完善經費投入政策促進地方高等教育內涵式發展

儲著斌

(江漢大學高等教育研究所，武漢 430056)

黨的十八大報告指出，要“推動高等教育內涵式發展”［1］32。要辦好一流高等教育、培養一流創新人才迫切需要加大對關鍵領域和薄弱環節的投入，不斷提高各類高校教育現代化、教育信息化建設水平，增強高等教育的發展實力，為建設教育強國、人力資源強國奠定堅實的基礎。教育經費投入既是政府支持地方高等教育事業改革與發展的前提條件，也是實現區域經濟社會協調發展的基礎性與戰略性投資。在國家大力推進區域協調發展的歷史機遇期，地方政府高度重視本區域的高等教育事業，建立并逐步完善了地方高等教育事業的經費投入體制機制，公共財政有力地保障了地方高校的辦學經費總量不斷增加，為促進地方高等教育事業與發展、實現高等教育大眾化目標，以及滿足人民群眾接受優質教育的期盼提供了有利條件。但是，從滿足地方高等教育事業發展的現實需求看，高等教育經費投入仍然是地方高校實現內涵式發展的關鍵領域和薄弱環節。為此，全面落實教育投入政策，切實提高教育投入效益，加強學校基礎設施建設，提高地方高校運行保障能力，成為地方高校加強教育條件保障的現實選擇。

一、地方高等教育經費投入的政策偏好

一般來說，我國經濟社會發展主要采取的是一種后發者追隨、趕超的模式，在經濟領域、政治領域如此，在高等教育領域也是如此。中華民族近代以來綿延百余年的追趕傳統，在1949年以后被具體化為如何實現以發達國家為標準的發展指標問題，而這其中最簡明扼要、最富時代象征意義的總體性指標就是“現代化”。就教育現代化而言，國際上通常以公共教育支出占國內生產總值的比例作為衡量一個國家教育投入水平的基本指標，所以教育現代化的關鍵指標之一就是“國家財政性教育經費占GDP的比例”。為了實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值的4%這一關鍵指標，國家教育法律設定了多項教育經費制度，例如教育經費的“三個增長”、“兩個提高”，教育費附加制度、預算內教育經費制度、國家財政性教育經費制度等。

第一，就全國而言，高等教育中央財政經費多投入到“重點”區域、項目與學校，而地方高校因其“非重點”的身份則處于中央財政投入的邊緣。這表現在:其一，高等教育經費投入關注重點區域。這既是基于戰略的需要，更是基于歷史的慣性，例如北京、上海、武漢、西安、成都、重慶、南京、廣州等國家或區域政治文化中心的高等教育實力比較強，在計劃經濟時代，這些地區也一直享有非常明顯的教育經費投入優惠政策。目前，我國已經形成了中央政府宏觀指導、省級地方政府全面統籌的辦學體制，絕大多數高校與地方經濟社會發展的關系日益密切。2010年開始實施的《全國主體功能區規劃》確定了區域重點發展、分類開發的總體戰略，肯定會直接或間接地對相關區域高等教育發展產生政策影響，進而決定其資源分配。而中央財政對非重點區域的地方高校的經費投入則相對有限。其二，高等教育經費投入關注重點項目。也就是國家經費投入主要集中于重點區域高校的教學和科研的重點項目上，而非重點區域的地方高校難以爭取到重點項目，也就往往被中央財政投入所遺忘。其三，高等教育經費投入關注重點高校。也就是說中央財政的教育經費更多投向了重點大學，也就是現行的“211工程”、“985工程”支撐的重點大學群。地方高校一般來說難以進入這些重點大學行列，因此能得到的中央財政投入就更為有限了。

第二，地方政府財政投入成為地方高校資金來源的主渠道，但現實中地方政府(主要為省級政府以及包含副省級市在內的地級市政府兩級)教育投入偏低和分配不當制約了地方高校的發展，教育經費短缺成為論及地方高等教育時需要面對的尷尬。就中央政策層面而言，國家財政性教育經費投入在2012年達到GDP的4%的目標已經實現，同時還實施了加大經費投入、完善投入機制、加強經費管理等保障經費投入的諸多措施。國家財政部也于2010年開始實施“中央財政支持地方高校發展專項資金”等各項資助計劃。盡管如此，學術界以及地方高等教育管理者仍然感覺到地方高校發展資金不足。例如，朱永新在2012年3月召開的全國人大會議上提出了《關于大力支持地方高校發展的建議》的議案［2］，按相關程序，辦理部門之一的國家財政部已于2012年8月1日進行了答復［3］，仍然在強調地方政府的財政投入主體責任以及中央財政的專項資金支持。在地方政府加大對地方高校經費投入的同時，中央要求進一步放開各類社會資源進入地方高教，鼓勵多渠道增加地方高教經費投入，通過財政、稅收、金融和土地等方面的優惠政策以及稅收激勵機制吸引社會資金以投資或捐贈的方式進入地方高教領域。但是，一方面，地方高校畢竟數量龐大，地方政府的支撐能力存在著經濟發展水平的區域差異，現實中還是有很大一部分地方高校特別是中西部的高校難以得到充足的經費投入;另一方面，很多地方高校發展基礎不強，在各方面可持續發展能力落后于重點高校的情況下，再加上不利的教育發展政策，近年來在整體水平上與部屬高校的差距呈擴大趨勢，這嚴重影響到地方高校履行服務區域經濟社會發展的基本職能。所以，現行地方政府的經費投入仍未能徹底解決地方高校改革與發展中的資金瓶頸問題。

第三，按照國家高等教育投入政策，要建立并完善高等教育培養成本分擔機制，地方高校的辦學成本由受教育者個人或家庭分擔一定份額，學費標準可根據區域經濟發展水平、物價變動幅度以及個人承受能力等因素合理調整。誠然，人力資本投資是回報率最高的投資，往往可以改變一個學生、一個家庭的命運，也是促進就業、增加收入的根本所在，事關人民福祉。但是，人力資本投資同時也是周期性較長的投資，也不是一個學生個體、一個家庭就能夠承受的，這在中西部欠發達地區體現得尤為典型。現實中“教育致貧”現象屢有發生，很多高校包括重點大學將學費的催繳視為一項日常工作也為明證;大學生就業難的困境加劇并進一步惡化了家庭對高等教育投資的積極性與主動性。基于這些因素的考慮，在現行公辦高等學歷教育學費由政府定價的前提下，地方高校“適時調整學費”就更為艱難。根據現行行政體制，地方高校學費是由地方政府價格主管部門或其他有關部門按照定價權限和范圍制定的價格，不經省級以上價格主管部門批準，任何單位或個人都無權變動;有的地區還將公辦高等學歷教育納入價格聽證范圍［4］。這些都表明，學費收入在目前也難以支撐地方高校的經費來源。

二、地方公辦高等教育經費投入的兩級格局

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》對高等學校經費投入問題作了專門闡述和頂層設計，按照學生數量實施人均經費基本標準和人均財政撥款基本標準等制度［5］。實行標準預算和標準撥款，是國際通行的做法，我國教育法律對此也有相應規定。在高等教育領域制定學生人均經費和人均財政撥款兩個基本標準，有利于改變以往教育經費投入不考慮學校辦學基本需要、主要取決于領導重視程度的現狀，構建一種體現標準導向、滿足辦學需要、實現穩定增長的教育經費投入的長效制度安排。考慮到各地經濟發展水平的現實差異，中央政府授權省級人民政府可綜合考慮國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要等因素，制定并逐步提高這兩個生均基本標準。但從地方高等教育的現實運行來看，舉辦者投入偏低，學生及其家庭分擔的教育成本逐漸上升，在地方高校教育經費投入上形成了地方政府財政投入與學生個人投入的兩級格局。

首先，以舉辦者投入為主的高等教育經費投入機制在地方高等教育中體現得不明顯、不充分。從管理者來看，普通高校實行中央和省級兩級政府管理的體制;從舉辦者來看，地方高校又可以分為省屬高校和市屬高校(其中包括副省級城市作為舉辦者的市屬高校)。根據地方本科高校生均財政撥款的相關統計，擴招后在校生的數量增長比例遠遠高于財政撥款的增長比例，這直接導致生均財政撥款持續縮減。從教育部與國家統計局公布的數據看:其一，地方高校生均財政撥款逐年下降，1999年大約為7 000元，2003—2005年降到5 000元以下。其二，地區之間生均撥款的差異也非常明顯，1998－2008年東、中、西部地區生均撥款10年來的平均值分別為6 637.71元、4 378.22元、5 259.35元;以省級區域做比較，1999年生均撥款最高的是上海，達16 569.88元，最低的為新疆，只有3 855.34元，兩者相差4.3倍;2008年生均撥款最高的為北京，達26 181.8元，最低的為湖北，僅為3 940.49元，兩者相差為6.6倍，并且這種區域差距還在不斷擴大之中［6］。由此可見，省與市兩級政府在地方高等教育的財政投入水平上存在著很大的差距。對于部屬高校與省屬高校來說，教育經費中公共財政投入的比例一般可達50%以上，但市級政府所屬本科院校財政撥款的比例則較低。總之，地方高校的生均撥款存在區域差異和層次差異，市屬高校的生均財政投入偏低尤其明顯。

其次，地方高等教育中受教育者合理分擔的培養成本正在逐步上升。我國地方高等教育規模的迅猛增長是在高等教育大眾化的政策背景下實現的，是政府主導的教育現代化的現實成果。我國高等教育毛入學率在2011年已達到了26.9%，各類高等教育的在校生總規模達到3 167萬人。地方高校作為擴招主力軍，承擔了大部分擴招的任務，這雖然是國家財政加大投入、持續投入的必然結果，但更為重要的卻在于地方高校經費來源過度依賴于非財政收入，主要是學生的學費收入。1998年之前，大學生在普通高校接受高等教育都是免費的，也就是說是由國家財政負擔所有的培養成本，后來隨著改革的深入，慢慢地過渡到學生交納部分學費階段，并且學費交納比例逐步提高。這種成本分擔政策的實行，極大地增加了地方高校支撐高等教育大眾化的能力。按照相關統計數據，1998年地方高校總收入中的學生學費(包括向學生合法收取的各類雜費)收入占比僅為18.6%。擴招后收入占比逐年增加，到2005年就已經達到了40.6%;而同年該項收入在中央高校中的占比則只有21.1%［7］。所以說，地方高校經費來源或者稱之為收入已經不再是“國家包辦”，國家財政(主要是地方財政)的保障程度大幅降低，學生個人(其實主要還是受教育者的家庭)繳納的學費已經占據著地方高校收入的“半壁江山”。地方高等教育中財政投入與受教育者個人投入的“兩極化”格局早已形成。

再次，地方高等教育經費投入中學費收入的比重將進一步擴大。一方面，這是由地方高校擴招是基于擴大內需的政策初衷決定的。1998年以前我國高等教育發展速度緩慢，處于精英型高等教育階段，1999年6月改革開放以來的第三次全國教育工作會議期間提出并通過了高校擴招的政策。擴招方案從提出到通過再到實施只有短短的半年時間。該方案是同年2月，由時任亞洲開發銀行經濟學家的湯敏與亞洲管理學院左小蕾教授首次提出的。他們提出了一個應對亞洲金融危機、刺激經濟疲軟的方案:以每年25% ～30%的速度遞增，三年使國家所有高校招生數量擴大一倍，從200萬人增加到400萬人;新增大學生全部實行自費，學費每人每年10 000元［8］。按照第三次全國教育工作會議的安排，1999年普通高校招生規模擴大到159.68萬人，比1997年增長60%，比1998年增長47%［9］。在目前轉變經濟增長方式的政策背景下，擴大內需仍然是各級政府的戰略選擇。另一方面，又是由現行經濟社會發展方式決定的。在國家控制房地產開發后，土地財政收到嚴重擠壓，地方政府可支配的財政資金減少，勢必影響到地方高教的經費投入，地方高校的經費來源就會大幅減少。這樣一來，調整學費標準、提高學費收入比重就成為必然。

三、地方高等教育經費投入的路徑選擇

地方高校是實現高等教育大眾化的主力軍，我國要在2020年基本實現教育現代化，就必須重視包括城市大學在內的地方高校的內涵式發展。地方高校的辦學質量直接影響到我國高等教育的整體質量，我國高等教育事業的改革與發展不能忽視地方高校。

第一，從中央財政而言，要繼續完善支持地方高校發展的各類專項資金制度，推動地方高等教育事業實現內涵式發展。中央自2010年開始設立專項資金，對某些地方高校予以重點支持，其條件要求是“辦學層次較高、辦學特色鮮明、符合行業和區域經濟與社會發展需要”，按照財政部有關規定，專項資金主要用于地方高校的國家級特色重點學科建設、省級重點學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺和專業能力實踐基地建設、公共服務體系建設以及人才培養和創新團隊建設等6個方面［10］。雖然這些專項資金的支持范圍“已經涵蓋所有地方所屬公辦普通本科高校”，但是這些資金支持的對象非常有限(目前專項資金支持的高校數量超過600所，分布在全國35個省市區)，地方高校難以滿足其支持條件。僅就國家級特色重點學科建設而言，以湖北省為例，該省地方本科院校目前還沒有一個國家級“特色重點學科”，因此中央財政資金將不予安排［11］。同時，在“中央各項工程計劃加大對辦學有特色的地方高校的支持”的原則下，地方高校要進一步爭取中央財政的專項資金支持與政策扶持，就必須按照中央的要求辦出特色，實現高等教育的差異化發展，以地方高校的特色發展求得中央財政支持，以中央財政支持推動地方高校內涵式發展。

第二，對于地方財政而言，應在地方高等教育事業發展中繼續發揮主體作用。根據目前的管理體制和政策規定，地方高校由地方政府負責管理，地方財政在支持本地區高等教育事業發展方面負有主體責任。為此，中央財政在其專項資金管理辦法中，明確提出了地方財政應加大財政投入的要求;在專項資金的安排上，也將地方財政投入的努力程度作為重要因素。同時，自2010年起，中央財政還通過“以獎代補”機制，支持各地提高地方普通本科高校生均撥款水平，減輕地方高校債務負擔，引導和鼓勵地方政府進一步加大對地方高校的投入力度。特別是在地方高校的化債工作中，需要地方財政的大力支持。例如:長春大學積極應對吉林省政府三年內減輕高校債務負擔的舉措，制定了《長春大學化債工作方案》，2011年償還銀行貸款5 149萬元，超額完成化債任務1 149萬元;青島大學緊緊抓住中央與山東省實施高校化債財政獎補政策的重大機遇，全面啟動了債務化解工作，2012年共化解債務2.9億元，銀行貸款余額由去年底的12.5億元降至9.6億元。當然，這些化債資金主要來源于省級政府的財政資金。此外，地方政府要配合、支持并監督地方高校全方位加強教育經費使用管理，提高經費使用效益。

第三，就受教育者個人或其家庭投入而言，要充分考慮并體現教育公平性原則。高等學校學費標準要考慮學校辦學的實際條件、當地經濟發展的現實水平以及受教育者家庭的承受能力等因素，這是教育部1996年頒布實施的《高等學校收費管理暫行辦法》明確規定的主要內容和基本原則，并為以后的各項教育經費政策所遵循承襲。其一，從家庭的承受能力來看，早在2003年北京市統計局就有一項調查表明，64%的家庭認為高校收費標準太高，33%的家庭認為一家供養一個大學生很困難，37%的家庭勉強可以供得起，僅有30%的家庭認為沒有困難［12］。這還是在經濟發展水平較高、人均收入在全國名列前茅的北京地區10年前的調查結論，現在的狀況特別是中西部欠發達地區的狀況更可想而知了。其二，從高校學費標準來看，地方高校學費標準的調整，要納入規范化、法治化軌道，省市政府的價格主管部門要嚴格按照政府定價的要求，對地方高校實施的學歷教育的學費標準實行聽證，并且改變“逢聽必漲”的習慣做法，實現地方高校學費標準的科學化。其三，從大學生畢業后收入角度看，學費標準的制定要考慮經濟社會發展水平和大多數國民或家庭的承受能力，充分考慮廣大低收入階層，特別是農村學生的利益，力求教育機會均等;應統計不同學科、不同專業學生畢業后的收益率，按照市場公平原則和投入與收益正相關的原則對不同收益率的專業制定不同的學費標準，收取不同的學費;對收費后可能產生的問題也要進行盡可能的全面預測與估算，完善學校的各類獎學金、貸學金、助學金等自主政策，在最大程度上維護高等教育的公平性［13］。

［1］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2012.

［2］朱永新.關于大力支持地方高校發展的建議［EB/OL］.［2012 － 03 － 09］.http://learning.sohu.com/20120309/n337256784.shtml

［3］財政部.關于“進一步加大中央財政支持地方高校發展”建議的答復(摘要)［EB/OL］.［2012－03－02］.http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2012czysbgjd/2011lhjythzy/201203/t20120302_632278.html

［4］沈佳.學歷教育和景區收費納入聽證［N］.楚天金報，2012－12－08(A6).

［5］國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2010年)［M］.北京:人民出版社，2010.

［6］宴成步.關于建立“生均撥款標準”的制度設計與思考［J］.現代教育管理，2011(9).

［7］趙應生，鐘秉林.我國地方高等教育大眾化進程中地方高等教育的發展［J］.高等教育研究，2009(3).

［8］湯敏.教育啟動消費呼之欲出［G］//中國教育法制評論:第1輯.北京:教育科學出版社，2002.

［9］郝維謙，龍正中.高等教育史［M］.海口:海南出版社，2002.

［10］財政部.關于印發《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》的通知［EB/OL］.［2010－10－27］.http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201010/t20101026_344303.html.

［11］湖北省財政廳.財政部《中央財政支持地方高校發展專項資金管理辦法》政策解讀［EB/OL］.［2010－11－27］.湖北省財政廳網站.

［12］許峰.審計風暴刮向高校［N］.南方周末，2005－07－07(A4).

［13］王同孝.高等學校學費研究［M］.北京:北京大學出版社，2010:234.

(責任編輯 張佑法)