當納入我們的研究視野。

一、公共政策執行偏差及其危害

公共政策執行偏差，是指政策執行主體在執行公共政策的過程中，由于受到各種主客觀因素的影響，致使政策執行結果偏離了既定的政策目標，并產生不良后果的現象。[3]公共政策執行偏差不僅在中國存在，其也是世界各國普遍面臨的問題。這一問題，在西方國家尤其是美國，得到了人們的高度關注；而在我國，學者們的研究重點仍然是政策制定，至于制定出來的政策如何有效地執行，以及其是否達到預期的目的，對此，學者們還缺乏足夠的重視。

現實中的公共政策執行偏差，主要體現在兩個維度上：一是方向上的偏離，比方說政策目標是指向東的，但政策執行卻走向了東北或者東南，甚至南轅北轍，導致政策設想與實際狀況之間，形成巨大的反差；二是程度上的不足，比如為了幫助家庭貧困學生順利完成大學學業，國家自1999年開始，出臺并實施了大學生助學貸款政策，但由于助學貸款不需要辦理貸款擔保或抵押，導致不良貸款率非常高(2006年高達28%)，致使很多銀行不愿意發放助學貸款，有些銀行在開展助學貸款業務時，只針對211學校或者重點院校，對其他院校則少發或不發。2005年8月，在國家助學貸款工作新聞發布會上，教育部副部長張保慶直言，助學貸款政策執行工作抓了六年，但到目前為止，仍有八個省份沒有動作，其中兩個省份一個學生都沒有貸出去。這種做法，使這項備受關注的公共政策受益人數大打折扣，其政策目標實現程度極為有限。

政策執行偏差雖然只是公共政策執行過程中某一環節出現的問題，但它所造成的危害卻不容忽視：一是公共政策執行偏差會損害社會公共利益，使社會的整體福利下降，因為公共政策的目的之一就是增進社會福祉，如果大量的公共政策制定出來后，卻得不到有效的執行，那么民眾預期的政策所帶來的福利不僅無法真正兌現，還會導致社會資源的浪費；二是公共政策執行偏差會破壞社會公平正義，如果某項中央政策在一些地方得到不折不扣的執行，而在另一些地方卻出現明顯的執行偏差，這必然會進一步加劇地區發展的不平衡，進而影響社會穩定與和諧；三是公共政策執行偏差會影響執政黨和政府的形象與權威，因為政策中的承諾如果不能通過有效的執行得以兌現，民眾可能就會對執政黨和政府的公信力與能力產生懷疑，并進而對以后一系列公共政策能否切實執行心存疑慮。

二、公共政策執行偏差成因

公共政策本身缺乏科學性。一項公共政策是否可行，首先取決于政策本身是不是具有科學性。美國學者霍爾珀林認為，政策執行之所以失敗，既因政策執行人員無法準確地了解上級領導或決策人員所要求他們做的事情，也因為政策執行人員所得到的政策指令往往是含糊籠統的，很容易引起誤解。現實中，一些公共政策或過于抽象，或含糊不清，缺乏明顯的可操作性，故而其出現執行偏差，就成為大概率事件。還有一些公共政策因缺乏穩定性和連續性，使政策執行者無所適從，由此導致等待、觀望、拖延執行、象征性執行等一系列執行偏差現象的產生。政策不配套也是公共政策缺乏科學性的重要表現之一。由于現代社會的多元化與復雜性，某一公共問題的解決，往往不能僅靠單個政策，而需要一系列相關配套政策才能真正奏效，比如高房價問題，僅僅出臺限購或限貸政策，不會達到預期的效果，還需要土地、戶籍、貨幣、稅收、教育等等相關配套政策形成合力，才能真正實現其政策目標。

政策制定者與執行者利益不一致。中央在制定公共政策時，一般是從國家利益出發，考慮的是社會的整體利益，而地方政府作為政策執行者，往往有著自己的利益訴求。當二者發生沖突時，公共政策執行偏差就難以避免。比如，2010年以來，為解決群眾住房難問題，國務院先后出臺了多輪房價調控政策，但一些地方政府領導卻公開表態說，本地房價并不高，將來還有上漲的空間。其之所以執行國務院房價調控政策意愿不強，究其原因，還在于政策制定者與執行者利益不一致。中央制定房價調控政策，更多是出于解決民生問題和保障國家金融安全的考慮，而作為政策執行者的地方政府，考慮得更多的則是因房價上漲而為其帶來的更多的財政收入和更高的GDP數字，以及由此而來的政績。

公共政策執行主體素質不高。再好的政策也要靠人來執行。一項公共政策的實現程度，與執行主體素質的高低有著直接的關系。這里的公共政策執行主體，既包括政策執行機構，也包括政策執行人員。如果地方政府存在機構臃腫、職責不清等問題，那么其在公共政策執行過程中，就常常會出現互相扯皮，互相推諉等現象。比如備受關注的食品安全問題之所以難以解決，就在于其相關管理部門太多，使得不少政策執行不到位。此外，如果政策執行人員素質欠佳，也會影響政策執行效果。比如在國家扶貧開發政策的執行過程中，一些鄉鎮干部和村干部沒有準確理解中央的政策意圖，往往把扶貧開發與救濟相混淆，致使國家扶貧開發政策沒有達到預期的鼓勵勤勞致富的目的，反而助長了懶惰依賴的思想。另外，農村低保政策執行過程中所存在的部分地方搞按戶平均分配的“戶保一人”，以及不講政策講人情的人情入保現象，也與部分基層政策執行人員素質不高，有著直接的關系。

沒有適宜的政策執行環境。公共政策的執行，總是根植于特定的自然與社會環境之中。一項公共政策成功與否，執行環境對其的影響不容忽視。比如北京市早在1993年，就出臺了《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》，但其政策在執行過程中，暴露出執行成本高、阻力大等一系列問題。究其原因，主要是因為禁止燃放煙花爆竹的公共政策，在北京乃至整個中國大陸，都缺乏適宜的政策執行環境。燃放煙花爆竹是我國的傳統民俗，盡管其存在污染環境、危及人身安全等問題，但不同的群體，對此有不同的認知和利益訴求，因此，一刀切地禁止燃放煙花爆竹，顯然是在保護一部分人利益的同時，損害了另一部分人的利益。為減小政策執行阻力，也為了滿足部分市民希望過一個有傳統年味的熱鬧年的需求，2005年，北京市人大通過了解禁燃放煙花爆竹法規，并對燃放煙花爆竹做出了具體的規定，進一步平衡了各方的利益訴求。但筆者認為，隨著北京霧霾的日益加劇，市民環保意識的日益增強，未來北京市再次出臺禁止燃放煙花爆竹政策的條件將逐漸成熟，屆時，適宜的政策執行環境，將減少其政策執行阻力，降低其政策執行成本。

政策執行監督與問責機制不健全。政策執行缺乏監督，就難以避免自由裁量權在實際執行中的濫用，使偏差行為無法得到及時的制止與糾正；而問責機制不健全，則進一步助長了偏差行為的一再發生。每年的國慶黃金周時，許多人都會在出游中，感受到車票難買，道路擁堵，而引發這一現象的重要原因之一，就是我國的帶薪休假政策沒有得到很好的落實。這項廣受民眾歡迎的帶薪休假政策在執行中之所以出現偏差，并非該公共政策本身缺乏科學性，而主要是因為我國政策執行監督與問責機制不健全。在我國勞動力整體仍然處于供過于求狀態的背景下，相對于用人單位而言，勞動者處于弱勢地位，缺乏話語權，故而其往往因擔心丟掉飯碗，而不敢提出帶薪休假要求；與此同時，各級工會組織未能充分發揮其應有的作用，缺乏為勞動者爭取帶薪休假福利待遇的主動性和積極性；此外，執法部門的監管也不到位，盡管《職工帶薪年休假條例》規定了對違反該條例行為的相關處罰措施，但其自實施以來，卻很少聽到有用人單位因不落實帶薪休假制而受到處罰的。監督不到位，又缺乏問責機制，因此，我們很難指望這項惠民政策，能讓廣大勞動者真正受益。

三、公共政策執行偏差的解決之道

提高公共政策的科學化水平。公共政策自身的科學性，是政策得以有效執行的前提或基礎。提高公共政策的科學化水平，一要暢通民意表達渠道，政府在公共政策制定過程中，要召開聽證會，讓相關利益主體充分表達自己的訴求，讓更多的民眾參與到公共政策制定中來，同時，政府要主動深入基層開展調查研究，全面準確地掌握相關信息，以減少公共政策執行過程中可能遇到的阻力；二要嚴格遵循公共政策制定程序，政策方案必須進行可行性論證，應充分考慮到公共政策執行主體的執行能力和目標群體對政策的接受程度，以避免出現理想化傾向，從而削弱政策的可操作性。

協調政策制定者與執行者之間的利益關系。政策制定者與執行者之間的利益沖突，是現實中公共政策執行偏差的重要誘因。協調二者之間的利益關系，一要深化行政體制改革，合理劃分中央與地方的財權事權，以有效扼制公共政策執行中經常出現的“中央請客，地方買單”等現象，對因地方財力薄弱等原因導致的部分欠發達地區政策執行資源不足的問題，中央和省級部門要配套相應的傾斜支持措施，以避免出現政策執行的馬太效應；二要暢通地方政府利益表達渠道，強化政策執行主體在政策制定中的話語權。政策制定既要考慮全局利益的統一性，又應當較好地兼顧地方的特殊性和其合理的利益要求，應做到原則性與靈活性的統一。

提升公共政策執行主體素質。公共政策執行主體素質的高低，直接關系到公共政策的執行質量。提升公共政策執行主體素質，一要合理劃分各政策執行機構的職責權限，避免因職能交叉、權限不清而導致的政策執行的混亂，同時，要加強政策執行機構能力建設，解決好部分政策執行機構經費、人員、裝備不足等問題；二要加強對公共政策執行人員的道德教育，讓他們始終牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，增強大局觀念和自律精神，樹立科學發展觀和正確的政績觀，在公共政策執行中，堅持走群眾路線，反對“四風”，擺正自己的位置；三要加強對公共政策執行人員的能力培訓，以提高他們準確理解領會政策精神的水平，以及熟練地運用法律、經濟、行政和思想教育等政策執行手段的技巧。

營造適宜的政策執行環境。“一項政策要想得到成功的執行，就必須與特定的政策環境達成平衡。”[4]營造適宜的政策執行環境，一要在公共政策執行機構中積極培育執行力文化，增強政策執行人員的責任意識，強化其效率觀念；二要深化政務公開，增強政策執行的透明度，把關系民眾切身利益的公共政策及其執行情況，及時向社會公布說明，以切實保障群眾的知情權；三要重視政策宣傳工作，政策執行主體可以通過報紙、雜志、廣播、電視、互聯網等各種傳媒進行政策宣傳，引領目標群體對政策執行的認同和支持，營造政策執行的良好氛圍，以減少政策執行中的障礙和阻力。

完善政策執行監督與問責機制。監督與問責，是預防并糾正公共政策執行偏差的重要手段。完善政策執行監督與問責機制，一要完善政策執行監督制度，充分發揮人大權力監督的主體作用，強化紀檢監察等專門監督機關的獨立地位，充分發揮新聞媒體的監督作用，讓人民群眾成為政策執行監督的重要力量；二要注重對公共政策執行的全過程監督，即執行前監督(監督公共政策制定的科學性，以防患于未然)，執行中監督(監督政策的執行情況，以發現問題并及時糾偏)，執行后監督(監督政策執行結果，以亡羊補牢)；三要健全政策執行問責制度，對政策執行中出現的違法失職行為，要依法依規嚴肅懲治。

參考文獻：

[1](美)威廉·劉易斯.發展計劃[M].何寶玉，譯.北京：北京經濟學院出版社，1988.

[2]吳錫泓.政策學的主要理論[M].上海：復旦大學出版社，2005.

[3]高玉貴.公共政策執行偏差及其矯正[J].行政與法，2012(7).

[4]李成貴.政策執行:一個需要納入學術視野的問題[J].國家行政學院學報，2000(3).